基于財政工程理論的地方政府債務(wù)管理體系框架設(shè)計

李麗虹

（江漢大學(xué)商學(xué)院 湖北 武漢）

基于財政工程理論的地方政府債務(wù)管理體系框架設(shè)計

李麗虹

（江漢大學(xué)商學(xué)院 湖北 武漢）

本文嘗試綜合系統(tǒng)科學(xué)與管理學(xué)的學(xué)科理論，從基本構(gòu)成要素的角度出發(fā)，結(jié)合我國地方政府債務(wù)管理的實踐構(gòu)建一個具有內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)的地方政府債務(wù)管理體系框架，并據(jù)此設(shè)定債務(wù)管理的目標(biāo)、戰(zhàn)略與方法技術(shù)體系，將工程思想與社會科學(xué)現(xiàn)實問題結(jié)合起來，以提高財政公共債務(wù)資金的使用效益為最終目標(biāo)，有效劃分債務(wù)管理系統(tǒng)的各功能組成部分，提取管理組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)工作流程和預(yù)算管理制度、績效評價方法、會計報告制度、風(fēng)險預(yù)警模型以及信息技術(shù)工具作為關(guān)鍵成功因素構(gòu)建一個地方政府債務(wù)管理模型。

地方政府債務(wù)；管理體系；財政工程；系統(tǒng)科學(xué)

雖然地方政府債務(wù)問題由來已久，但我國地方政府債務(wù)管理體制的建設(shè)依然處于相對空白的狀態(tài)。我國地方政府債務(wù)管理模式不是一種系統(tǒng)性的制度規(guī)則模式，而是一種就事論事的管理體系。涉及地方債務(wù)的一些管理問題主要依照國務(wù)院及財政部門上根據(jù)相關(guān)法律制定的行政法規(guī)進行規(guī)范，在法律效力上層次較低。地方債務(wù)的類型復(fù)雜，規(guī)模越來越大的情況下，造成大量違規(guī)操作。目前亟須建立規(guī)范化的地方政府債務(wù)管理體系。

一、運用財政工程理論重塑地方政府債務(wù)管理體系

經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和新興產(chǎn)業(yè)的興起促使財政預(yù)算改革和財政管理模式轉(zhuǎn)變。財政工程理論是一個具有系統(tǒng)集成性的財政管理思想和理論體系，既是中國提高財政預(yù)算績效的產(chǎn)物，也是市場經(jīng)濟體制理財思想創(chuàng)新的必然。經(jīng)典工程理論認(rèn)為，工程通過科學(xué)和數(shù)學(xué)的融合應(yīng)用，使自然界的物質(zhì)和能源能夠通過各種結(jié)構(gòu)、機器、產(chǎn)品、系統(tǒng)和過程，以最少的時間和人力成本，生產(chǎn)出高效、可靠且對人類有用的東西。將財政工程理論運用于財政風(fēng)險管理尤其是地方政府債務(wù)管理，可以有效地解決長期以來地方政府債務(wù)管理不規(guī)范、不透明、不系統(tǒng)、難以準(zhǔn)確設(shè)置職責(zé)與功能、控制與協(xié)調(diào)的問題。

1.構(gòu)建地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)模型

（1）系統(tǒng)結(jié)構(gòu)決定系統(tǒng)功能，預(yù)算管理模式與防范機制相配合。地方政府債務(wù)工程系統(tǒng)的構(gòu)成要素主要包括債務(wù)發(fā)行（責(zé)任）主體、債務(wù)管理客體（債務(wù)資金）、內(nèi)部因素（債務(wù)融資、債務(wù)支出、債務(wù)投資）、債務(wù)管理模式、債務(wù)管理機制、債務(wù)融資渠道和債務(wù)形式、系統(tǒng)信息平臺。系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)決定系統(tǒng)的功能，結(jié)構(gòu)的改變必然引起功能的改變。地方政府性債務(wù)的產(chǎn)生具有在當(dāng)前體制下特殊的政府融資功能，這一點是設(shè)計和安排債務(wù)管理模式、管理機制的根本出發(fā)點。但是正由于其融資功能的特殊性使得債務(wù)融資行為易出現(xiàn)預(yù)算和市場兩方面的軟約束狀況，從而決定了在設(shè)置正規(guī)的債務(wù)預(yù)算管理模式之外還需要針對其特殊性設(shè)置一些獨特的防范機制以彌補正規(guī)制度的不足，如債務(wù)監(jiān)控機制（規(guī)模控制、風(fēng)險預(yù)警機制）、債務(wù)償還機制（設(shè)立償債基金）。

（2）系統(tǒng)的開放性和結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，對地方政府債務(wù)管理加以總體規(guī)劃。地方政府性債務(wù)活動涉及中央政府、地方政府、舉債方、應(yīng)債方（投資者）、審計部門、監(jiān)管部門、社會中介，這使得政府債務(wù)資金管理系統(tǒng)與社會、債權(quán)方、債務(wù)方、監(jiān)管方之間不斷發(fā)生物質(zhì)、能量與信息的交換，并通過相互交換持續(xù)完成債務(wù)資金融通機制及主體自身的改良和優(yōu)化，逐步形成一個開放的系統(tǒng)。各方運行中的子系統(tǒng)不是孤立存在的，而是彼此緊密聯(lián)系，通過一些關(guān)鍵變量完成系統(tǒng)之間的調(diào)節(jié)與控制，這就決定了債務(wù)管理系統(tǒng)具有復(fù)雜的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，如果不從整體上對系統(tǒng)加以規(guī)劃和控制，就必然會出現(xiàn)各子系統(tǒng)之間相互的摩擦與失調(diào)，引發(fā)管理成本上升的同時管理效果的下降，表現(xiàn)為各種形態(tài)的風(fēng)險相互傳導(dǎo)積聚，形成潛在的危機。

（3）系統(tǒng)的不確定性，對地方政府性債務(wù)實施科學(xué)化的管理。對債務(wù)管理系統(tǒng)內(nèi)部與外部影響因素的分析可以將系統(tǒng)劃分為內(nèi)部系統(tǒng)與外部環(huán)境，內(nèi)部系統(tǒng)主要由地方政府、債務(wù)管理部門（通常是財政部門）、融資公司這些主體所構(gòu)成，外部環(huán)境主要由起監(jiān)督作用的人大和審計部門、第三方市場評級機構(gòu)所構(gòu)成。內(nèi)部系統(tǒng)易受體制不健全、經(jīng)濟發(fā)展階段的局限性影響而具有不確定性，外部環(huán)境也因為宏觀政策調(diào)整、社會發(fā)展因素的影響同樣處于易變的狀態(tài)，使得系統(tǒng)兼具有內(nèi)生與外生的不確定性，包含了復(fù)雜系統(tǒng)、灰色系統(tǒng)和模糊系統(tǒng)，且兩者之間相互作用，進一步放大了系統(tǒng)整體的不確定性，從而導(dǎo)致風(fēng)險因素的產(chǎn)生。如果不通過對系統(tǒng)進行科學(xué)化的管理很容易在預(yù)算管理制度變遷過程中的邊緣領(lǐng)域，如地方政府債務(wù)融資行為尚無法制體系或預(yù)算體系加以規(guī)范性管理的現(xiàn)實中，產(chǎn)生無序的運行結(jié)果，因此有必要加強信息技術(shù)和定量化的分析以提高債務(wù)管理決策的科學(xué)性。

2.地方政府債務(wù)工程系統(tǒng)作用機制及因果反饋關(guān)系

為了對以往的地方債管理方法進行綜合集成，本文在對債務(wù)資金（資源）配置系統(tǒng)因果規(guī)律內(nèi)外因分析基礎(chǔ)上建立地方政府性債務(wù)資金管理系統(tǒng)發(fā)展動態(tài)機制的系統(tǒng)動力學(xué)模型，以說明各分項管理制度體系之間的因果關(guān)系及反饋結(jié)構(gòu)，以便發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵政策變量，確定地方債管理體系的總體框架。

一般情況下分析事物的變化總是從外因和內(nèi)因兩個方面進行，債務(wù)資金（資源）配置系統(tǒng)的因果規(guī)律的探究也是如此。導(dǎo)致債務(wù)配置系統(tǒng)變化的外因，如體制因素，包括經(jīng)濟體制、財政體制和管理體制，經(jīng)濟發(fā)展因素，包括經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模和增速、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)構(gòu)，社會發(fā)展因素，包括公眾的滿意程度、生態(tài)環(huán)境的保護等，內(nèi)因即地方投資需求、融資需求、債務(wù)資金的來源、債務(wù)資金的籌集方式、債務(wù)償還期限、利率結(jié)構(gòu)、債務(wù)資金規(guī)模控制、債務(wù)資金在各層級之間的分配比例等。內(nèi)部各種因素之間的相互作用以及這些相互作用通過債務(wù)資金（資源）配置系統(tǒng)中的權(quán)力流、利益流和信息流推動系統(tǒng)的演變。

系統(tǒng)動力學(xué)模型的基本結(jié)構(gòu)是反饋結(jié)構(gòu)，這種反饋結(jié)構(gòu)是建立在系統(tǒng)的反饋因果關(guān)系上的，根據(jù)對地方政府性債務(wù)資金管理系統(tǒng)發(fā)展動態(tài)機制分析可以建立系統(tǒng)的因果關(guān)系。

圖1 地方政府債務(wù)工程系統(tǒng)動力學(xué)因果圖

3.全面構(gòu)建地方政府債務(wù)法制與風(fēng)險控制機制

第一，確定地方政府債務(wù)管理目標(biāo)。從歷史上看，地方政府舉債多以彌補財政資本性支出缺口為目的，地方政府債務(wù)管理目標(biāo)即提供地方政府的可持續(xù)融資需求，該目標(biāo)要求一要滿足地方政府的舉債需要，二要確保地方政府可償債的能力。在這樣的目標(biāo)要求下難免忽視了地方政府性債務(wù)資金的運行也需要滿足基本的資金運動規(guī)律，要考慮成本與風(fēng)險的問題。在市場經(jīng)濟條件下地方政府采取資產(chǎn)負(fù)債管理要求對地方政府債務(wù)管理目標(biāo)的設(shè)置符合債務(wù)組合成本與風(fēng)險相匹配，可以考慮構(gòu)建地方政府性債務(wù)管理的一個層級目標(biāo)體系，圍繞償債成本最小化、控制債務(wù)風(fēng)險水平兩項基本要求進一步細(xì)化目標(biāo)，劃分債務(wù)資金的流動性、到期債務(wù)的集中度、維持良好的政府債券市場等更具體的目標(biāo)。

第二，確定符合現(xiàn)實要求的地方政府債務(wù)管理模式。根據(jù)債務(wù)管理中集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系劃分四種地方政府債務(wù)管理體制，即市場約束型、共同協(xié)商型、制度約束型和行政控制型。根據(jù)各地區(qū)地方政府治理水平、金融市場發(fā)育程度來加以選擇適用。以市場約束型債務(wù)管理模式為例，如加拿大和新西蘭，地方政府主要基于市場秩序進行自我約束，基本沒有或者只實行有限的行政控制。對地方政府債務(wù)的控制和監(jiān)督可以分為內(nèi)部控制和外部監(jiān)督兩種方式。

第三，創(chuàng)新運用各種信息化技術(shù)和模型化方法對地方政府債務(wù)風(fēng)險進行定量化分析，為債務(wù)管理活動提供科學(xué)的決策依據(jù)。將經(jīng)濟系統(tǒng)工程管理思想引入地方政府性債務(wù)管理模型，確定風(fēng)險管理首要的問題是建立債務(wù)目標(biāo)管理的戰(zhàn)略規(guī)劃，明確應(yīng)對地方政府債務(wù)風(fēng)險的邏輯體系，構(gòu)建一個穩(wěn)定可靠的債務(wù)風(fēng)險管理系統(tǒng)。處于最上端的是地方政府債務(wù)的制度基礎(chǔ)或管理目標(biāo)，其中包括完善的財政分權(quán)體制、制定并頒布《公債法》、硬化政府的預(yù)算約束、建立債務(wù)預(yù)算管理制度等。依據(jù)時間維度，將債務(wù)風(fēng)險管理流程劃分為 事前審核 、事中監(jiān)控 和 事后改進優(yōu)化 ，三個環(huán)節(jié)逐層深入、首尾相連構(gòu)成一個閉環(huán)的監(jiān)管系統(tǒng)，可以實現(xiàn)系統(tǒng)的自我組織、自我適應(yīng)和自我優(yōu)化。

第四，完善地方政府性債務(wù)風(fēng)險控制的主要配套措施。其一，應(yīng)及時制定《公債法》并編制政府債務(wù)預(yù)算作為債務(wù)管理長效機制。明確債務(wù)對地方政府資產(chǎn)負(fù)債狀況與風(fēng)險大小的影響，統(tǒng)籌考慮政府的公共資源配置。新管理框架強調(diào)部門之間的監(jiān)督與協(xié)調(diào)實現(xiàn)管理流程的系統(tǒng)化、規(guī)范化和優(yōu)化，建立法律上明確界定的責(zé)任制度體系，配合以債務(wù)績效評價結(jié)果應(yīng)用的反饋控制系統(tǒng)。債務(wù)績效評價機制與規(guī)范的債務(wù)預(yù)算制度互為保證。其二，采用規(guī)?？刂苹蝻L(fēng)險預(yù)警的辦法有效應(yīng)對短期可能發(fā)生的償債風(fēng)險或危機問題。其中風(fēng)險評價或風(fēng)險衡量，不論靜態(tài)衡量標(biāo)準(zhǔn)還是動態(tài)的預(yù)警模型，基礎(chǔ)都建立在風(fēng)險控制指標(biāo)體系的設(shè)計上，而指標(biāo)體系的數(shù)據(jù)來源往往是取自政府的財務(wù)會計報告，也就有必要建立專項地方政府債務(wù)預(yù)算會計報告及核算制度。

二、地方政府債務(wù)管理體系框架設(shè)計

錢學(xué)森1980年曾經(jīng)提出系統(tǒng)工程可以廣泛應(yīng)用于工業(yè)和國民經(jīng)濟發(fā)展中。汪應(yīng)洛院士（2013）認(rèn)為系統(tǒng)工程本身具有的優(yōu)勢可以用于分析經(jīng)濟問題，經(jīng)濟問題往往具有復(fù)雜性，一方面通常涉及處理宏觀經(jīng)濟與微觀經(jīng)濟的關(guān)系，需要從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略的高度出發(fā)實現(xiàn)不同層次經(jīng)濟活動協(xié)調(diào)互動。另一方面不同經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段的應(yīng)用過程中會產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，相互影響、相互制約，經(jīng)濟系統(tǒng)往往是非線性系統(tǒng)，系統(tǒng)的穩(wěn)定性將處在變化之中。從系統(tǒng)工程論的高度出發(fā)，本文嘗試從分析影響地方政府債務(wù)管理決策問題的關(guān)鍵因素入手，圍繞確立地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)的戰(zhàn)略目標(biāo)這個核心問題，從體制、機制的高度重新建構(gòu)一個相對完整、內(nèi)部有機聯(lián)系的管理體系框架。

1.確定管理目標(biāo)，設(shè)計地方債管理戰(zhàn)略規(guī)劃

中國地方政府債務(wù)問題的規(guī)范與治理需要解決的關(guān)鍵性問題，包括直接與債務(wù)管理相關(guān)領(lǐng)域（視為總體財政債務(wù)管理系統(tǒng)的各子系統(tǒng)）的體制建設(shè)或體制改革，也包括間接相關(guān)的配套改革。財政債務(wù)管理系統(tǒng)是一個具有復(fù)雜性、開放性、不確定性的非線性系統(tǒng)，要綜合治理地方政府債務(wù)問題必須多管齊下，各層級、各領(lǐng)域協(xié)調(diào)配合才能產(chǎn)生效果。根據(jù)系統(tǒng)工程的相關(guān)理論，地方債管理整體目標(biāo)體系可以考慮從管理系統(tǒng)的層次、維度和階段性三個向度來加以考量。

表1 地方政府性債務(wù)管理整體目標(biāo)體系

宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)著眼于宏觀經(jīng)濟運行狀況和國家宏觀政策效果、中觀戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)著眼于區(qū)域經(jīng)濟環(huán)境、制度環(huán)境以及地方政府信用情況、微觀戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)著眼于地方政府債務(wù)項目主體的財務(wù)風(fēng)險因素和地方政府間與債務(wù)項目主體之間的財政關(guān)系。

2.明確管理體制，設(shè)計地方債務(wù)管理組織機構(gòu)

組織結(jié)構(gòu)問題實質(zhì)涉及管理體制，政府性債務(wù)管理體制是指中央和地方各級政府之間劃分政府性債務(wù)管理職責(zé)和權(quán)限的規(guī)定。地方政府債務(wù)管理體制的核心矛盾表現(xiàn)為債務(wù)管理中集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。借鑒國外地方政府性債務(wù)管理體制的分類，有四種類型可供參考：市場約束型、共同協(xié)商型、制度約束型和行政控制型。世界上絕大部分國家在中央層次都建立有地方政府債務(wù)管理機構(gòu)。根據(jù)與財政部之間的關(guān)系，地方政府債務(wù)管理機構(gòu)一般有兩種模式。第一種是將地方政府債務(wù)管理機構(gòu)內(nèi)設(shè)于財政部，地方政府債務(wù)全部由財政部統(tǒng)一管理，多數(shù)國家采取這種組織方式，第二種是地方政府債務(wù)管理機構(gòu)獨立于財政部，但需向財政部匯報相關(guān)情況。我國目前的經(jīng)濟體制下，對于多數(shù)地區(qū)而言行政控制型和制度約束型在長時期內(nèi)還將成為地方政府債務(wù)的主導(dǎo)管理模式。但2015年1月1日起施行的新預(yù)算法實現(xiàn)了一系列立法進步，在完善 四本預(yù)算組成的政府預(yù)算體系、健全全口徑透明預(yù)算、建立跨年度預(yù)算平衡機制、完善轉(zhuǎn)移支付制度、硬化預(yù)算支出約束等方面取得重大突破。增加了允許地方政府舉借債務(wù)的正面表述和五個方面的限制性規(guī)定。這預(yù)示著制度與行政約束正逐步向市場手段監(jiān)控方式轉(zhuǎn)變，符合市場化發(fā)展的要求。

3.建立監(jiān)控機制，設(shè)計地方債務(wù)風(fēng)險管理體系

整個地方政府債務(wù)管理的流程劃分為四個階段：事前監(jiān)管 事中監(jiān)控 債務(wù)風(fēng)險糾錯、問責(zé)與債務(wù)危機化解 建立中期預(yù)算框架。

事前監(jiān)管的主要任務(wù)目標(biāo)是對地方政府債務(wù)進行行政審批。中央政府部門對地方政府申報的發(fā)債目標(biāo)、規(guī)模、利率和期限等條件進行審批，符合目前以行政控制為主的地方債務(wù)管理模式。一是要審地方債項是否符合舉債的目的。二是要控制債務(wù)規(guī)模。三是合理搭配債務(wù)的利率和期限，審批權(quán)集中在中央政府，以保證債務(wù)組合的融資成本最小化。四是編制政府的資產(chǎn)負(fù)債表綜合反映評估債務(wù)運行情況。五是要求進入資本市場的地方政府或城投公司經(jīng)由評級機構(gòu)進行信用評估，只有財務(wù)透明化和采取預(yù)算改革措施的地方政府才允許進入市場。

事中監(jiān)控的主要任務(wù)目標(biāo)是進行風(fēng)險控制。從控制手段法律效力強弱來加以比較，風(fēng)險控制管理工具可以包括：政府間硬預(yù)算約束、預(yù)算管理、規(guī)?？刂?、風(fēng)險預(yù)警、政府擔(dān)保管理、償債保證、行政司法監(jiān)控和透明度要求。對發(fā)展中國家而言，傳統(tǒng)上過于依賴財政收入和財政轉(zhuǎn)移支付，而非資本市場的舉債融資，財政自治度不足，但信用評級有利于地方政府充分利用資本市場降低其債務(wù)融資的成本，因此這應(yīng)成為未來地方債管理的方向。風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)對地方政府債務(wù)管理具有評價、監(jiān)控和預(yù)測三項基本功能。

糾錯與問責(zé)機制主要用于地方政府債務(wù)管理的事中和事后控制。這些懲罰主要包括取消舉債權(quán)、收取債務(wù)違約賠償金、追究責(zé)任人的經(jīng)濟、行政及法律責(zé)任以及削減預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付等。

中期預(yù)算框架在控制主體上從市場第三方信用評級機構(gòu)和中央或上級政府轉(zhuǎn)移到地方政府財政部門，通過激勵機制或強規(guī)則促使其采取自律控制的辦法。中期預(yù)算框架更加關(guān)注地方債務(wù)可持續(xù)性，這是債務(wù)風(fēng)險管理的核心目標(biāo)之一。

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（責(zé)任編輯：王文龍）