高標準基本農田建設實證研究
——以宿遷市某新區(qū)為例

■ 李 華

（連云港市贛榆區(qū)國土資源局，江蘇 連云港 222100）

高標準基本農田建設實證研究
——以宿遷市某新區(qū)為例

■ 李 華

（連云港市贛榆區(qū)國土資源局，江蘇 連云港 222100）

通過實地調查、應用ARC GIS軟件測算出江蘇省宿遷市某新區(qū)的高標準基本農田建設規(guī)模潛力（含已實施區(qū)域）約5000hm2。文章對該新區(qū)16個村（居）調查分析，當前高標準基本農田建設中存在著項目資金、權屬調整、設施維護和公眾參與等方面的問題。推進高標準農田建設對策：(1)加強組織領導；(2)積極探索產權調整機制；(3)加強高標準基本農田建后管護；(4)加強宣傳引導，完善公眾參與機制。

高標準基本農田；土地利用；潛力；區(qū)域；宿遷

隨著城市化水平不斷提高、農業(yè)現(xiàn)代化進程的不斷加快，保障經濟發(fā)展、保護土地資源和生態(tài)安全成為當今社會的迫切需求，提高土地資源的保護和整治水準顯得尤其重要。2014年6月，國家正式發(fā)布了《高標準農田建設通則》后，確保了國家的糧食安全，對高標準農田建設提出新的要求。在今后相當長的一個時期內，建設高產、穩(wěn)產農田成為土地整治的重要任務。然而，高標準基本農田建設在實際工作中還缺乏成熟的指導理論。本文通過實地問卷調查、應用ARC GIS軟件測算出江蘇省宿遷市某新區(qū)（下文簡稱“該新區(qū)”）范圍內高標準基本農田的建設潛力，并分析完成潛力面積高標準基本農田建設中存在的問題，以期對未來該新區(qū)高標準基本農田建設的開展提供一定的參考。

1 高標準基本農田內涵

高標準基本農田是將基本農田上“雙保險”，《全國土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》明確提出旱澇保收高標準基本農田是通過土地整治建設形成的布局合理化、農田規(guī)模化、農藝科技化、生產機械化、經營信息化、環(huán)境生態(tài)化的基本農田。2012年國土資源部發(fā)布《高標準基本農田建設標準》，從國家層面定義了高標準基本農田的概念。高標準基本農田(well-facilitied capital farmland)是一定時期內，通過農村土地整治形成的基本農田，并且需要達到田塊集中連片，農田基礎設施配套完善，產量高且穩(wěn)定，生態(tài)環(huán)境良好，抵抗自然災害能力強，適應現(xiàn)代農業(yè)生產和經營方式的“高標準”要求[1]。因此，高標準基本農田不僅考慮產能要素，還具有以下三方面更加鮮明的特征：一是法律賦予的法定地位，即受法律保護的耕地；二是法律賦予的保護制度，實行基本農田保護制度，依法實行永久保護，嚴禁隨意侵占；三是在一定程度上有量化的衡量標準，如產量穩(wěn)定高產、機械化方便耕作、農業(yè)生產條件好、土壤質地優(yōu)良（有機質含量較高）、農田環(huán)境健康、符合現(xiàn)代農業(yè)生產的其他標準。

高標準基本農田建設主要包括土地平整、灌溉水渠建設、農田生產道路建設、農田生態(tài)環(huán)境治理以及其他工程等五項內容。其中，土地平整主要指破除原有地形影響，根據(jù)生產條件需要進行的田塊修筑措施；灌溉水渠建設主要指農田作物灌溉工程和排水工程，為了防止農田出現(xiàn)干旱、洪港、鹽漬化或鹽堿化而采取的各種措施，主要有溝渠、管道、菜站、水源等多種工程形式；農田生產道路建設指根據(jù)農業(yè)生產機械化的需要修建的運輸通道，可分為田間道和生產道等；農田生態(tài)環(huán)境治理是通過生物修復改良、水土保持整理的方式保護和改善農田生態(tài)環(huán)境，提高農田生態(tài)安全，增強農作物抵抗自然災害的能力。

2 研究區(qū)概況

2.1 某新區(qū)簡介

某新區(qū)位于宿遷市東南部，與泗陽、泗洪相為彼鄰，是宿遷中心城市發(fā)展軸上的重要節(jié)點城市，距宿遷市中心市區(qū)約15km，總面積達200km2。2013年6月，由原新城及兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建而成，總面積達204.71 km2，總人口19.3萬人。屬暖溫帶季風性氣候，年均氣溫14.2℃，年均降水量910毫米，年均日照總時數(shù)2290小時。

2.2 土地利用情況

該新區(qū)全區(qū)土地利用總面積為19860.85hm2。農用地面積為14787.92hm2，占土地總面積的74.46%，其中耕地面積為9625.23h m2，占土地總面積的48.46%；園地面積為2730.1hm2，占土地總面積的13.75%；林地面積為127.62hm2，占土地總面積的0.64%；其他農用地面積為 2304.97hm2，占土地總面積的11.61%。建設用地面積為 4400.52hm2，占土地總面積的22.16%，其中居民點及工礦用地面積為3829.36hm2，占土地總面積的19.28%；交通運輸用地面積為382.9hm2，占土地總面積的1.93%。未利用土地面積為672.41hm2，占土地總面積的3.39%。該新區(qū)2014年土地利用結構情況如圖1所示。

圖1 宿遷市某新區(qū)2014年土地利用結構示意圖

3 高標準基本農田潛力情況

3.1 基本農田情況

依據(jù)《某區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》，該新區(qū)的基本農田保護面積為8520.6hm2，占全區(qū)耕地面積的88.52%。全區(qū)三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本農田分別是A鎮(zhèn)1646.6h m2、B鎮(zhèn)3331.1h m2、C鎮(zhèn)3542.9h m2，分別占全區(qū)基本農田總面積的19.32%、39.09%和41.58%。

3.2 潛力區(qū)域測算

(1)應用ARC GIS技術，對土地利用現(xiàn)狀地類進行條件分析，以耕地、園地及林地等質量等級成果作為依據(jù)，銜接2010年以來制定的《土地整治規(guī)劃》《基本農田調整劃定方案》《水利規(guī)劃》等，初步選取集中連片、坡度較低（小于25）、農用地利用等別高、基礎設施條件比較完善的基本農田區(qū)域作為高標準基本農田的待選區(qū)。

(2)以行政村為問卷調查單位，通過咨詢國土、農業(yè)、水利、經發(fā)等部門的領導、專家及村委會和村組群眾的意見，把產能高、灌排設施和配套農田輸配電設施完善（灌溉率達到50%以上、電力系統(tǒng)符合相關標準）、地方政府重視度較高（未來5年有整治計劃）、村集體經濟組織和農民意向性較高（基本同意權屬調整）的區(qū)域作為高標準基本農田的潛力測算區(qū)域。

表1 宿遷市某新區(qū)高標準基本農田建設潛力統(tǒng)計（單位：hm2）

(3)經ARC GIS篩選測算，全區(qū)高標準基本農田建設潛力（含已實施項目區(qū)域）約5000hm2，占全區(qū)基本農田總面積的58.68%，占整個行政區(qū)面積的25.17%。具體區(qū)域及面積如表1所示。

4 存在的問題

4.1 項目資金方面

在現(xiàn)代農業(yè)建設不斷增強、農業(yè)發(fā)展方式轉型的背景下，國家對農業(yè)的財政投入不斷增加，與農業(yè)生產、三農建設相關的政府部門都參與高標準基本農田建設。通過對國土、農業(yè)、水利、經發(fā)等部門的調研發(fā)現(xiàn)，近3年來，各部門均涉及實施或擬實施農田建設項目，主要包括國土部門的農村土地復墾項目和農用地整理工程、農業(yè)部門的中低產田改造工程、水利部門的農田水利工程、經發(fā)部門的農業(yè)示范工程等等。部門之間、項目之間常常脫節(jié)，甚至有些項目區(qū)發(fā)生重疊現(xiàn)象，工程重復施工建設，難以發(fā)揮綜合效益。

4.2 權屬調整方面

通過對16個村村委會及村民調研發(fā)現(xiàn)，各村在實行家庭聯(lián)產承包責任制時，村委會把耕地按照“好、中、差”“近、中、遠”的因素進行土地承包分配，這樣就導致了用地權屬的分割、耕地資源的破碎化。然而，高標準基本農田建設就是要打破原有權屬分割的田塊布局，使田塊集中連片，并且根據(jù)科學合理的設計在田間修建農業(yè)生產道路和農田灌排系統(tǒng)。由于耕地承包經營權的調整會影響承包戶的直接經濟利益，尤其是在經濟條件比較落后的農村地區(qū)，農民擔心自己的生活保障會受到影響，對權屬調整會十分敏感從而導致權屬調整工作的難度很大[2]。通過發(fā)放64份調查問卷，征詢農民土地權屬調準事宜，完全同意權屬調整的有6戶，基本同意權屬調整的有31戶，同意率僅58%。

4.3 設施維護方面

家庭承包責任制激發(fā)了農民的責任心和勞作的積極性，有利于農村經濟的發(fā)展，但由于分田到戶、界限明確，導致農戶只關注自家責任田而忽略了對農田公共設施的維護。當前，已實施高標準基本農田建設地區(qū)的做法主要是將項目移交給村委會管護，但村委會對農田基礎設施的看護權責不明確、后續(xù)管理資金難以落實，導致農田基礎公共設施 “重建輕管”的現(xiàn)象普遍存在[3]。通過對國土和水利部門的調查發(fā)現(xiàn)，近幾年投資建設的萬頃良田工程和水利溝渠配套工程就因為缺乏相關基礎設施的維護，導致田間道路塌陷或者雜草叢生、灌溉系統(tǒng)的淤積和坍塌。

4.4 公眾參與方面

農戶是高標準基本農田的耕種主體，只有農戶參與到高標準基本農田建設過程中來，才能確保后期的耕種使用到達預期效益。在高標準農田建設的初步設計階段，不僅需要考慮土地資源的綜合特性，還要充分聽取農戶的意見，二者結合才能編制出切合當?shù)匦枨蟮囊?guī)劃設計、順利推進高標準基本農田的建設[4]。然而，目前公眾參與機制尚未真正建立。前期實施規(guī)劃的B鎮(zhèn)在開展高標準基本農田建設立項論證工作時，雖然在村委會公示欄予以告示，但是農戶的響應度偏低，導致后期耕地承包經營權的調整存在信訪問題。另外，項目規(guī)劃設計方面，群眾很少主動提出建設性意見，往往是“領導+專家”的規(guī)劃設計模式，結果由于對項目區(qū)域的不了解而出現(xiàn)一些田間道路局部不能與外圍交通道路連城一體、灌排系統(tǒng)難以融入周邊水系、田間道路的現(xiàn)象。

5 對策建議

5.1 加強組織領導

為了有效地推進高標準基本農田的建設工作，加強對高標準基本農田建設工作的組織領導，應當建立健全由政府主要牽頭、國土部門實施、相關部門配合、社會各界參與的工作機制，使高標準基本農田建設工作能夠穩(wěn)步實施。領導機構應該涵蓋國土、財政、建設、農業(yè)、規(guī)劃、綜合執(zhí)法等部門。聚合各部門管理的職權和資金，分頭組織實施，確保責任落實。同時充分發(fā)揮財政資金的引導作用，制定優(yōu)惠政策，積極吸引社會資本和農民投入高標準農田建設和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。

5.2 積極探索產權調整機制

將高標準基本農田建設與土地產權（承包經營權）流轉相結合，建立政府主導的集中調整模式和市場推動的中介調整模式。在不改變耕地用途的前提下，堅持自愿有償?shù)脑瓌t對土地承包經營權進行適度流轉。建立土地流轉管理和服務的工作機制，由政府主導設立產權調整服務機構，建立規(guī)范調整行為、依法引導、有序調整的工作機制，制定產權調整的信息發(fā)布、咨詢服務和稅費減免政策；建立產權流轉各方利益聯(lián)結機制，鼓勵支持農民與農業(yè)龍頭企業(yè)進行合作，促使經營權在一定程度上進行集聚，農戶以承包經營收益權入股的方式獲得土地紅利，同時還可以通過技術、勞動力參與農業(yè)生產的方式獲得額外收入。通過產權的有效調整，高標準基本農田的后期耕種也能保持“田塊集中連片”的狀態(tài)，進而保障農業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化作業(yè)和經營。

5.3 加強高標準基本農田建后管護

建立“以受益者為主體，縣級整治機構指導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督、村組實施”的長效管理機制和永久性的高標準基本農田經濟激勵機制[5，6]。在進行惠農強農的政策設計時，增加長效扶持后期管護的政策；在財政方面，可在項目立項及預算中安排建后管護資金，將高標準基本農田的后期管護工作納入其中；在項目建設完成后，必須明確后期管護責任主體和責任人，做到責任明晰，并對建成項目進行定期動態(tài)巡查，加強管護力度，落實永久保護。要對農村道路、農田防護林、田間灌排系統(tǒng)等設施進行經常性檢查維護，確保長期有效穩(wěn)定利用[7，8]。對已建成及新建的高標準基本農田及時制定有效的管護辦法，對其及時劃界、設立保護標志、上圖入庫，實行永久保護。

5.4 加強宣傳引導，完善公眾參與機制

高標準基本農田建設項目的實施建設涉及社會各方面，同當?shù)厝嗣袢罕姷纳钕⑾⑾嚓P。項目高效、順利的實施需要各部門和項目區(qū)內農民的支持和理解。動員廣大農民、政府部門、科研機構和各類市場主體單位等積極參與到項目建設中來，在項目規(guī)劃設計、招投標、施工、監(jiān)理、監(jiān)督檢查、驗收、權屬調整、工程管護、后評價以及相關領域的科學研究等方面，進行廣泛參與。要加強公眾參與的制度化建設，對公眾參與的原則、過程、形式和要求做出具體規(guī)定，保證公眾參與的規(guī)范化。特別是應針對高標準基本農田建設各個工作階段的農民利益體現(xiàn)，提出每個工作環(huán)節(jié)農民參與主要內容、方式方法，以及預期成果[9]。政府應充分積極發(fā)揮地方報刊、廣播、地方電視以及微信平臺的作用，采取群眾喜聞樂見的形式，通過新聞報道、言論評論、信息推送等多種形式，深入宣傳高標準基本農田建設的重大意義，切實加強宣傳引導，擴大覆蓋面和影響力。

[1]國土資源部.全國土地整治規(guī)劃（2011-2015年）[Z].北京:國土資源部,2012.

[2]馮強.土地整理規(guī)劃設計中的土地權屬問題[J].國土資源科技管理,2011(3):108-114.

[3]梁偉峰,劉娜.高標準基本農田建設中應注意幾個要點[J].中國集體經濟,2012(16):3-4.

[4]王穎,李江風.淺談土地整理項目實施中存在的問題與對策[J].安徽農業(yè)科學,2006(23):6308-6309.

[5]刊評.開啟基本農田建設新篇章,全力保障國家糧食安全——寫在第22個全國土地日[J].中國國土資源經濟,2012(6):1.

[6]黃德輝.土地整治機制創(chuàng)新思考[J].中國國土資源經濟,2013(11):17-20.

[7]曹文凱.泰安市高標準農田建設的主要措施及建議[J].山東水利,2014(5):5-6.

[8]妥斌.彭陽縣高標準基本農田建設調研報告[J].現(xiàn)代農業(yè)科技,2014(12):108-114.

[9]黃玉嬌,陳美球,劉志鵬.高標準基本農田建設面臨困境與對策初探[J].中國國土資源經濟,2013(11):28-30.

Empirical Research on the Construction of High Standard Basic Farmland—Taking a New District in the City of Suqian as an Example

LI Hua
(Ganyu District Branch of Lianyungang Bureau of Land and Resources, Lianyungang Jiangsu 222100,China)

By feld investigation, with ARC GIS software, this paper has calculated that the building-scale potential of high standard basic farmland located in a new district in the city of Suqian, Jiangsu province is about 5000 hectares (including the areas in which the construction of high standard basic farmland has been implemented). Through investigation and analysis of 16 villages of this new district, this paper points out the problems that we face in the construction of high standard basic farmland. These problems are related to project funding, ownership adjustment, maintenance of equipment, and public participation. In response to this, this paper argues that in order to develop highstandard farmland, we must strengthen organizational leadership, actively fnd a proper property adjustment mechanism, enhance efforts to post-construction maintenance, step up our publicity initiatives, and improve the mechanism of public participation.

high standards basic farmland; land use; potential; Area; Suqian; Jiangsu

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2016）01-0038-04

2015-10-08；

2015-11-10

李華（1979-），男，江蘇省連云港市人，連云港市贛榆區(qū)國土資源局工程師，管理學學士，主要從事土地利用管理與研究工作。