公私伙伴關系促進醫(yī)療服務供給側改革的國際經(jīng)驗及其啟示

劉麗杭 丁亞奇 王小萬

1.中南大學公共管理學院 湖南長沙 410083 2.中國醫(yī)學科學院衛(wèi)生政策與管理研究中心 北京 100020

·衛(wèi)生服務體系·

公私伙伴關系促進醫(yī)療服務供給側改革的國際經(jīng)驗及其啟示

劉麗杭1丁亞奇2王小萬2

1.中南大學公共管理學院 湖南長沙 410083 2.中國醫(yī)學科學院衛(wèi)生政策與管理研究中心 北京 100020

基于公私伙伴關系(PPP)的相關理論與概念，本文從管理理念的變革，財政預算的壓力，技術創(chuàng)新與服務模式的轉變及健康服務業(yè)的發(fā)展等方面系統(tǒng)闡述了PPP模式在醫(yī)療服務領域的發(fā)展動力，并結合國際社會在醫(yī)療服務領域引入PPP模式的實踐，總結了部分國家在改革實踐中所取得的效果與存在的風險；研究發(fā)現(xiàn)，在醫(yī)療服務領域引入PPP模式對促進政府職能轉變，緩解政府的籌資壓力，特別是推進醫(yī)療服務供給側的結構性改革，提升醫(yī)療服務系統(tǒng)對消費者需求的反應性，實現(xiàn)其“物有所值”的最大化等具有一定的促進作用與現(xiàn)實意義；但是，在實踐中要處理好政府角色的定位，趨利行為與公益性，壟斷與監(jiān)管等方面的關系。相關的啟示是，在深化醫(yī)改的實踐中要樹立開放、包容、共享的創(chuàng)新發(fā)展理念，并進一步完善相關的政策法規(guī)，提升監(jiān)督管理能力。

公私伙伴關系； 醫(yī)療服務； 供給側改革； 政府

1 前言

公私伙伴關系(Public-Private Partnership, PPP)作為一種制度安排或治理工具，已廣泛運用于公共服務等領域。[1]從國際衛(wèi)生改革的實踐來看，利用PPP模式及其相關措施來推進醫(yī)療服務體系的改革已融入部分國家的改革實踐。[2]由于醫(yī)療服務具有其特殊性，政府往往主導其服務供給與基礎設施建設等。但隨著人口老齡化與疾病譜的變化及其挑戰(zhàn)，政府難以有效地滿足居民日益增長且呈多元化發(fā)展的醫(yī)療保健與健康服務需求。因此，如何利用PPP模式等措施來有效地推進醫(yī)療服務體系改革與健康服務業(yè)的發(fā)展，已成為各國政府推進衛(wèi)生改革的重要措施。[3]

PPP模式作為一種介于公立與私立機構之間的合作機制，是在其所有制性質(zhì)不變，權責關系明確的前提下，通過構建社會資本(企業(yè))進入醫(yī)療服務領域的渠道，如委托管理，特許經(jīng)營、服務外包以及購買服務等形式，促進政府利用社會資源、技術和管理等要素來促進醫(yī)療服務體系的改革及其效率與績效改善的一種方式。作為一種探索性改革實踐，PPP模式還面臨相關政策法規(guī)不配套以及實踐經(jīng)驗不足等風險與挑戰(zhàn)。因此，基于國際社會在這一領域的改革實踐，本文系統(tǒng)闡述了利用PPP模式推進醫(yī)療服務體系改革的動力、效果及潛在風險，以及相關的實踐經(jīng)驗及存在的問題與挑戰(zhàn)，以期為深化我國醫(yī)改，特別是醫(yī)療服務供給側的結構性改革提供可借鑒的經(jīng)驗。

2 概念

目前，國際社會對PPP模式尚未形成明確而統(tǒng)一的定義，盡管其概念有所差異，但都有一個共同的特點，即政府與社會(包括營利和非營利性組織)基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作模式，參與各方可以實現(xiàn)與預期單獨行動相比更為有效的結果。在醫(yī)療服務領域，通過PPP模式營利和非營利性組織可以分擔部分衛(wèi)生部門的管理職能或執(zhí)行權，包括公共衛(wèi)生與非臨床醫(yī)療服務的供給，以及基礎設施的建設等，這也是對傳統(tǒng)意義上應該由政府負責并主導的公共服務體系的補充或替代，即利用社會資本為社會提供高效且系統(tǒng)的公共服務。作為一種社會價值投資，PPP模式追求的是一種公益性的社會價值理念，并兼顧適當?shù)慕?jīng)濟回報，這也為應對公共服務領域的融資困境與效率低下提供了一種新的模式選擇。

世界衛(wèi)生組織(WHO)明確提出，引入PPP模式是一種促進政府職能轉變，特別是實施分權改革的具體措施，即政府與各種非政府組織基于合作方式來提供公共衛(wèi)生與醫(yī)療服務，其中所涉及的非政府組織可以是企業(yè)、非營利性組織，甚至包括賦予了一定權限的社會團體。[4]具體措施包括：(1)以合作計劃明確各自的權利義務關系；(2)以合作方式明確其利益相關者的職責和關系；(3)通過完善其治理架構強化與明確其管理模式，并創(chuàng)新領導方式與改善執(zhí)行能力；(4)強化監(jiān)督與評價，完善績效管理并及時糾正偏差。[5]因此，引入PPP模式實質(zhì)就是促進政府管理職能的轉變，即通過授權、委托管理或特許經(jīng)營等措施整合政府與社會(企業(yè))資源，將政府管理職能中的部分執(zhí)行權委托或轉移給社會(企業(yè))，利用企業(yè)的籌資模式與管理機制改善醫(yī)療服務體系的效率與績效，以實現(xiàn)其相關的社會發(fā)展目標，并預防政府部門的腐敗行為。[6,7]這只是改變了醫(yī)療服務的供給方式，政府仍然保留著監(jiān)督、籌資、治理和服務購買等職能，而不是采取所謂的市場化改革措施。[8]

3 動力

3.1 管理理念的變革

新公共管理理論(New Public Management, NPM)主張政府在公共管理中的職能應該由執(zhí)行政策轉向制定政策，并通過借鑒企業(yè)的管理經(jīng)驗，以及市場競爭機制來改善公共服務的績效，以促進社會公共服務預期目標的實現(xiàn)；同時，強調(diào)通過完善治理體系與相關政策及配套措施來促進政府職能的轉變，即由服務的“提供者”轉變?yōu)椤百徺I者”并使其成為一種制度安排和政策工具。[9]在醫(yī)療服務領域，主要強調(diào)將衛(wèi)生部門的相關管理職能應該從中央向地方或社會轉移，包括企業(yè)、社會團體，以及其它非政府組織，促使政府部門從醫(yī)療服務的直接提供者轉變?yōu)楸O(jiān)管者。[10]因此，PPP模式作為一種有效的治理工具可以改善醫(yī)療服務體系的運行效率與績效。從國際社會的改革實踐看，伴隨新公共管理理念的發(fā)展，已有越來越多的國家正在積極探索將購買服務與提供服務相分離的治理模式，特別是將醫(yī)療服務的供給交給社會與市場，形成以保險制度(需方)為主導的服務供給模式，以逐步取代政府在醫(yī)療服務領域的單一角色。[11]如英國政府一直強調(diào)醫(yī)療服務系統(tǒng)的績效管理與效率，并基于“內(nèi)部市場”的理念，有條件的引入競爭機制來取代國家衛(wèi)生服務制度的官僚管理體制，通過內(nèi)部市場，推進特許經(jīng)營、委托管理，以及某些非臨床醫(yī)療服務外包(臨床檢驗與病理診斷等)等PPP模式來改善國民衛(wèi)生服務體系的管理績效，以控制醫(yī)療費用的持續(xù)增長。[11]與傳統(tǒng)的政府管理模式不同，治理模式是通過政府、市場與社會三方的有效參與或協(xié)同合作，以最低成本來有效地實現(xiàn)多種不同與復雜的公共利益目標。由于市場的交換機制與個人利益最大化的原則使單一市場力量很難承擔起公共利益的責任，而政府及其官員因自身利益的考慮而存在腐敗傾向，也使得政府缺乏公正有效地實現(xiàn)公共利益的動力；正因如此，上述缺陷所導致的市場失靈與政府失靈等問題，不僅促進了PPP模式實踐的發(fā)展，形成了政府、市場與社會的協(xié)同合作機制；也促進了以政府為中心的管理模式變革，以激勵提供更多更好的公共服務。[1,3]

3.2 財政預算的壓力

從國際社會的改革實踐看，居民既不愿意提高稅收來增加繳納的社會醫(yī)保額度(或商業(yè)保險費用)，也不愿意降低其現(xiàn)在享有的醫(yī)療服務福利或需求。因此，如何在不增加政府財政壓力或企業(yè)負擔的情況下，維持并適度增加醫(yī)療服務的供給已成為各國政府改革所面臨的挑戰(zhàn)。[1,11]而PPP模式的突出特點就是在不增加政府財政壓力的情況下，積極動員社會資源的參與并承擔政府公共服務供給的部分責任，以實現(xiàn)政府投入“物有所值” (Value for Money, VFM)的公共服務價值理念。在財政收入出現(xiàn)緊縮，甚至金融危機的情況下，各國財政部門預算也隨之減少，衛(wèi)生部門如果不及時采取相關措施，任由醫(yī)療服務供給成本與費用的上漲，不僅會導致政府財政雪上加霜，其多米勒骨牌效應也會隨之而來。[1,9]因此，在醫(yī)療服務領域引入PPP模式也就成為了各國政府所關注的重要改革措施。

2009—2012年的金融危機期間，一些發(fā)達國家，特別是英國和中歐國家的政府都在醫(yī)療服務領域引入了PPP模式來調(diào)整其醫(yī)療服務供給側的結構及其運行效率，并作為一種治理工具來拓展或動員社會資源幫助政府應對醫(yī)療服務領域所遇到的困局與挑戰(zhàn)，并以共建共享的模式來緩解醫(yī)療服務領域資源短缺與服務供給不足的現(xiàn)狀。[12]這不僅促進了醫(yī)療服務模式的轉換與效率的改善，也逐步形成了合作雙方取長補短、相互促進、共建共享的包容發(fā)展態(tài)勢，既是一種十分理性的行為，也獲得了比較豐富的實踐經(jīng)驗。

3.3 技術創(chuàng)新與服務模式的轉變

現(xiàn)代醫(yī)學技術的創(chuàng)新發(fā)展不僅為引入PPP模式奠定了堅實的基礎，而且，醫(yī)療服務模式的轉型，特別是健康治理理念的發(fā)展，也為引入PPP模式來推進醫(yī)療服務供給側的結構改革，并促進政府職能的轉變創(chuàng)造了條件。相對于政府的傳統(tǒng)管理模式，PPP模式對社會技術的進步或居民需求變化的反應更為敏捷，特別是企業(yè)能夠針對消費者的需求和期望做出快速且合理的反應，這不僅促進了醫(yī)療服務績效的持續(xù)改善及其反應性的提升，也成為了各國政府推進醫(yī)療服務體系改革的一種必然選擇。目前，各國政府越來越關注其財政投入的績效以及公共服務“物有所值”的政策導向，特別是在提供公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務等方面迫切需要構建一種高效且富有成效的管理體制與激勵機制以促進其“物有所值”的社會發(fā)展目標。因此，引入PPP模式不僅能夠促進醫(yī)療資源的合理配置，以及服務效率與績效的改善；而且，還能夠強化政府在醫(yī)療服務領域的治理與領導能力。

3.4 健康服務業(yè)的發(fā)展

健康服務業(yè)的發(fā)展不僅促進了醫(yī)療服務管理體制與運行機制的轉變，也為引入PPP模式營造了適宜的外部環(huán)境及條件。隨著全球化的發(fā)展趨勢，健康服務業(yè)的發(fā)展與競爭日趨激烈，各國政府都在關注或加大對這一領域的投資與技術的創(chuàng)新，以提升各自國家的競爭力；同時，隨著社會消費結構的轉型升級，不僅改變了人們的利益關系與格局，也對傳統(tǒng)的健康服務理念與模式帶來了挑戰(zhàn)。特別是隨著網(wǎng)絡技術的日趨普及，醫(yī)療保健及健康服務產(chǎn)品的創(chuàng)新與技術環(huán)境發(fā)生了根本性變革，并形成了一系列新的挑戰(zhàn)。因此，需要政府通過供給側的結構性調(diào)整，基于共建共享的發(fā)展理念重構醫(yī)療服務體系，以提升對社會與居民需求變化的反應性。從國際社會的改革實踐來看，為應對這一挑戰(zhàn)，原社會主義國家(前蘇聯(lián)等東歐國家)，主要是采用混合所有制的形式來促進醫(yī)療服務體系的改革；而在市場經(jīng)濟高度發(fā)達的國家(如英國、法國等中西歐國家)則是通過整合醫(yī)療資源、加強政府與企業(yè)的合作以及鼓勵社會參與等開放、包容、多元化的政策與措施，通過醫(yī)療服務供給側的結構性改革來促進政府職能的轉變，形成健康的社會治理發(fā)展模式。[4,16]

4 效果與風險

基于國際社會的改革實踐，PPP模式作為一種制度安排或治理工具，不僅成為了政府與市場互動協(xié)調(diào)發(fā)展的連接器，服務模式轉型升級的推進器；而且，還通過其相關的配套政策與問責機制來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府與企業(yè)所達成的公共目標，使其有效地融入到醫(yī)療服務體系的改革實踐中，并形成了許多不同特色的發(fā)展模式。在理論上，市場不僅能有效的配置其資源，而且還能改善其服務質(zhì)量。但在實踐中，市場并不是萬能的，也會面臨著經(jīng)驗不足與條件有限等問題與挑戰(zhàn)。[4]因此，在醫(yī)療服務領域引入PPP模式作為促進政府職能轉變的一項具體措施，既有一定的促進作用，也存在著一定的風險。

4.1 效果

基于PPP模式來促進衛(wèi)生部門的職能轉變，其效果主要體現(xiàn)在資源共享與風險轉移兩個方面。由于社會(企業(yè))擁有比較豐富的資源與融資渠道，通過PPP模式可以拓展社會資源來幫助政府緩解籌資壓力，也有助于轉移政府在提供醫(yī)療服務中的籌資與經(jīng)營風險；同時，企業(yè)化的管理機制與技術創(chuàng)新能幫助政府改善內(nèi)部管理無效或冗雜的狀態(tài)，從而提升管理效率與服務績效。在醫(yī)療服務領域，世界銀行和世界衛(wèi)生組織一直強調(diào)，由于政府的官僚體制和碎片式的管理模式，以及缺乏有效的激勵機制與改革動力，導致了醫(yī)療服務效率低下與資源浪費。而企業(yè)化的管理機制是以盡可能少的投入，來提供盡可能多的且質(zhì)量較高的公共服務，從而實現(xiàn)其“物有所值”的最大化。[17]因此，基于PPP模式所引入的競爭機制，不僅可以促進醫(yī)療服務效率與質(zhì)量的改善；而且，還可以促進醫(yī)療服務體系的多元化發(fā)展，服務成本的控制，以及運行績效的改善。多元化的服務供給模式不僅能夠擴大消費者和購買者的選擇，并滿足其多元化的醫(yī)療保健與健康需求；還可以提升醫(yī)療服務系統(tǒng)對消費者需求的反應性，并通過改善醫(yī)療服務的效率與質(zhì)量來滿足消費者日益增長的健康需求和所期望的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務，并為改善醫(yī)療服務系統(tǒng)績效奠定了堅實的基礎。[18]當然，在醫(yī)療服務領域引入PPP模式并不是要分離政府的權力、責任和義務，而是通過促進政府職能的轉變，即從管理到監(jiān)督的職能轉變，從提供者到購買者的角色轉換，并在改善醫(yī)療服務運行績效的基礎上，還能保持和強化政府對醫(yī)療服務的管理與指導作用，以有效預防在醫(yī)療服務領域市場失靈或政府失靈現(xiàn)象的發(fā)生。

4.2 風險

眾所周知，任何事物都具有雙重性，在醫(yī)療服務領域引入PPP模式也存在一定的風險，主要表現(xiàn)在社會與公眾短期內(nèi)難以接受或相信私立部門(企業(yè))能在醫(yī)療服務領域承擔其公益性責任，并實現(xiàn)其理論上的預期作用與效果。[11，19]

4.2.1 政府角色定位

在醫(yī)療服務領域引入PPP模式來推進政府職能的轉變，需要政府對衛(wèi)生部門或醫(yī)療機構的管理者進行比較系統(tǒng)的培訓，使其在改革實踐中做好充分的理論與政策準備，以管理和監(jiān)督PPP模式的實踐過程。從國際經(jīng)驗來看，大部分國家在這方面的效果不佳。[4]不僅在實踐中缺乏有效的管理與監(jiān)督；而且，也沒有制定出一套針對性的實施與監(jiān)管辦法，仍然在傳統(tǒng)的管理體制及其相關的政策與法規(guī)下運行，導致這一模式在其實踐中的沖突越來越多，甚至達到水火不容的尷尬局面。[19]這也是社會與公眾所擔心PPP模式在實踐中能否實現(xiàn)其預期作用與效果的原因所在。因此，不僅需要轉變傳統(tǒng)的管理理念，還需要進一步完善其相關的政策與法規(guī)及其配套的具體監(jiān)督與評價措施。[20]

4.2.2 趨利行為與公益性

通過PPP模式將某些醫(yī)療服務供給的職能或責任從政府部門轉移到社會(企業(yè))，所構建的只是一種委托代理關系，如果政府沒有比較完善的政策法規(guī)及具體措施來激勵與約束企業(yè)為公益性事業(yè)而努力，其伙伴合作關系就會面臨道德風險或逆向選擇等問題的挑戰(zhàn)，也難以統(tǒng)一思想或協(xié)調(diào)其行動，不僅會產(chǎn)生市場失靈等問題，也會影響到預期目標與效果的實現(xiàn)；而且，還會放任企業(yè)追求商業(yè)利益的營利行為而忽略其成本控制等措施，產(chǎn)生誘導需求并導致醫(yī)療費用的急劇增長而喪失其公益性。[21]如利用所構建的合作渠道將高額的籌資成本全部或部分轉移給政府，或限制發(fā)展那些體現(xiàn)政府責任與公益性的公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務項目，而盲目發(fā)展一些營利性的特殊醫(yī)療服務項目，產(chǎn)生偏離公益性行為，并影響到社會公平與公共服務的價值取向。13在理論上，將PPP模式作為推進醫(yī)療服務體系，特別是作為供給側結構改革的具體措施，只是讓社會或企業(yè)承擔醫(yī)療服務供給的具體任務，并沒把政府管理的責任轉交給企業(yè)。[22]

4.2.3 特殊性與復雜性

醫(yī)療服務與其它公共服務行業(yè)(如交通、教育、通訊、體育或城市建設等)相比存在較大的差異性，不可能完全利用市場機制來解決其服務短缺與效率低下等問題。也正是這一特殊屬性，使得任何企業(yè)要進入醫(yī)療服務領域都面臨較高的門檻或壁壘。這也意味著企業(yè)在通過PPP模式進入醫(yī)療服務領域時，也面臨其經(jīng)驗不足或無所適從等問題。[13，14]因此，需要政府的合理引導，以及完善相關的政策法規(guī)及配套措施。否則，即使引入PPP模式也可能難以推進政府職能的轉變或醫(yī)療服務體系的改革，反而產(chǎn)生與其愿望背道而馳的效果，并面臨著較大的風險與挑戰(zhàn)。

4.2.4 壟斷與監(jiān)管

盡管社會傳統(tǒng)文化與價值理念以及企業(yè)的社會責任等有可能促進企業(yè)在進入醫(yī)療服務領域后，按照公益性原則來規(guī)范或改變其逐利傾向或行為，進而轉向與以公共服務目標一致的公益性傾向或行為。但企業(yè)追求做大做強的理念與文化可能會導致其利用PPP模式逐步發(fā)展或演變成一個單一的、龐大的醫(yī)療服務集團，使得政府無法對其進行有效監(jiān)管，并成為一種潛在的危險因素。這種寡頭壟斷型企業(yè)將逐步壟斷當?shù)蒯t(yī)療服務市場的供給，并形成單一市場，通過降低競爭性而壟斷服務價格。與此相反，如果政府對此沒有比較完善與嚴格的政策約束，面對各種不同的PPP模式可能會形成碎片式的管理模式，導致服務供給側的合作伙伴增多而產(chǎn)生內(nèi)部難以統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)等問題，進而導致管理成本與服務成本的增加而加重社會負擔。[23]在理論上，所謂PPP模式是介于公立與私立兩種所有制形式之間的一種折衷模式，盡管其所有制形式與產(chǎn)權結構沒有發(fā)生變化，但其合作關系有可能會發(fā)展成為完全私有化的跳板，無論是否刻意為之，都會導致明顯的社會不公平現(xiàn)象，而這也正是政府需要致力解決的基本社會問題。[1，3]

基于上述分析，PPP模式自身還存在一些難以避免的缺陷：(1)可能造成政府隱性負債增加；(2)不一定能夠?qū)崿F(xiàn)預期的“物有所值”目標，因為人們偏好于低估成本并高估收益；(3)難以確保項目決策的有效性。[1，4]因此，在引入PPP模式時必須重視制度性建設，不能片面地夸大其優(yōu)勢，而對其劣勢避而不談；必須謹慎地、全面地、客觀地認識PPP模式，并構建相應的管理制度和法律框架，并對篩選、評估、決策、預算、運作、監(jiān)督、報告等主要環(huán)節(jié)做出明確規(guī)定。

5 經(jīng)驗與教訓

5.1 樹立開放、包容、共享的創(chuàng)新發(fā)展理念

基于PPP模式來推進醫(yī)療服務供給側的改革，并作為促進政府職能轉變的重要措施，需要改變傳統(tǒng)的管理模式與陳舊的管理理念，樹立開放、包容、共享的創(chuàng)新發(fā)展理念，并強化其實施過程的監(jiān)督管理?；趪H實踐經(jīng)驗，大多數(shù)管理者只是把PPP模式作為一種單純緩解政府財政投入壓力的臨時措施，并不看好其實踐效果，并存在理念與認識轉變不到位、政策法規(guī)體系不完善、監(jiān)督管理不規(guī)范等問題；而且，管理者與社會公眾并未真正認識到利用PPP模式推進醫(yī)療服務供給側結構性改革的意義所在以及如何促進政府動員社會資源，特別是促進醫(yī)療服務投入—產(chǎn)出效率改善的機制與作用。[1，3]因此，政府各部門及其決策者應該通過比較系統(tǒng)的培訓來重新審視PPP模式的基本理論與實踐架構，深入了解其監(jiān)管體制與運行機制，并構建包容發(fā)展的理念；不僅要將各種不同類型的所有制機構納入醫(yī)療服務體系，也要在制度安排上充分尊重各種不同所有制機構的訴求，強調(diào)共識，以共建共享理念來推進符合共同利益的改革與發(fā)展，以期在實踐中能更好地促進PPP模式的發(fā)展；而且，還需要改善與發(fā)展政府部門的管理與監(jiān)督能力。[1]

5.2 完善相關的政策法規(guī)，提升監(jiān)督管理能力

在醫(yī)療服務領域引入PPP模式，其監(jiān)管任務落在了政府衛(wèi)生主管部門，如果缺乏基本的理論知識與配套的政策法規(guī)，特別是缺少對PPP模式財務運行監(jiān)管的經(jīng)驗，肯定會影響其實踐與發(fā)展。從國際經(jīng)驗來看，在規(guī)劃實施PPP模式過程中，政府相關部門必須具有較強的監(jiān)管能力。如建立相關的政策法規(guī)，明確風險分擔、以及相關的退出機制，促進傳統(tǒng)管理模式的轉型發(fā)展，以及完善制度建設與信用環(huán)境等，以保證實施過程的合法性，并解決引入該模式后可能遇到的潛在問題，這也有助于日后政府部門的監(jiān)管，并創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境與規(guī)范性指南。[24]如果只是在傳統(tǒng)的管理體制下，特別是在相關政策法規(guī)缺位、制度建設與信用環(huán)境還不完善的條件下，要推進這一改革措施可能會面臨較大的阻力，也難以可持續(xù)發(fā)展；其次，由于企業(yè)缺乏提供醫(yī)療服務的經(jīng)驗，是否準備好承擔那些其尚不熟悉的職能與執(zhí)行權所帶來的責任和義務，也成為了推進PPP模式發(fā)展能否取得成功的重要影響因素。從部分國家的改革實踐看，那些發(fā)展比較成熟、具有社會責任，并熱衷于公益事業(yè)的企業(yè)更有助于PPP模式在醫(yī)療服務領域的發(fā)展。[21]

6 啟示

基于國際經(jīng)驗，盡管對PPP模式的內(nèi)涵、操作程序、運行機制及其效果等并未達成一致看法，但這并不影響PPP模式作為一種制度或治理工具來推進醫(yī)療服務體系改革，特別是作為促進供給側結構性改革的主要措施，并在其改革實踐中探索；盡管PPP模式從基本建設項目承包、非臨床醫(yī)療服務外包、托管或特許經(jīng)營等具體形式不盡相同，但其共同點都在于政府和企業(yè)基于包容發(fā)展的理念，以共建共享的合作方式來實現(xiàn)公共服務的目標及宗旨。隨著現(xiàn)代醫(yī)學技術的發(fā)展、公共管理理念的變革，以及健康治理理念的發(fā)展等，基于PPP模式可以促進政府充分利用企業(yè)的管理經(jīng)驗、融資渠道，以及廣泛的社會資源動員能力來促進醫(yī)療服務體系的改革，并提升其反應性與服務競爭力，以及效率與績效的改善，實現(xiàn)其“物有所值”的社會發(fā)展目標。但發(fā)展PPP模式涉及一系列深層次的矛盾和問題，完全不同于傳統(tǒng)的醫(yī)療服務管理體制與供給模式，必須充分認識其不足與風險，樹立和諧共生與包容性發(fā)展的理念，追求互利共贏，實現(xiàn)優(yōu)勢互補與共同發(fā)展的目的。同時，需要因地制宜地突出其適宜性才能確保其改革實踐的平穩(wěn)有序推進，并在實踐上充分認識其外部環(huán)境與內(nèi)部因素，系統(tǒng)了解其真正的內(nèi)涵與運行機制，并提供良好的政策法規(guī)與制度規(guī)范，這樣才能促進PPP模式在醫(yī)療服務領域的創(chuàng)新發(fā)展；而且，PPP模式在發(fā)展過程中不僅需要防范其風險，還要關注其不足之處，強調(diào)法治先行，以持續(xù)促進社會資本與政府的合作。

基于我國醫(yī)改的實踐，把PPP模式的運用范圍從傳統(tǒng)的基礎設施、公用事業(yè)擴大到廣義的公共產(chǎn)品和公共服務，在歷史上前所未有地打開了公私兩個部門合作的視野。在較長的一段時間內(nèi)，公立醫(yī)院仍將是我國醫(yī)療服務領域的主體力量，但需要一種模式轉型或創(chuàng)新發(fā)展的動力。因此，在醫(yī)改實踐中，緊緊圍繞醫(yī)療服務供給側所存在的主要問題，科學有效地引入PPP模式是直面醫(yī)療服務需求與供給矛盾的重大實踐，也是推進公立醫(yī)院改革的希望所在。這不僅是我國經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”醫(yī)改政策的必然選擇，也是適應“新常態(tài)”下政府財政收入規(guī)模及結構的變化，創(chuàng)新醫(yī)療服務的供給模式，特別是改善公立醫(yī)院的效率而可以探索的新措施。[25]但是，現(xiàn)行的許多政策法規(guī)是過去制定并延續(xù)應用至今，或多或少都存在著不協(xié)調(diào)的地方，特別是其管理體制與運行機制還難以適應這一模式的發(fā)展需要，這些都需要進一步完善，并有所創(chuàng)新。

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(編輯 劉博)

The role of public private partnerships in the international experience and audiences of supply side reform in the medical service system

LIULi-hang1,DINGYa-qi2,WANGXiao-wan2

1.SchoolofPublicAdministration,CentralSouthUniversity,ChangshaHunan410083,China2.CenterforHealthPolicyandManagement,ChineseAcademyofMedicalSciences,Beijing100020,China

Based on the concept and related theory of public-private partnership (PPP model), this paper reviewed systematically the development motivation of PPP model in the field of the medical care systems reform practice, such as the transformation of public administration idea, budget pressure of the government, technological innovation and transformation of medical care service mode, and the development of health care industry. Combined with the practice of the international community to introduce PPP model, summarized systematically the major effect and existing risk in some countries have made in the practice of the reform. The study found that introducing the PPP model in the field of medical service to promote the transformation of government functions, alleviates the financing pressure of the government, especially to promote the medical service supply side structural reform, improve the medical service system in response to consumer demand, to achieve its maximum “value for money” has the explicit role and practical significance. However, to deal with the role of government positioning, profit behavior and public welfare, and monopoly supervision and other aspects of the relationship in the medical care systems reform practice. The suggestion inferred from the findings of this study is to establish an open, inclusive, innovative development ideas, and further, improve the relevant policies and regulations, and enhance the ability to supervise and manage in the medical systems reform.

Public private partnership; Medical service; Supply-side reform; Government

國家自然科學基金 (71173237)

劉麗杭，女(1963年—)，博士，教授，主要研究方向為公共管理與健康治理。E-mail: 1400756817@qq.com

王小萬。E-mail:wangxwan@gmail.com

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2016.10.003

2016-07-30

2016-09-01