秦巴山脈地區(qū)綠色循環(huán)發(fā)展政策體系研究

徐德龍，張智軍

（1. 中國工程院，北京100088；2. 陜西省決策咨詢委員會，西安 710006）

秦巴山脈地區(qū)綠色循環(huán)發(fā)展政策體系研究

徐德龍1，張智軍2

（1. 中國工程院，北京100088；2. 陜西省決策咨詢委員會，西安 710006）

本文就構(gòu)建秦巴山脈地區(qū)綠色循環(huán)發(fā)展政策體系進行了全面深入的研究。研究對象涉及秦巴山脈地區(qū)陜西、河南、湖北、四川、甘肅、重慶五省一市，研究目的是為了構(gòu)建支撐秦巴山脈地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的綠色循環(huán)發(fā)展政策體系。通過與五省一市政府部門座談、赴有關(guān)縣（區(qū)、市）企業(yè)和農(nóng)村實地考察，學(xué)習(xí)中央和省市政府出臺的相關(guān)文件，對現(xiàn)有政策實施情況進行了深入分析，最后提出了構(gòu)建秦巴山脈地區(qū)綠色循環(huán)發(fā)展政策的體系框架、基本思路和若干建議。

秦巴山脈地區(qū)；綠色循環(huán)；發(fā)展研究；政策體系

DOI 10.15302/J-SSCAE-2016.05.011

一、前言

規(guī)劃、制度、措施等內(nèi)容。本研究報告內(nèi)容包括四個部分：構(gòu)建秦巴地區(qū)政策體系的必要性和緊迫性；現(xiàn)有政策體系存在的主要問題；構(gòu)建政策體系的總體思路；建立健全政策體系建議。

本文所提“政策體系”，即廣義政策，除狹義政策外，還包括支撐區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的法律、法規(guī)、

二、構(gòu)建秦巴山脈地區(qū)政策體系的必要性和緊迫性

秦巴山脈地區(qū)地理區(qū)位獨特，生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，文化底蘊深厚，軍工基礎(chǔ)良好，其區(qū)位價值、生態(tài)價值、文化價值、軍事安全價值在實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的進程中，具有不可替代的戰(zhàn)略地位和后發(fā)優(yōu)勢。可以說，中國沒有一座山脈像秦巴山脈一樣催生、哺育和深刻影響著中華民族的文明進程，所以，制定并實施好秦巴山脈地區(qū)綠色循環(huán)發(fā)展政策體系，確保實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”目標(biāo)不僅必要緊迫，而且意義重大深遠。

（一）筑牢生態(tài)安全屏障和可持續(xù)發(fā)展的必然要求

秦巴山脈與歐洲阿爾卑斯山脈、北美洲落基山脈被譽為世界“三大名山”，是我國南北氣候的分界線，長江水系與黃河水系的分水嶺。秦巴山脈地區(qū)文化、生物、水資源富集，是中國華夏文明的孕育地、重要生態(tài)主體功能區(qū)、中央文脈、中央綠肺、中央水源地和世界重要生物基因庫。秦巴山脈是我國長江三峽水庫、南水北調(diào)中線工程的水源涵養(yǎng)地和供給地，承擔(dān)著“一江清水北送”和維護國家生態(tài)安全的重任?？梢哉f，沒有秦巴山脈，就沒有周邊地區(qū)，特別是陜西關(guān)中平原的風(fēng)調(diào)雨順、綠水青山、經(jīng)濟繁榮及社會穩(wěn)定。通過制定和實施綠色循環(huán)發(fā)展政策，把秦巴山脈的生態(tài)環(huán)境保護好，是秦巴山脈周邊地區(qū)人與自然和諧相處、永續(xù)發(fā)展的需要，是中國大陸廣大地區(qū)水源涵養(yǎng)、保護大氣環(huán)境、減少土壤污染的需要，也是事關(guān)我國經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)全局的大事，其生態(tài)保護與綠色發(fā)展利在當(dāng)代、惠及子孫后代，對于推動全國乃至全球可持續(xù)發(fā)展都具有重要意義。

（二）化解經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護矛盾的迫切需要

秦巴山脈地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護已到了刻不容緩的地步。新中國成立以來特別是改革開放以來，中央和各級政府對秦巴山脈地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護給予高度重視，域內(nèi)各省市政府和廣大干部群眾為保護秦巴山脈生態(tài)環(huán)境，做了大量卓有成效的工作。總體上來看，域內(nèi)生態(tài)環(huán)境是好的，但隨著山區(qū)人口的增多、經(jīng)濟社會發(fā)展的加快，局部生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢仍未得到有效的控制。

1. 農(nóng)村污水垃圾污染問題突出

居民的生活污水、生活垃圾隨意傾倒現(xiàn)象十分普遍，基本上是沿溝排放；農(nóng)作物秸稈就地焚燒現(xiàn)象仍然存在，對周邊生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重污染。

2. 礦產(chǎn)亂采亂挖問題仍然存在

有些地方礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序混亂。采礦點多，隨意占用林地草地，尾礦就地?zé)o序堆放，廢水滲液直排，廢渣阻塞河道，嚴(yán)重危害周邊環(huán)境。

3. 個別工業(yè)企業(yè)排污現(xiàn)象嚴(yán)重

企業(yè)沒有或不正常使用污染處理設(shè)施。違法排污、超標(biāo)排污、偷排漏排等違法現(xiàn)象時有發(fā)生，造成部分河段水體水質(zhì)下降。

4. 秦巴山脈地區(qū)水土流失嚴(yán)重

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，區(qū)內(nèi)水土流失面積達到6.95×104km2，占秦巴山脈地區(qū)總面積的22.5 %。水土流失造成局部地區(qū)泥石流、山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害時有發(fā)生，對生態(tài)環(huán)境、人民群眾生命財產(chǎn)造成了巨大破壞。因此，制定實施好政策，做到人與自然和諧相處，把保護秦巴山脈地區(qū)生態(tài)環(huán)境與脫貧攻堅、經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來，已成為擺在我們面前的一項重大而緊迫的歷史任務(wù)。

（三）保障民生福祉和全面建成小康社會的戰(zhàn)略選擇

秦巴山脈地區(qū)是我國涉及省份和人口最多、地域面積最廣的集中連片貧困地區(qū)，包括陜西、河南、湖北、甘肅、四川、重慶五省一市的119個縣（區(qū)、縣級市）；國土總面積為30.86萬平方千米，總?cè)丝? 164萬人，其中貧困人口712萬。20世紀(jì)30年代，這里建立了川陜和鄂豫陜革命根據(jù)地，其中川陜革命根據(jù)地是當(dāng)時中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的第二大蘇區(qū)，有力地支援了其他蘇區(qū)和中央紅軍長征，為新中國建立做出了巨大犧牲和貢獻。

改革開放以來，尤其是實施西部大開發(fā)和中部崛起戰(zhàn)略以來，秦巴山脈地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展取得了可喜的成就, 但是，由于自然環(huán)境和經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱等多種因素的制約，域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展水平仍與全國及其他地區(qū)存在較大差距，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)十分落后，民生問題突出，革命老區(qū)部分群眾生活依然貧困，貧困落后面貌仍然沒有得到根本改變。因此，加快秦巴山脈地區(qū)綠色循環(huán)發(fā)展，尤其是加快革命老區(qū)的發(fā)展和振興,對于貧困地區(qū)脫貧致富和加快革命老區(qū)發(fā)展都具有帶動和示范作用。研究制定政策支持秦巴山區(qū)綠色循環(huán)發(fā)展，是盡快把綠水青山變成金山銀山、使貧困地區(qū)群眾盡快脫貧致富、與全國同步實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的迫切需要。

三、當(dāng)前秦巴山脈地區(qū)政策體系存在的主要問題

近些年來，國家及秦巴山脈地區(qū)省市政府出臺了不少促進綠色循環(huán)發(fā)展的政策措施，雖然取得了很大的成效，但與綠色循環(huán)發(fā)展的需要相比，還存在政策缺位、政策不完善及落實不到位的問題。正因為這些問題，致使秦巴山脈地區(qū)普遍存在重開發(fā)、輕保護的問題，一些地方陷入了貧窮落后—粗放開發(fā)—生態(tài)破壞—貧窮落后的惡性循環(huán)之中。

（一）綠色發(fā)展考核導(dǎo)向機制亟待建立

受傳統(tǒng)政績考核體系的影響，基層政府普遍存在追求短期政績而缺乏自覺主動推動經(jīng)濟綠色增長的意識和行動，仍然依靠資源要素大量投入推動經(jīng)濟粗放式增長，爭投資、爭項目的熱情和力度有增無減。一些地方的領(lǐng)導(dǎo)竟然認為綠色發(fā)展是東部發(fā)達省份的事情，與落后地區(qū)無關(guān)，對綠色發(fā)展的必要性、重要性、緊迫性認識不足。一些企業(yè)一味追求產(chǎn)值、利潤，無視環(huán)境損害成本，綠色價值理念缺失，生態(tài)環(huán)境保護的責(zé)任意識不強。對地方政府和企業(yè)，亟待建立以生態(tài)環(huán)境保護和綠色發(fā)展為核心的考核評價制度。

（二）綠色循環(huán)經(jīng)濟政策還不完善

1. 稅收政策不完善

稅種不健全，一些優(yōu)化資源配置和保護環(huán)境的稅種并未納入稅收體系。目前，還沒有對環(huán)境問題征稅，如環(huán)境污染稅、水污染稅、大氣污染稅、污染源稅及生態(tài)補償稅等，喪失了稅收工具對保護環(huán)境的重要作用。

2. 生態(tài)補償政策不完善

在補償范圍、內(nèi)容、誰來補償?shù)确矫嬲卟幻鞔_，存在缺位。補償方式單一，市場化運作機制缺失,橫向生態(tài)補償?shù)确绞缴形唇?，補償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合理性不足，機會成本和生態(tài)價值補償缺失。

3. 環(huán)境資源價格政策不合理

資源價格低，企業(yè)污染環(huán)境成本小，是企業(yè)敢于污染的最主要原因，從而導(dǎo)致環(huán)境污染難以根本解決。

4. 財政對生態(tài)環(huán)保支持力度小

主要體現(xiàn)在中央和地方支出規(guī)模小，比重低，不適應(yīng)加強生態(tài)文明建設(shè)新形勢的需要。

（三）綠色循環(huán)發(fā)展法規(guī)制度有待健全

從國家層面看，需要加快制定完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國土空間開發(fā)保護、國家公園、空間規(guī)劃、應(yīng)對氣候變化、耕地質(zhì)量保護、節(jié)水和地下水管理、草原保護、濕地保護、排污許可、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)确矫娴姆煞ㄒ?guī)。

從省級層面看，綠色循環(huán)發(fā)展地方法規(guī)和制度仍不健全，資源環(huán)境的經(jīng)濟政策、生態(tài)補償、生態(tài)治理修復(fù)、環(huán)境信息公開、生態(tài)文明考核及評價獎懲制度等重點領(lǐng)域的法規(guī)、制度尚未出臺。

（四）體制機制不合理影響政策有效落實

1. 現(xiàn)行生態(tài)治理體系存在條塊分割的弊端

把完整連續(xù)的自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)由不同部門和行政區(qū)橫向和縱向切割，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一行動。耕地、林地、濕地、水面以及自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等分屬于多個行政部門管理，重疊、交叉管理現(xiàn)象嚴(yán)重，這種格局嚴(yán)重制約了自然生態(tài)系統(tǒng)的整體保護和有效管理。

2. 分散開發(fā)導(dǎo)致資源浪費、生態(tài)破壞，污染難以根治

各市（縣、區(qū)）無視生態(tài)環(huán)境狀況，都強調(diào)工業(yè)發(fā)展，20世紀(jì) 80年代的“村村點火，處處冒煙”已上升為現(xiàn)在的“縣縣點火，鎮(zhèn)鎮(zhèn)冒煙”，點源污染成為面源污染。

3. 政府對加強生態(tài)環(huán)境保護重視程度不夠，管理不到位

各級政府把精力過多地放在招商引資、項目建設(shè)等微觀經(jīng)濟活動上，在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護發(fā)生矛盾時，對環(huán)境的保護形式上重視、操作上輕視，甚至大開方便之門為經(jīng)濟讓路，政府對環(huán)境保護等公共管理職能沒有起到應(yīng)有的作用。

（五）綠色技術(shù)創(chuàng)新缺乏政策支持和激勵

綠色技術(shù)創(chuàng)新政策支持力度不大，政策供給與推動技術(shù)創(chuàng)新的需要之間的矛盾突出，導(dǎo)致綠色技術(shù)創(chuàng)新不足。盡管秦巴山脈地區(qū)具有發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的突出優(yōu)勢，但目前缺乏先進的栽培技術(shù)和管理經(jīng)驗，而國內(nèi)從事生態(tài)產(chǎn)業(yè)研發(fā)的科研院所和科技力量的支持與保障不夠，造成現(xiàn)有的生態(tài)農(nóng)業(yè)耕作成活率低、結(jié)果率低、經(jīng)濟效益差，嚴(yán)重影響了農(nóng)民的積極性。

四、構(gòu)建秦巴山脈地區(qū)政策體系的總體思路

根據(jù)秦巴山脈地區(qū)現(xiàn)有綠色循環(huán)發(fā)展政策制定和實施的現(xiàn)狀，借鑒國內(nèi)外綠色循環(huán)發(fā)展政策制定的經(jīng)驗，構(gòu)建政策體系要認真落實中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會及三中、四中、五中全會精神，強化創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享發(fā)展五大理念引領(lǐng)，加大生態(tài)環(huán)境保護力度，著力推進結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，高起點構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)體系和綠色空間結(jié)構(gòu)。加快制定和實施綠色循環(huán)發(fā)展政策，改變區(qū)內(nèi)重發(fā)展輕保護的慣性思維，實現(xiàn)人與自然的和諧，實現(xiàn)經(jīng)濟社會與自然生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，把秦巴山脈地區(qū)建成科學(xué)發(fā)展的示范區(qū)和綠色增長極，建成我國中西部地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障，為確保2020年全面建成小康社會，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢做出應(yīng)有的貢獻。

（一）堅持生態(tài)保護優(yōu)先，人與自然和諧的基本理念

以保護自然生態(tài)為前提，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，劃定生態(tài)紅線并制定相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境政策，在符合資源承載能力和環(huán)境容量的前提下有度有序開發(fā)，確保區(qū)域生態(tài)安全，不斷改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，實現(xiàn)人與自然和諧相處。

（二）堅持在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展的基本要求

發(fā)展是解決秦巴山脈地區(qū)所有問題的關(guān)鍵，保護則是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，兩者同等重要、不可偏廢，既不能以犧牲環(huán)境為代價換取經(jīng)濟發(fā)展，也不能片面追求生態(tài)環(huán)境保護而放棄經(jīng)濟發(fā)展。通過大力發(fā)展綠色循環(huán)經(jīng)濟，實現(xiàn)兩者的結(jié)合，走出一條經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護雙贏的道路。

（三）堅持統(tǒng)籌兼顧、整體推進的基本方法

生態(tài)環(huán)境是一個有機整體，污染沒有行政界限。資源優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局，必然要突破行政界限的桎梏。推進綠色發(fā)展，必須城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)同聯(lián)動，系統(tǒng)謀劃、規(guī)劃引領(lǐng)，實現(xiàn)有省無界、有區(qū)無障、資源共享、責(zé)任共擔(dān)、合作共贏。

（四）堅持集聚集約、點軸開發(fā)的基本方向

把集聚、集約作為經(jīng)濟發(fā)展的核心內(nèi)容，大力推進人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、資源集約、功能集成，走空間集約利用的發(fā)展道路。要依托現(xiàn)有城鎮(zhèn)和移民搬遷工程，集中布局、據(jù)點式開發(fā)，建設(shè)好縣城、重點鎮(zhèn)和新區(qū)，促進人口和經(jīng)濟集約集聚發(fā)展。

（五）堅持法制規(guī)范、制度保障的基本路徑

先進的制度體系是推進綠色循環(huán)發(fā)展的軟實力。中央和地方必須建立健全系統(tǒng)完善的法律法規(guī)制度體系，完善資源產(chǎn)權(quán)、政績考核、環(huán)境監(jiān)管、責(zé)任追究等制度，用法律、法規(guī)、制度紅線守住生態(tài)底線，用制度紅利保障綠色發(fā)展行之久遠。

五、建立健全秦巴山脈地區(qū)政策體系建議

（一）制度規(guī)范，抓緊建立健全制度保障體系

1. 建立健全秦巴山脈自然資源產(chǎn)權(quán)管制制度

開展對自然資源的確權(quán)登記，明確自然資源資產(chǎn)所有者、監(jiān)管者及其責(zé)任，理清各類空間開發(fā)、利用、保護邊界，落實用途管制。

2. 建立自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計核算制度

摸清區(qū)內(nèi)自然資源的存量、增量和減量等基本情況，為加強自然資源監(jiān)管以及成效考核提供依據(jù)。

3. 建立和完善生態(tài)紅線管控制度

抓緊編制《秦巴生態(tài)紅線規(guī)劃》，進一步明確生態(tài)紅線管控范圍，實行紅線區(qū)域分級分類管理。

4. 建立風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警制度

盡快建立覆蓋所有資源環(huán)境要素的監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)體系，將各類開發(fā)活動控制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)，提高環(huán)境風(fēng)險防控和突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急能力。

5. 建立健全落后產(chǎn)能退出機制，推進負面清單管理

對位于生態(tài)功能區(qū)內(nèi)，不符合主體功能定位的產(chǎn)業(yè)，要通過設(shè)備折舊補貼、設(shè)備貸款擔(dān)保、遷移補貼、土地置換等手段，促其轉(zhuǎn)移或關(guān)閉［1］。

6. 實施污染物排放總量控制制度

在城市嚴(yán)格執(zhí)行大氣污染物特別排放限值，在農(nóng)村執(zhí)行水污染物特別排放限值，在水源地執(zhí)行嚴(yán)禁排放污水等一系列嚴(yán)格的排放制度。

7. 建立完善生態(tài)保護考核制度

根據(jù)秦巴山脈各主體功能區(qū)的發(fā)展要求及各縣區(qū)的發(fā)展定位，實行差別化的考核制度。把考核結(jié)果作為干部選拔任用的重要依據(jù)和管理監(jiān)督干部的重要參考。對改善生態(tài)環(huán)境做出成績的單位和個人給予獎勵；對未履行生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)或履行職責(zé)不到位的政府及相關(guān)部門負責(zé)人進行約談，并給予相應(yīng)的處罰。抓緊建立秦巴山脈地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制、問責(zé)制和終身追責(zé)制，對不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的實行終身追責(zé)。

（二）政策引領(lǐng)，抓緊建立健全鞭策激勵政策體系

1. 完善生態(tài)環(huán)境保護補償政策

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會以來，國家在生態(tài)保護補償方面出臺了一系列政策，域內(nèi)省、市、縣各級政府要結(jié)合自身實際，制定貫徹落實的具體細則。落實資金、明確目標(biāo)和責(zé)任、強化監(jiān)督，激發(fā)廣大群眾及企業(yè)保護生態(tài)環(huán)境的積極性。探索多樣化的生態(tài)補償模式，對生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)方和受益方明確的區(qū)域，按照誰受益誰補償?shù)脑瓌t，建立不同地區(qū)間橫向的生態(tài)補償機制［2］。建議以企業(yè)碳排放為對象開征環(huán)境保護稅，并將全部稅收轉(zhuǎn)化為環(huán)境保護基金，用于碳吸收領(lǐng)域的生態(tài)補償，如草原、森林、濕地等生態(tài)功能區(qū)的補償［3］。量化域內(nèi)清潔空氣供給費用補償。

2. 建立生態(tài)保護和循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金

合理科學(xué)利用政府對秦巴山脈地區(qū)轉(zhuǎn)移支付補貼資金，將分散使用的各項資金整合起來，設(shè)立專項引導(dǎo)資金，聚集和引導(dǎo)社會資金投入生態(tài)保護和循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，起到“四兩撥千斤”的作用。引導(dǎo)資金由省級政府設(shè)立，中央政府對設(shè)立引導(dǎo)資金的省市給予一定比例的財政補貼。引導(dǎo)資金主要用于生態(tài)保護、循環(huán)經(jīng)濟、綠色低碳等技術(shù)研發(fā)和項目建設(shè)，綠色循環(huán)發(fā)展和生態(tài)保護宣傳教育、科技普及和人員培訓(xùn)。

3. 加快建立支持生態(tài)環(huán)境保護的稅收政策

適時開征獨立的環(huán)境稅，擴大征收范圍，提高稅率。對國家監(jiān)控執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)SO2、NOX、化學(xué)需氧量、揮發(fā)性有機物等開征污染稅，并對CO2排放征稅。完善資源稅政策，在油氣從價計征基礎(chǔ)上，對煤炭等礦產(chǎn)資源實施從價計征改革，擴大對礦物能源、資源從價計征范圍。調(diào)整提高部分礦產(chǎn)品稅率，借以保護資源。取消不符合生態(tài)保護要求的農(nóng)用產(chǎn)品增值稅優(yōu)惠政策，鼓勵農(nóng)民提高有機肥使用比例，對低污染、無污染的農(nóng)資產(chǎn)品給予優(yōu)惠扶持政策。

4. 加快完善財政金融政策

對生態(tài)建設(shè)做得好的地區(qū)加大財政獎勵支持力度；對山林、草地、水源、濕地等保護不力，致使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)惡化的地區(qū)應(yīng)減少或停止轉(zhuǎn)移支付。對秦巴山脈區(qū)域的生態(tài)功能區(qū)和重要生態(tài)要素實施國家購買政策。加強綠色金融創(chuàng)新，在風(fēng)險可控的前提下，探索采礦權(quán)、節(jié)能環(huán)保預(yù)期收益及排污權(quán)抵押等融資模式，支持符合條件的節(jié)能環(huán)保企業(yè)通過發(fā)行債券或股票上市融資，探索開展碳金融業(yè)務(wù)，深化環(huán)境污染責(zé)任保險試點。完善政府綠色采購政策，加大綠色采購力度。

5. 對重點生態(tài)功能區(qū)實施動態(tài)管理政策

針對風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園等區(qū)域“重開發(fā)、輕保護”的不良勢頭，建議借鑒聯(lián)合國教科文組織的經(jīng)驗，實施動態(tài)管理政策，對已獲得國家級、世界級稱號的違反有關(guān)法規(guī)的風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園和遺產(chǎn)地等采取警告、查看、降級、出示“黃牌”直至摘牌等處罰方式，令其限期改正［4］。

6. 認真落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護和綜合治理工作安排的通知》，進一步完善土地政策

要對土壤進行約束性修復(fù)。大力支持和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有計劃、分輪次地休耕輪作，以培肥地力。對采取耕地輪休措施的主體給予適當(dāng)補償。要盡快編制土壤環(huán)境保護和綜合治理工作方案，明確目標(biāo)、任務(wù)和具體措施。建議盡快啟動新一輪退耕還林（草）工程，范圍要由過去的25°以上陡坡地擴大到15°以上陡坡地，擴大禁牧還草工程實施范圍。

7. 強化生態(tài)保護支持政策

加大對域內(nèi)植被恢復(fù)和生態(tài)治理工程的資金支持。支持工業(yè)污染深度治理、農(nóng)村面源污染治理、污水處理設(shè)施升級改造及維護、現(xiàn)有污水處理廠管網(wǎng)配套、垃圾無害化處理等密切關(guān)系水環(huán)境安全的項目。進一步加大對域內(nèi)環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)的支持力度。逐步提高國家級公益林和森林管理補貼中央財政標(biāo)準(zhǔn)，加快建立公益林補償穩(wěn)步增長機制。支持在符合條件的生態(tài)功能區(qū)開展設(shè)立國家公園的試點工作。

（三）法制約束，建立完善的法律法規(guī)體系

科學(xué)合理修改與制定有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護的法律法規(guī)，建立內(nèi)在統(tǒng)一、主次分明、相互匹配的綠色發(fā)展法律法規(guī)體系，具體包括自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國土空間開發(fā)保護、國家公園、空間規(guī)劃、應(yīng)對氣候變化、耕地質(zhì)量保護、水環(huán)境保護、調(diào)水及水功能區(qū)管理、草原保護、濕地保護、排污許可、碳權(quán)交易、生態(tài)補償及生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)确矫娴姆煞ㄒ?guī)。建議國家制定《秦巴山脈生態(tài)環(huán)境保護法》，對區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護的目標(biāo)、途徑、保障手段等內(nèi)容給予明確的規(guī)范，從根本上保障綠色循環(huán)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。

（四）體制保障，強化改革創(chuàng)新完善體制機制

1. 深化行政管理體制改革

組建“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效”的生態(tài)保護管理體制和統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)綠色發(fā)展的綜合機構(gòu)，改變“碎片化”管理體制。繼續(xù)大力推進政府職能轉(zhuǎn)變，強化各級政府的生態(tài)環(huán)境保護職能。

2. 建立協(xié)同發(fā)展體制機制

秦巴山脈地區(qū)五省一市做到規(guī)劃同制、交通共連、產(chǎn)業(yè)共興、市場共構(gòu)、生態(tài)共建以及發(fā)展成果共享。著力形成分工合理、錯位發(fā)展、環(huán)境改善、各地比較優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以及開放合作、良性互動的秦巴山脈區(qū)域一體化發(fā)展機制。

3. 建立綠色國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）指標(biāo)體系

加快建立以綠色國內(nèi)生產(chǎn)總值為核心的綠色國民經(jīng)濟核算體系和資源環(huán)境統(tǒng)計指標(biāo)體系，設(shè)計綠色發(fā)展監(jiān)測指標(biāo)體系及指數(shù)測算體系，以考核各地綠色發(fā)展水平。

4. 建立碳排放和水權(quán)交易市場

實行階梯排污費收費標(biāo)準(zhǔn)，擴大征收范圍。深化排污權(quán)交易試點改革，推動建立碳排放權(quán)、水權(quán)交易市場。

（五）科技支撐，大力推進技術(shù)創(chuàng)新

圍繞發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)，加大技術(shù)研發(fā)，打造優(yōu)勢農(nóng)特產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈。圍繞發(fā)展生態(tài)工業(yè)和節(jié)能減排重點領(lǐng)域開展科技攻關(guān)，突破一批制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵共性技術(shù)。圍繞加強資源綜合利用，大力實施特色工業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)路線圖，提升資源精深加工和提高資源利用率。鼓勵大專院校及科研單位，開發(fā)循環(huán)利用、再制造、零排放和產(chǎn)業(yè)鏈接等綠色技術(shù)，研發(fā)全過程節(jié)能、低碳管理技術(shù)和工藝。大力推進“互聯(lián)網(wǎng)+”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，應(yīng)用云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，推動全產(chǎn)業(yè)鏈升級改造，支撐秦巴山脈地區(qū)綠色循環(huán)可持續(xù)發(fā)展［4］。

六、結(jié)語

對構(gòu)建秦巴山脈地區(qū)綠色循環(huán)發(fā)展政策體系問題進行了比較全面和深入的研究，對于補充完善現(xiàn)有的政策體系，支撐秦巴山脈地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的長遠發(fā)展目標(biāo)具有一定參考指導(dǎo)意義。由于調(diào)查研究工作還不夠充分，對國內(nèi)外類似地區(qū)發(fā)展的成功經(jīng)驗和做法吸納較少，政策體系中部分政策的創(chuàng)新性和操作性還顯得欠缺。

［1］ 馬凱. 推進主體功能區(qū)建設(shè),科學(xué)開發(fā)我們的家園［J］. 行政管理改革, 2011(3): 4-15. Ma K. Promote the construction of main function areas and scientific ally develop our home country ［J］. Administration Reform, 2011(3): 4-15.

［2］ 李干杰. 劃定生態(tài)保護紅線,確保國家生態(tài)安全［N］. 中國礦業(yè)報, 2014-02-11(A4). Li G J. Designated red line of ecological protection, ensure safety of national ecology ［N］. China Mining News, 2014-02-11(A4).

［3］ 肖金成,歐陽慧. 優(yōu)化國土空間開發(fā)格局研究［J］. 經(jīng)濟學(xué)動態(tài), 2012(5): 18-23. Xiao J C, Ouyang H. Study on optimized pattern of geographical space development ［J］. Economics Perspectives, 2012(5): 18-23.

［4］ 中共中央國務(wù)院關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見［J］. 農(nóng)村工作通訊, 2016(3): 7-15. Several opinions of implementation of the new concept of development, speeding up the modernization of agriculture, and achieving the goal of the overall well-off society from CPC Central Committee and State Council of PRC ［J］. Newsletter about Work in Rural Areas, 2016(3): 7-15.

Research on the Green & Circular Development Policy System of the Qinba Mountain Area

Xu Delong1, Zhang Zhijun2

(1. Chinese Academy of Engineering, Beijing 100088, China； 2. Shaanxi Decision-making Consultation Committee, Xi’an 710006, China)

This paper investigates the green & circular development policy system issues of the Qinba Mountain Area. In this paper, the research objects involve five provinces along with one city of the Qinba Mountain Area, which are Shaanxi, Henan, Hubei, Sichuan, Gansu, and Chongqing, respectively, and the research aim is to build a policy system for the green & circular development to support the sustainable development of this region. By discussing with the government departments of the five provinces and the city, field researching to the relevant counties (districts, cities) and countryside, reviewing the relevant documents from the central and provincial government, and in-depth analyzing the existing policies implementation, this paper proposes a framework, basic ideas and the recommendations to build the green & circular development policy system for the Qinba Mountain Area.

the Qinba Mountain Area； the green & circular development； study development； policy system

X32

A

2016-08-01；

2016-08-11

徐德龍，中國工程院，副院長，院士，主要研究方向為材料科學(xué)與工程、循環(huán)經(jīng)濟理論與技術(shù)；E-mail: dlxu@xauat.edu.cn

中國工程院重大咨詢項目“秦巴山脈綠色循環(huán)發(fā)展戰(zhàn)略研究”(2015-ZD-05)

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