實(shí)現(xiàn)對(duì)所有女性的生育保護(hù)

■編譯／趙秀齋

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實(shí)現(xiàn)對(duì)所有女性的生育保護(hù)

■編譯／趙秀齋

國(guó)際勞工組織一直關(guān)注女性就業(yè)期間的生育保護(hù)問題。伴隨著一系列基本人權(quán)立法的頒布，《生育保護(hù)公約》（2000年第183號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“183號(hào)公約”）和有關(guān)社會(huì)保護(hù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的建議書（2012年第202號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“202號(hào)建議”）相繼實(shí)施，標(biāo)志著國(guó)際勞工組織開始積極倡導(dǎo)對(duì)所有女性實(shí)施全面的生育保護(hù)。在國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)的影響下，各國(guó)不斷完善本國(guó)的產(chǎn)假和生育津貼政策。

追求對(duì)生育權(quán)利的全面保護(hù)

這里的生育保護(hù)是指，預(yù)防女性在孕期和產(chǎn)后受到來(lái)自健康和安全方面的威脅，賦予女性獲得帶薪產(chǎn)假和哺乳假的權(quán)利，給予母嬰健康照護(hù)和避免受到就業(yè)歧視等。世界上很多重要的人權(quán)立法都將生育保護(hù)視為一項(xiàng)基本的勞工權(quán)利。第一屆國(guó)際勞工大會(huì)就通過(guò)了首個(gè)《生育保護(hù)公約》（第3號(hào)）。

自1919年起，伴隨《男女工人同工同酬公約》（1951年第100號(hào)）、《消除就業(yè)和職業(yè)歧視公約》（1958年第111號(hào)）的實(shí)施，一系列有關(guān)生育保護(hù)的國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)開始持續(xù)強(qiáng)調(diào)男女之間機(jī)會(huì)均等和待遇公平，而且將上述原則拓展到在職女性生育保護(hù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)各國(guó)在立法和實(shí)踐層面保護(hù)女性的生育權(quán)利。不僅如此，國(guó)際勞工立法對(duì)女性的保障范圍也不斷擴(kuò)大，將不同職業(yè)女性囊括進(jìn)來(lái)。例如，1919年的《生育保護(hù)公約》（第3號(hào)）僅提出對(duì)工商業(yè)部門的女性勞動(dòng)者進(jìn)行保護(hù)，而1952年修訂時(shí)則將非工業(yè)部門和農(nóng)業(yè)部門勞動(dòng)者也覆蓋進(jìn)來(lái)，其中包括家政從業(yè)人員。

此外，1952年國(guó)際勞工組織還通過(guò)了具有標(biāo)志性意義的《社會(huì)保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約》（第102號(hào)），將生育保險(xiǎn)作為九大社會(huì)保障項(xiàng)目之一，但該公約在對(duì)生育保險(xiǎn)最低參保率作出規(guī)定的同時(shí)，并未對(duì)最低保險(xiǎn)待遇,如生育津貼的標(biāo)準(zhǔn)給出詳細(xì)規(guī)定。

1975年，國(guó)際勞工大會(huì)通過(guò)了《女職工機(jī)會(huì)均等和待遇公平宣言》，聲稱，生育是一項(xiàng)社會(huì)功能，“所有女職工都應(yīng)享受全面生育保護(hù)，且費(fèi)用應(yīng)由社會(huì)保障基金或其他公共資金提供，也可通過(guò)集體籌資獲得”。1985年，國(guó)際勞工大會(huì)就男女就業(yè)機(jī)會(huì)均等和待遇公平問題達(dá)成決議，規(guī)定各國(guó)應(yīng)根據(jù)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r逐步將所有行業(yè)的女性勞動(dòng)者納入生育保護(hù)范圍中。

上述原則和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于女性生育保護(hù)和社會(huì)保障制度發(fā)展等方面的促進(jìn)作用被各國(guó)廣泛認(rèn)可。截至20世紀(jì)90年代初，大部分國(guó)家已經(jīng)在本國(guó)立法中承認(rèn)生育保護(hù)權(quán)利，并擴(kuò)大了生育保護(hù)制度的保障對(duì)象。然而，當(dāng)時(shí)既有的國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)所能影響的對(duì)象僅限于正規(guī)勞動(dòng)者，而尚未對(duì)自雇者、非正規(guī)勞動(dòng)者和農(nóng)業(yè)工人等非正規(guī)就業(yè)人群進(jìn)行保護(hù)，但這些人群在低收入國(guó)家恰恰是勞動(dòng)力大軍中的主力。因此，從90年代后期開始，國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)開始致力于擴(kuò)大社會(huì)保障制度的覆蓋面，其中就包括生育保護(hù)，目的是為了將社會(huì)保障制度的覆蓋人群擴(kuò)大至全體勞動(dòng)者。2000年國(guó)際勞工組織修訂《生育保護(hù)公約》（第183號(hào)），第一條規(guī)定“本公約所指女性適用于全體女性，不論年齡、國(guó)籍、民族信仰如何，也不論婚否”。

各國(guó)立法踐行公約

截至2014年10月，國(guó)際勞工組織成員國(guó)中有67個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)了《生育保護(hù)公約》（第183號(hào)），而且?guī)缀跛袊?guó)家都制定了生育保護(hù)法，這些立法都在一定程度上采用了國(guó)際勞工組織的標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)際勞工組織還對(duì)185個(gè)國(guó)家和地區(qū)現(xiàn)行的生育保護(hù)條款全面比較分析，并進(jìn)一步評(píng)價(jià)了各國(guó)立法及實(shí)踐對(duì)國(guó)際勞工組織183號(hào)公約的遵守程度。

國(guó)際勞工組織的報(bào)告顯示，在過(guò)去20年中各國(guó)帶薪產(chǎn)假的時(shí)限越來(lái)越長(zhǎng)，待遇越來(lái)越好。不僅如此，越來(lái)越多的國(guó)家都在想辦法幫助為人父母者履行照護(hù)職責(zé)，例如為他們提供照顧子女的設(shè)施。即使是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，很多國(guó)家，尤其是中等收入國(guó)家都上調(diào)了其生育保護(hù)待遇。

總體上，34%的國(guó)家（57個(gè)國(guó)家）在以下三方面完全遵照實(shí)施了183號(hào)公約所規(guī)定的內(nèi)容：一是提供了14周以上的帶薪產(chǎn)假（工資不低于休假前工資的2/3）；二是籌資來(lái)源為社會(huì)保險(xiǎn)基金或者公共資金或者其他法律法規(guī)規(guī)定的資金；三是資金并非完全由雇主支付。從各地區(qū)的遵從率看，東歐中亞以及發(fā)達(dá)地區(qū)的遵從率最高，亞洲和中東地區(qū)的遵從率很低，非洲、拉美和加勒比地區(qū)的遵從率也比較低，都沒有超過(guò)20%。

從產(chǎn)假時(shí)長(zhǎng)、待遇水平以及籌資來(lái)源三方面分別考察各國(guó)情況，各國(guó)的遵從情況差異較大。53%的國(guó)家和地區(qū)（98個(gè)）按照183號(hào)公約的規(guī)定為女性勞動(dòng)者提供了不少于14周的產(chǎn)假，其中又有42個(gè)國(guó)家的產(chǎn)假時(shí)長(zhǎng)超過(guò)18周，達(dá)到了國(guó)際勞工組織2000年通過(guò)的《生育保護(hù)建議》（191號(hào)）的要求；有60個(gè)國(guó)家規(guī)定女性產(chǎn)假為12—13周，雖然短于183號(hào)公約的規(guī)定，但是也滿足了1919年第3號(hào)公約等規(guī)定的產(chǎn)假不得低于12周的要求；只有27個(gè)國(guó)家（占比15%）的產(chǎn)假短于12周，與20年前相比，占比降低了7%。

具體到產(chǎn)假期間的生育津貼，45%的國(guó)家（74個(gè)）向女性勞動(dòng)者提供了不低于產(chǎn)前收入2/3的待遇額，且待遇發(fā)放時(shí)限不短于14周。在這74個(gè)國(guó)家中，有61個(gè)國(guó)家的待遇水平超出這一標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到產(chǎn)前工資的100%。1994—2003年間，至少有20個(gè)國(guó)家大幅提高了本國(guó)的生育津貼水平，如法國(guó)、伯利茲、以色列、約旦等國(guó)；與此同時(shí)，產(chǎn)假期間不提供生育津貼的國(guó)家數(shù)量從7個(gè)降低為2個(gè)（美國(guó)和巴布亞新幾內(nèi)亞 ）。但是，仍有超過(guò)一半的國(guó)家（93個(gè)）的生育津貼水平不足產(chǎn)前工資的2/3，且津貼發(fā)放時(shí)限不足14周。

從籌資來(lái)源看，183號(hào)公約強(qiáng)調(diào)不應(yīng)由雇主承擔(dān)生育津貼的全部成本，而是應(yīng)當(dāng)由強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)、公共資金等籌資。這一原則對(duì)于降低女性就業(yè)歧視非常重要，因?yàn)楫?dāng)由雇主承擔(dān)全部生育津貼成本時(shí)，雇主對(duì)女職工的歧視現(xiàn)象會(huì)非常嚴(yán)重。58%的國(guó)家和地區(qū)（107個(gè)）通過(guò)國(guó)家社會(huì)保障項(xiàng)目提供生育津貼，25%的國(guó)家和地區(qū)（47個(gè)）由雇主支付全部津貼，16%的國(guó)家和地區(qū)（29個(gè)）由雇主和社會(huì)保障制度共同承擔(dān)生育津貼成本。從全球看，1994—2013年間，由社會(huì)保障制度承擔(dān)全部生育津貼成本的國(guó)家占比由之前的47%增加至53%，國(guó)家數(shù)量從68個(gè)增加至76個(gè)；完全由雇主承擔(dān)生育津貼成本的國(guó)家占比從33%降至26%（由48個(gè)國(guó)家降至37個(gè)），這一變化涉及全球15%的女性勞動(dòng)者。不僅如此，由雇主和社會(huì)保障制度共同承擔(dān)生育津貼成本的國(guó)家數(shù)量也出現(xiàn)上漲，占比從15%上升到25%。

擴(kuò)大覆蓋面仍是目標(biāo)

報(bào)告顯示，各國(guó)生育保護(hù)制度的法定覆蓋率和實(shí)際覆蓋率仍差距很大。法定覆蓋率指的是制度的適用人群。實(shí)際覆蓋率指的是制度的實(shí)際覆蓋人數(shù)及其占總?cè)丝诘谋戎?。?shí)際覆蓋率可以通過(guò)兩個(gè)維度考察，一個(gè)是“實(shí)際受益率”，即實(shí)際享受產(chǎn)假或生育津貼的人口占比；再一個(gè)是“潛在覆蓋率”，也即有可能享受產(chǎn)假或生育津貼的人口占比。

分析顯示，多數(shù)國(guó)家都為在公共部門和私人部門工作的女性勞動(dòng)者提供了生育保護(hù)。然而，世界上仍然有大量的女性勞動(dòng)者（約8.3億）尚未得到充分的生育保護(hù)，且其中80%的女性勞動(dòng)者生活在亞非地區(qū)。從全球看，40.6%的被雇傭女性勞動(dòng)者有權(quán)利享受產(chǎn)假，但是事實(shí)上只有34.4%的女性從中受益并享受生育津貼。再看其他類型的女性勞動(dòng)者，如自雇者、家政從業(yè)人員以及農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，有權(quán)自愿參加社會(huì)保障制度（包括生育保護(hù)）的情況，這些人中約有57%的女性按照法律規(guī)定能夠享受生育津貼。

各地區(qū)產(chǎn)假制度的情況差異很大。非洲地區(qū)產(chǎn)假制度的法定覆蓋率最低，僅占女性勞動(dòng)者的18%，東歐和中亞國(guó)家最高，為77%。亞洲26個(gè)國(guó)家中16個(gè)國(guó)家的覆蓋率只有10%—32%。產(chǎn)假制度的法定覆蓋率很大程度上能夠反映出一國(guó)勞動(dòng)力的整體特征。通常情況下，自雇女性勞動(dòng)者占比高的國(guó)家其生育制度的法定覆蓋率往往很低。

各地區(qū)的生育津貼法定覆蓋率差異也很大。非洲的法定覆蓋人數(shù)占女性勞動(dòng)者的27%，東歐和中亞地區(qū)的法定覆蓋率為91%，因?yàn)闁|歐和中亞地區(qū)的社會(huì)保障制度對(duì)自雇者的覆蓋率很高。在能夠獲得數(shù)據(jù)的172個(gè)國(guó)家中，超過(guò)1/3的國(guó)家（67個(gè)）其女性勞動(dòng)者的生育津貼法定覆蓋率在90%以上。與之對(duì)比鮮明的是，有21個(gè)國(guó)家生育津貼的法定覆蓋率甚至都不到10%，這些國(guó)家主要位于撒哈拉以南非洲地區(qū)。

雖然各國(guó)在立法方面對(duì)女性生育保護(hù)制度進(jìn)行了規(guī)定，但是在實(shí)際執(zhí)行中會(huì)遇到各方面的阻力，從而影響制度的實(shí)施效果。數(shù)據(jù)顯示，世界上僅有超過(guò)1/4，大約3.3億名女性勞動(dòng)者能夠真正享受生育津貼。而這之中，發(fā)達(dá)國(guó)家的女性勞動(dòng)者占38%。而在亞洲和非洲，只有不到15%的女性勞動(dòng)者能夠享受產(chǎn)假和生育津貼。

此外，從全球看，在正規(guī)部門就業(yè)的女性勞動(dòng)者能夠享受生育保護(hù)的比重更大，而非正規(guī)部門的女性勞動(dòng)者得到生育保護(hù)的概率很低。因此，各國(guó)應(yīng)當(dāng)不斷努力擴(kuò)大生育保護(hù)制度的覆蓋面，尤其是擴(kuò)大對(duì)非正規(guī)勞動(dòng)者群體的覆蓋范圍。這一努力有助于實(shí)現(xiàn)男女機(jī)會(huì)平等，也有利于各國(guó)諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的達(dá)成。（文獻(xiàn)來(lái)自《國(guó)際社會(huì)保障評(píng)論》Laura Addati, “Extending Maternity Protection to All Women: Trends, Challenges and Opportunities”）

作者單位：北京勞動(dòng)保障職業(yè)學(xué)院