全球社保擴(kuò)面風(fēng)向標(biāo)

■文/朱玉坤

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全球社保擴(kuò)面風(fēng)向標(biāo)

■文/朱玉坤

社會(huì)保障、社會(huì)保護(hù)及擴(kuò)面的定義

自美國(guó)1935年在其《社會(huì)保障法》中首次使用社會(huì)保障（social security）以來(lái)，其定義和概念在國(guó)際上被普遍接受和使用，并不斷發(fā)展和延伸。主要國(guó)際組織和各國(guó)政府對(duì)社會(huì)保障的定義雖有所出入，但大同小異。例如，國(guó)際勞工組織的定義是：“社會(huì)保障系指一個(gè)社會(huì)為保證對(duì)醫(yī)療保健的準(zhǔn)入并在尤其是年老、失業(yè)、疾病、傷殘、工傷、生育或失去收入賺取者等情況下為個(gè)人和家庭所提供的保護(hù)。”國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)則將社會(huì)保障定義為“通過(guò)立法設(shè)立的旨在為面臨各種生活風(fēng)險(xiǎn)者提供一定程度收入保障的任何社會(huì)保護(hù)計(jì)劃”。社會(huì)保障擴(kuò)面包括覆蓋人數(shù)的增加，給付種類的擴(kuò)展和給付水平的提高。

斗轉(zhuǎn)星移，社會(huì)保障的概念早已超出“社會(huì)保障=社會(huì)保險(xiǎn)+社會(huì)救助+社會(huì)津貼”的傳統(tǒng)理念。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)際勞工組織和世界銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)已越來(lái)越多地使用“社會(huì)保護(hù)（social protection）”這一名詞。國(guó)際勞工組織最新的全球社會(huì)保障報(bào)告冠名為《2014/2015年世界社會(huì)保護(hù)報(bào)告》便是一個(gè)極好的佐證。根據(jù)聯(lián)合國(guó)社會(huì)發(fā)展研究所的定義，社會(huì)保護(hù)涉及預(yù)防、應(yīng)對(duì)和克服對(duì)人民福祉產(chǎn)生不利影響的各種情形。社會(huì)保護(hù)包括通過(guò)促進(jìn)有效的勞動(dòng)力市場(chǎng)，降低人們對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的暴露程度和提高其應(yīng)對(duì)諸如失業(yè)、排斥、疾病、殘疾和年老等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，從而減少貧困和降低脆弱性的各種計(jì)劃和政策。國(guó)際勞工組織對(duì)社會(huì)保護(hù)的定義是：社會(huì)保護(hù)系指通過(guò)不斷的政府行動(dòng)和社會(huì)對(duì)話而實(shí)現(xiàn)的一系列政策措施，其目的是確保所有的男人和女人都能享有盡可能安全的工作環(huán)境，獲得充分的社會(huì)服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)，并使其在因疾病、失業(yè)、生育、傷殘、喪失家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力或年老而造成收入喪失或減少時(shí)能夠得到足以維持生計(jì)的保障待遇。

正如中國(guó)社科院唐鈞先生撰文所言，“社會(huì)保護(hù)是在社會(huì)保障的內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)張、實(shí)現(xiàn)手段不斷豐富的背景下提出的，社會(huì)保障是社會(huì)保護(hù)的核心內(nèi)容，但是社會(huì)保護(hù)更具包容性、開(kāi)放性和可操作性。社會(huì)保護(hù)容納了社會(huì)服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)等更多具體項(xiàng)目和實(shí)現(xiàn)手段，在指導(dǎo)國(guó)家層面的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)制定以及擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面方面具有重要的意義。”

全球擴(kuò)面現(xiàn)狀

社會(huì)保障已有100多年的發(fā)展歷史，自20世紀(jì)40年代以來(lái)《聯(lián)合國(guó)人權(quán)宣言》和國(guó)際勞工組織多項(xiàng)公約都明確提出人人有權(quán)享受社會(huì)保障，但對(duì)于世界大多數(shù)人而言，享受適度和充足的社會(huì)保障依然是一個(gè)夢(mèng)想。最新的國(guó)際勞工組織數(shù)據(jù)表明，全球人口中只有27%可以享受綜合全面的社會(huì)保障，其余則只能部分享受甚至無(wú)法準(zhǔn)入。與社保覆蓋不足或缺失相伴的是較高和持續(xù)的貧困、不平等加劇、對(duì)人力資本投資以及經(jīng)濟(jì)的緩慢增長(zhǎng)。

領(lǐng)取養(yǎng)老給付的老人比例在非洲僅有21.5%（撒哈拉以南非洲為16%，北非為36.7%）；亞太地區(qū)為47%（若不含中國(guó)則為32.4%）；拉美與加勒比為56.1%；歐洲（92.4%）與北美（93%）均超過(guò)90% ；全球?yàn)?1.5%（若不含中國(guó)則為45.6%）。

工作年齡人口的養(yǎng)老金有效覆蓋率在撒哈拉以南非洲為5.9%、北非為23.9%，亞太約30%，西歐為66.7%，北美為77.5%，全球平均為30.9%（若不含中國(guó)則僅有25.4%）。

繳費(fèi)及非繳費(fèi)型失業(yè)保障計(jì)劃的有效覆蓋率在非洲不到3%，拉美為5%，亞太為7%，西歐為64%，全球平均為12%。

法定工傷保險(xiǎn)計(jì)劃的立法覆蓋在非洲不到總勞動(dòng)力的20%，亞太近30%，拉美超過(guò)50%，西歐和北美在70%—80%之間。

醫(yī)療保障覆蓋在非洲為24.7%，亞太為58%（若不含中國(guó)則為37%），拉美與加勒比為81.7%，北美為85.6%，西歐高達(dá)99.7%，全球平均為61.1%（若不含中國(guó)則為52%）。

對(duì)工作人口的非醫(yī)療社會(huì)保障開(kāi)支與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的占比在非洲為0.5%，亞太為1.5%，拉美與加勒比為5.1%，西歐為5.9%，全球平均為2.3%。

政府兒童與家庭津貼開(kāi)支與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的占比在亞太地區(qū)為0.2%，與非洲持平，西歐為2.2%，全球平均為0.4%。

就亞太地區(qū)而言，社會(huì)保險(xiǎn)支出占社會(huì)保障支出的50%，社會(huì)救助支出占36%，積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策支出占5%。

擴(kuò)面所面臨的各種挑戰(zhàn)

綜觀全球，從長(zhǎng)期來(lái)看，社會(huì)保障的可持續(xù)性和擴(kuò)面所需的財(cái)政支持對(duì)許多國(guó)家而言將依然是重大挑戰(zhàn)。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，不少政府和社保主管機(jī)構(gòu)必須面對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)的狀況、不穩(wěn)定的政治環(huán)境、較高的貧困水平、相對(duì)較短的社會(huì)保障發(fā)展歷史和大量的農(nóng)村人口。在其中一些國(guó)家，農(nóng)村和非正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門(mén)的就業(yè)占比依然過(guò)高（例如印度近90%），社會(huì)保障計(jì)劃發(fā)展的稅費(fèi)基礎(chǔ)脆弱，財(cái)政余地有限。外來(lái)融資（含國(guó)際組織與民間組織的捐贈(zèng)及雙邊援助等）在不少低收入國(guó)家的社會(huì)保障開(kāi)支中占比居高不下，尤其是在非洲，例如利比亞為94%，塞拉里昂為85%，布基納法索為62%。此外，不少發(fā)展中國(guó)家的社保制度還不得不時(shí)常面對(duì)沖突和傳染性疾?。ㄈ绨２├?lái)的沖擊、不當(dāng)照搬原本以發(fā)達(dá)國(guó)家背景設(shè)計(jì)的社保制度所帶來(lái)的負(fù)面影響，以及治理方面的赤字（較高的管理成本）和公眾信任的缺失。

對(duì)于社會(huì)保障經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)而言，若要擴(kuò)面覆蓋尚被排斥在外和難以覆蓋的群體，就必須充分考慮這些群體的特征和情況，促進(jìn)社會(huì)各界就擴(kuò)面戰(zhàn)略和路徑達(dá)成共識(shí)，盡可能多地獲得立法支持以及政府部門(mén)的政策支持和財(cái)政支持，充分利用現(xiàn)有和潛在協(xié)作機(jī)構(gòu)（包括其他社保機(jī)構(gòu)、稅務(wù)部門(mén)、民政部門(mén)、勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行、營(yíng)業(yè)注冊(cè)發(fā)證機(jī)構(gòu)以及工會(huì)和雇主團(tuán)體等）的各種優(yōu)勢(shì)，在酌情考量這些群體的繳費(fèi)能力和具體困難的基礎(chǔ)上相應(yīng)地調(diào)整繳費(fèi)和給付標(biāo)準(zhǔn)以及經(jīng)辦流程和手續(xù)。上述特征和情況可能包括但不限于：⑴現(xiàn)有立法的排斥；⑵目標(biāo)群體可能經(jīng)常變更工作和場(chǎng)地；⑶較低且浮動(dòng)的收入；⑷缺乏正規(guī)的雇主雇員關(guān)系；⑸較低的識(shí)讀水平；⑹相對(duì)于正規(guī)部門(mén)職員而言的較低組織水平；⑺行政準(zhǔn)入方面的種種障礙。

擴(kuò)面的指導(dǎo)原則、戰(zhàn)略與路徑

國(guó)際勞工組織在其2010年出版的《擴(kuò)大社會(huì)保障以惠及全民》（Extending Social Security to all）提出了社保擴(kuò)面的4大原則，即普惠性（universalism，即全民有效共享）、漸進(jìn)性（progressiveness，在優(yōu)先設(shè)立最低保障的基礎(chǔ)上隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步實(shí)施和完善強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃、稅收籌資計(jì)劃和自愿型保險(xiǎn)計(jì)劃等）、多元性（pluralism，即可通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)、稅收籌資的全民計(jì)劃或者通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助等計(jì)劃相結(jié)合等多種方式而實(shí)現(xiàn)人人有社保）和結(jié)果導(dǎo)向性（outcome focus，即不管方式與方法如何，關(guān)鍵看結(jié)果）。

為保障所有社會(huì)成員一生都能獲得最低水平的社會(huì)保障，國(guó)際勞工組織2012年《關(guān)于國(guó)家社會(huì)保護(hù)底線的建議書(shū)》（第202號(hào)）強(qiáng)化了現(xiàn)有國(guó)際社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，就保證全民覆蓋（惠及包括窮人和脆弱者在內(nèi)的所有尚未入保者）提出了指導(dǎo)意見(jiàn)。國(guó)家社會(huì)保護(hù)底線提供的基本保障應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)下列要求：⑴所有居民享有必要的財(cái)政保護(hù)，并能夠享受各國(guó)規(guī)定的基本醫(yī)療服務(wù)，包括生育保健服務(wù)；⑵通過(guò)旨在幫助他們獲得營(yíng)養(yǎng)、教育和護(hù)理的現(xiàn)金或?qū)嵨锛彝和蛸N，所有兒童享有收入保障；⑶通過(guò)社會(huì)救助、生育津貼、其他現(xiàn)金或?qū)嵨镄问降纳鐣?huì)轉(zhuǎn)移計(jì)劃，或通過(guò)公共就業(yè)項(xiàng)目，勞動(dòng)年齡段里無(wú)法在勞動(dòng)力市場(chǎng)上獲得足夠收入的所有居民享有最低收入保障；⑷通過(guò)現(xiàn)金或?qū)嵨镄问降睦夏杲蛸N或殘疾人津貼，所有老年居民和無(wú)法從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng)的殘疾人至少按國(guó)家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)享有收入保障。

此外，國(guó)際勞工組織2015年《關(guān)于從非正規(guī)經(jīng)濟(jì)向正規(guī)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的建議書(shū)》（第204號(hào)）承認(rèn)了非正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門(mén)工人的社會(huì)保護(hù)缺失，就改善對(duì)其保護(hù)和促進(jìn)向正規(guī)部門(mén)的過(guò)渡提出了指導(dǎo)意見(jiàn)。建議書(shū)還包括對(duì)擴(kuò)面惠及非正規(guī)經(jīng)濟(jì)工人的指導(dǎo)意見(jiàn)及其在促進(jìn)向正規(guī)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡中的作用。而國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)在對(duì)社保擴(kuò)面開(kāi)展了系列研究后，于2010年推出擴(kuò)面戰(zhàn)略，隨后出版了《金磚五國(guó)擴(kuò)面比較研究報(bào)告》以及關(guān)于擴(kuò)面惠及自雇人員和移民工人的手冊(cè)，目前正著手制定關(guān)于擴(kuò)面惠及難以覆蓋群體的行政指南?！懊嫦蛩腥藛T的社會(huì)保護(hù)制度和措施”也是聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的一個(gè)重要組成部分，包括中國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家正積極考慮批準(zhǔn)國(guó)際勞工組織1952年頒布的《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)的公約》（第102號(hào)）。

大多數(shù)國(guó)家都為促進(jìn)本國(guó)的社會(huì)保障發(fā)展而制定了國(guó)家戰(zhàn)略，從長(zhǎng)遠(yuǎn)和全局的角度分析本國(guó)擴(kuò)面和制度建設(shè)所面臨的形勢(shì)、挑戰(zhàn)與任務(wù)，并確定其中期和遠(yuǎn)期的戰(zhàn)略目標(biāo)、步驟及措施。全民社?？梢酝ㄟ^(guò)強(qiáng)制性計(jì)劃（繳費(fèi)型計(jì)劃、繳費(fèi)補(bǔ)貼型計(jì)劃）、非繳費(fèi)型計(jì)劃（主要指完全由稅收籌資的計(jì)劃）、實(shí)物給付型計(jì)劃以及自愿型計(jì)劃的其中一種或多種形式的結(jié)合而得以實(shí)現(xiàn)。具體的國(guó)情往往要求采用因地制宜和量體裁衣的解決方案。雖然覆蓋全民的非繳費(fèi)型最低保障計(jì)劃可以在相對(duì)較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)施，對(duì)減貧具有積極影響并帶來(lái)了許多國(guó)家基本社保覆蓋的快速擴(kuò)面（尤其是對(duì)女性人口和弱勢(shì)群體而言），但這些計(jì)劃的實(shí)施和擴(kuò)面往往需要大量的財(cái)政投入。隨著人民生活水平的提高，日益增多的家庭收入和財(cái)政空間為社保覆蓋面的進(jìn)一步擴(kuò)展提供了基礎(chǔ)，越來(lái)越有必要整合繳費(fèi)型和非繳費(fèi)型計(jì)劃的目標(biāo)。就繳費(fèi)型計(jì)劃而言，許多國(guó)家依然選擇先針對(duì)易于識(shí)別且有能力定期繳費(fèi)的全體工人和雇主實(shí)施繳費(fèi)型社會(huì)保障計(jì)劃，隨后再根據(jù)勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)展以及社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步而逐步改善覆蓋的綜合性（增添新的計(jì)劃并提高給付水平）。人們通常稱其為“五步漸進(jìn)法”，即從沒(méi)有任何社會(huì)保障計(jì)劃到實(shí)施第一個(gè)計(jì)劃，覆蓋人數(shù)由少到多，由單一計(jì)劃到覆蓋越來(lái)越多風(fēng)險(xiǎn)的多種計(jì)劃，給付從保基本到越來(lái)越充足適度，計(jì)劃從碎片化到在兼顧充足性、公平性、流動(dòng)性和長(zhǎng)期可持續(xù)性的基礎(chǔ)上相互協(xié)調(diào)與整合。

擴(kuò)面成就與創(chuàng)新舉措

在聯(lián)合國(guó)以及國(guó)際勞工組織和世界衛(wèi)生組織等機(jī)構(gòu)的積極推動(dòng)下，近年世界各地的社保擴(kuò)面如火如荼。在非洲，所有非盟成員國(guó)都就社會(huì)保護(hù)作出了政治承諾，東非和南非幾乎每個(gè)國(guó)家都制定了社會(huì)保護(hù)政策，越來(lái)越多的西非、北非和中非國(guó)家也正開(kāi)展同樣的行動(dòng)。世界銀行的一份報(bào)告注意到，在撒哈拉以南非洲業(yè)已實(shí)施1200多個(gè)現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃。不少國(guó)家均已公布具有時(shí)限的全民醫(yī)療覆蓋計(jì)劃，例如塞內(nèi)加爾公布的2013—2017年行動(dòng)計(jì)劃旨在通過(guò)基于社區(qū)的醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃擴(kuò)大醫(yī)療覆蓋，以惠及所有的農(nóng)村人口及非正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門(mén)就業(yè)人員。

在亞洲與太平洋地區(qū)，擴(kuò)面進(jìn)展因得益于新世紀(jì)以來(lái)的強(qiáng)勁經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及日益增強(qiáng)的政治支持而舉世矚目。中國(guó)、韓國(guó)、阿曼、斯里蘭卡和泰國(guó)業(yè)已實(shí)現(xiàn)其雄心勃勃的擴(kuò)面目標(biāo)，柬埔寨、印度尼西亞和越南等國(guó)家正加快步伐，計(jì)劃于未來(lái)10年實(shí)現(xiàn)目標(biāo)?？仆兀?013年）、老撾（2014年）、緬甸（2014年）、沙特阿拉伯（2014年）和越南（2015年）等國(guó)近年相繼實(shí)施了失業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃。中國(guó)在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保和最低收入保障的基礎(chǔ)上，對(duì)所有農(nóng)村居民及無(wú)收入的城市居民創(chuàng)新地采用了社會(huì)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的模式，使農(nóng)村人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率從2009年的10%增至2015年的逾90%。亞太地區(qū)近半數(shù)國(guó)家已經(jīng)實(shí)施各種各樣的社會(huì)養(yǎng)老金計(jì)劃。在越南，有資格領(lǐng)取社會(huì)養(yǎng)老金的年齡已從早期的85歲降至60歲。一些國(guó)家（諸如印度、新加坡和菲律賓等）在擴(kuò)面惠及移民工人和家庭工人方面也有所突破。

在美洲，許多國(guó)家一直持續(xù)擴(kuò)大社保覆蓋范圍，尤其是在工薪階層中。在拉美和加勒比地區(qū)，2002—2011年間社保覆蓋已從46.1%上升至55.4%，同期的美洲人口參加醫(yī)療保險(xiǎn)的比例已從54.4%增至66.4%。在巴西，繳納社會(huì)保障費(fèi)的工薪人員在2003—2013年間幾乎翻番，從2270萬(wàn)人增至4170萬(wàn)人。哥斯達(dá)黎加、厄瓜多爾、薩爾瓦多、墨西哥和巴拿馬等17個(gè)國(guó)家設(shè)有非繳費(fèi)型社會(huì)養(yǎng)老金。近年，美洲一些國(guó)家也在全民醫(yī)保方面取得了積極的進(jìn)展。例如，美國(guó)頒布實(shí)施的《病人保護(hù)和可負(fù)擔(dān)保健法》在2015年使1640萬(wàn)游離在外者被納入醫(yī)保。

在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障全面給付的歐洲，其主要的挑戰(zhàn)和發(fā)展在于縱向擴(kuò)面，即改善給付的充足性，以及在整個(gè)人生期間提供不同的津貼給付；人們?cè)絹?lái)越多地關(guān)注社會(huì)保障給付與服務(wù)對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的影響；各國(guó)日益重視預(yù)防性舉措，以便降低風(fēng)險(xiǎn)，減少日益加劇的不平等現(xiàn)象并卓有成效地保證社會(huì)保障機(jī)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)其長(zhǎng)期目標(biāo)。在2008年金融危機(jī)的影響下，許多國(guó)家曾一度收緊對(duì)給付領(lǐng)取資格的要求，懲罰了不充分者（包括婦女和不穩(wěn)定就業(yè)人員），導(dǎo)致青年勞動(dòng)者貧困率上升。近年許多社保改革都在試圖扭轉(zhuǎn)這一趨勢(shì)，填補(bǔ)覆蓋差距并改善給付的充足性和收入保障，使失業(yè)給付更好地反映勞動(dòng)力市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)，實(shí)行最低收入保障計(jì)劃并加強(qiáng)最低養(yǎng)老收入方面的規(guī)定。例如荷蘭計(jì)劃試點(diǎn)一個(gè)全民無(wú)條件最低基本收入保障計(jì)劃（不管工作歷史如何，發(fā)放給每一位市民）。荷蘭的烏特萊希特市也基于類似理念于2016年1月推出了更為有限的試點(diǎn)。

一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，全球各地社保經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)通過(guò)其不斷創(chuàng)新的管理與服務(wù)，為社保擴(kuò)面做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。例如，芬蘭社會(huì)保險(xiǎn)署將本機(jī)構(gòu)的語(yǔ)言技能與普及的帶有攝像頭的家用電腦相結(jié)合，按不同時(shí)段推出了免費(fèi)且易于操作的多語(yǔ)種遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)視頻服務(wù)，使受保人足不出戶便可享受社保機(jī)構(gòu)的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。委內(nèi)瑞拉社會(huì)保障署通過(guò)技術(shù)升級(jí)而強(qiáng)化了網(wǎng)上服務(wù)，為投保人隨時(shí)獲取關(guān)于養(yǎng)老金記錄以及有關(guān)繳費(fèi)的信息提供了極大的方便。盧旺達(dá)社會(huì)保障局通過(guò)下放權(quán)力和加強(qiáng)與主要外部機(jī)構(gòu)的伙伴關(guān)系，有力促進(jìn)了針對(duì)非正規(guī)經(jīng)濟(jì)勞動(dòng)者的快速社保擴(kuò)面。將網(wǎng)上服務(wù)與基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)充分結(jié)合的中國(guó)城鄉(xiāng)社保服務(wù)圈極大地促進(jìn)了中國(guó)的社保擴(kuò)面和服務(wù)質(zhì)量，令國(guó)際社會(huì)保障界耳目一新。此類良好實(shí)踐不勝枚舉。

作者單位：國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)