美國(guó)地方政府的支出責(zé)任和地方稅收：經(jīng)驗(yàn)與啟示*

李建軍

美國(guó)地方政府的支出責(zé)任和地方稅收：經(jīng)驗(yàn)與啟示*

李建軍

地方政府支出責(zé)任和地方稅體系的科學(xué)合理是地方治理現(xiàn)代化的重要保障。本文著眼于美國(guó)地方政府的支出責(zé)任和地方稅收，對(duì)美國(guó)聯(lián)邦、州和地方政府間財(cái)政支出的配置、州和地方政府的事權(quán)及支出責(zé)任、政府間財(cái)政收入和稅收劃分、州和地方政府的主要稅種等進(jìn)行了比較全面系統(tǒng)的梳理。美國(guó)的政府間財(cái)政關(guān)系、地方政府支出責(zé)任及地方稅建設(shè)實(shí)踐對(duì)我國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度具有參考價(jià)值和借鑒意義。

地方稅 政府支出責(zé)任 財(cái)政收入

作者李建軍，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)、副教授（成都 611130）。

一、美國(guó)政府間支出配置和地方事權(quán)及支出責(zé)任

（一）政府結(jié)構(gòu)及支出概述

1.政府結(jié)構(gòu)

美國(guó)是典型的聯(lián)邦制國(guó)家，分權(quán)和制衡是政府組織的基本原則，也是指導(dǎo)政府間財(cái)政關(guān)系的主要理念。美國(guó)聯(lián)邦制政府分為聯(lián)邦、州和地方政府三級(jí)。美國(guó)共有50個(gè)州政府，一個(gè)特區(qū)（華盛頓哥倫比亞特區(qū)），按照聯(lián)邦政府的界定，2012年美國(guó)有89055個(gè)地方政府，地方政府形式多樣，其中包括縣郡、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、自治市、特別區(qū)等。美國(guó)憲法對(duì)州政府的權(quán)利有規(guī)定，各州政府又有各自的憲法，美國(guó)聯(lián)邦政府是由州授權(quán)形成的，聯(lián)邦政府和地方政府的權(quán)利是各州政府讓渡的結(jié)果。聯(lián)邦政府和州政府之間是一種平等關(guān)系，而各州的州政府和地方政府之間是上下級(jí)關(guān)系，地方政府行為和職權(quán)由州憲法規(guī)定，州政府對(duì)于地方政府一般都有較大的權(quán)利。

美國(guó)地方政府（不含州）主要有兩種類型：一類是通用型地方政府，包括縣郡、市、鎮(zhèn)或村，這類政府通常提供多種公共服務(wù)，如治安、交通、市政建設(shè)、垃圾處理等；另一類是提供特定公共服務(wù)、滿足不同利益群體共同需求的特別服務(wù)區(qū)，例如向公眾提供學(xué)校、消防、公園、供水等單一服務(wù)的政府。特別服務(wù)區(qū)政府是基于功能和特定公共服務(wù)的提供而設(shè)置，其管轄區(qū)域通常與其他形式的地方政府行政管轄區(qū)域交叉重疊。特別服務(wù)區(qū)的轄區(qū)與受益范圍具有一致性，符合轄區(qū)設(shè)置的財(cái)政等價(jià)原則，可以使公共服務(wù)的受益和成本相匹配，使外部效應(yīng)內(nèi)部化，減少“搭便車(chē)”問(wèn)題，并發(fā)揮特定公共服務(wù)提供的規(guī)模效應(yīng)，但這同時(shí)使地方政府太多、太雜，也會(huì)增加公共服務(wù)提供成本?？h郡政府和市級(jí)（或鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)政府、特別服務(wù)區(qū)）等各種類型的地方政府之間是平級(jí)關(guān)系。

2.政府支出規(guī)模

從歷史來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，美國(guó)政府的事權(quán)和支出范圍也隨之不斷擴(kuò)展。1930年，美國(guó)政府支出占GDP的比重為12.93％，由于社會(huì)福利政策、公共設(shè)施建設(shè)等應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的“新政”使政府支出范圍和規(guī)模迅速擴(kuò)大，上世紀(jì)30年代末，政府支出占GDP的比重達(dá)到20％以上。第二次世界大戰(zhàn)中，美國(guó)參戰(zhàn)后軍費(fèi)開(kāi)支急劇增加，政府支出規(guī)模在1945年達(dá)到GDP的51.79％，成為歷史最高。戰(zhàn)后由于社會(huì)福利的發(fā)展，政府活動(dòng)范圍的擴(kuò)張，政府支出占GDP的比重整體呈上升趨勢(shì)，2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，美國(guó)反危機(jī)政策的實(shí)施，使政府支出占GDP的比重在2009年達(dá)到41.27％，成為戰(zhàn)后新高。其后，隨著經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，政府支出占GDP的比重又有一定幅度的下降，2014年政府支出占GDP的34％（如圖1）。

3.聯(lián)邦、州和地方政府的支出

美國(guó)聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府有各自的事權(quán)和支出責(zé)任。在三級(jí)政府中，聯(lián)邦政府的事權(quán)和支出責(zé)任最大，同時(shí)對(duì)州和地方政府給予轉(zhuǎn)移支付，以支持各地方公共服務(wù)的供給及政府職能的實(shí)現(xiàn)。從財(cái)政支出看，2014財(cái)年聯(lián)邦政府直接支出為3.51萬(wàn)億美元，占政府總支出的53.18％，州政府直接支出1.51萬(wàn)億美元，占政府總支出的22.88％，地方政府直接支出1.58萬(wàn)億美元，占政府總支出的23.94％，州和地方政府直接支出約占政府總支出的46.82％。而在2002財(cái)年，聯(lián)邦政府直接支出占政府總支出的比重為49.51％，州和地方政府支出占政府總支出的比重為50.49％。比較而言，州和地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任有所擴(kuò)大，聯(lián)邦政府的事權(quán)和支出責(zé)任卻在縮減（如表1）。

表1 美國(guó)各級(jí)政府財(cái)政支出比重

州和地方政府相對(duì)于聯(lián)邦政府更為直接面對(duì)居民，理論上由州及以下地方政府提供公共服務(wù)更符合居民的偏好，在公共服務(wù)供給上更為有效。事實(shí)上，美國(guó)作為典型的分權(quán)型政府，聯(lián)邦政府的公共支出與州及以下地方政府支出規(guī)模大致相當(dāng)，聯(lián)邦政府仍承擔(dān)著相對(duì)比較大的事權(quán)和支出責(zé)任。聯(lián)邦政府在國(guó)防、養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)福利、公共管理事務(wù)、公共安全、交通運(yùn)輸、農(nóng)林牧漁、生態(tài)保護(hù)、社區(qū)發(fā)展、基礎(chǔ)研究、經(jīng)濟(jì)事務(wù)等方面發(fā)生大量的支出。

4.州和地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任

政府的支出結(jié)構(gòu)和支出項(xiàng)目是政府事權(quán)與支出責(zé)任的直接體現(xiàn)。美國(guó)聯(lián)邦、州和地方政府在事權(quán)與支出責(zé)任上具有共通性，經(jīng)常共同負(fù)責(zé)提供大量公共服務(wù)。

圖2：美國(guó)州政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)（2012財(cái)年） （單位：％）

圖3：美國(guó)地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)（2012財(cái)年） （單位：％）

州政府的事權(quán)和支出責(zé)任主要有醫(yī)療衛(wèi)生、高等教育、養(yǎng)老、公共福利事業(yè)、高速公路、公共安全、州公共行政事務(wù)等。（1）醫(yī)療衛(wèi)生。醫(yī)療衛(wèi)生支出是州政府的第一大支出，2012財(cái)年該項(xiàng)支出占州政府總支出的31.76％，主要用于醫(yī)療服務(wù)（包括公共衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)院運(yùn)營(yíng)、建設(shè)及其他資本性支出）和對(duì)私人部門(mén)提供的公共醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目的支付。（2）教育。2012財(cái)年教育支出占州政府總支出的18.1％，是州政府的第二大支出項(xiàng)目。州政府的教育支出主要花費(fèi)在高等教育；此外，也有州獎(jiǎng)助學(xué)金、對(duì)特定教育培訓(xùn)的項(xiàng)目支出（如殘障教育、成年教育、職業(yè)教育等）、在初等和中等教育上的少量支出。（3）養(yǎng)老。2012財(cái)年養(yǎng)老支出占州政府總支出的13.41％，是州政府的第三大支出項(xiàng)目。州養(yǎng)老支出主要用于公共部門(mén)就業(yè)人員退休金支付，以及對(duì)符合州強(qiáng)制意外傷害保險(xiǎn)計(jì)劃的職工進(jìn)行的支付。（4）福利事業(yè)。2012財(cái)年福利支出占州政府總支出的12.11％，是州政府的第四大開(kāi)支項(xiàng)目，該支出主要用于對(duì)失業(yè)人員的失業(yè)補(bǔ)償、對(duì)居民家庭和兒童的收入性支持、住房和社區(qū)發(fā)展。（5）交通運(yùn)輸。州政府的交通運(yùn)輸支出主要花在高速公路的運(yùn)營(yíng)和建設(shè)、公交事業(yè)。2012財(cái)年該項(xiàng)支出占州政府支出的7.60％。（6）公共安全。州政府安全支出主要用于監(jiān)獄、警察服務(wù)和其他一些公共秩序及安全事項(xiàng)，2012財(cái)年該支出占州政府支出的4.51％。（7）一般公共管理服務(wù)。州的一般公共管理服務(wù)支出是州立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和法院的支出，2012財(cái)年該支出占州支出的3.40％。（8）其他。州政府在自然資源事務(wù)、能源和燃料等方面也承擔(dān)有部分事權(quán)與支出責(zé)任（如圖2）。

美國(guó)地方政府主要承擔(dān)受益范圍和需求具有地方性的公共服務(wù)，如基礎(chǔ)教育、消防、治安、道路和公交、醫(yī)療、家庭和兒童服務(wù)、廢物管理、娛樂(lè)和體育、供水等。（1）教育。教育支出是地方政府的第一大支出，2012財(cái)年教育支出占地方政府總支出的36.97％，主要用于初等和中等教育、高等教育（如社區(qū)大學(xué)）、圖書(shū)館等，其中初等和中等教育支出占地方教育支出的90％以上。（2）公共安全。地方政府安全事務(wù)主要包括警察、消防、犯罪矯治等，2012財(cái)年該支出占地方政府總支出的9.58％。（3）醫(yī)療衛(wèi)生。地方政府醫(yī)療衛(wèi)生支出主要用于轄區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)院運(yùn)營(yíng)、建設(shè)及其他資本性支出，以及少量對(duì)私人部門(mén)提供的公共醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目的支付，2012財(cái)年此項(xiàng)支出占地方政府總支出的8.38％。（4）交通運(yùn)輸。地方政府交通事務(wù)主要有轄區(qū)內(nèi)高速公路、公交、機(jī)場(chǎng)等的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，2012財(cái)年該項(xiàng)支出占地方政府總支出的8.12％。（5）福利事業(yè)。2012財(cái)年地方政府社會(huì)福利性支出占地方政府總支出的5.48％，主要包括對(duì)居民家庭和兒童的收入性支持、住房和社區(qū)發(fā)展支出。（6）地方一般公共管理服務(wù)，主要為地方行政和立法機(jī)關(guān)、法院的公共事務(wù)支出，2012財(cái)年該項(xiàng)支出占地方政府總支出的4.43％。（7）養(yǎng)老。地方養(yǎng)老支出主要用于公共部門(mén)就業(yè)人員的退休補(bǔ)助，2012財(cái)年該項(xiàng)支出占地方政府總支出的2.60％。（8）其他地方事務(wù)。地方政府在垃圾清理、排污及污水處理、自來(lái)水供給、娛樂(lè)和體育、能源供應(yīng)、自然資源及其他地方事務(wù)中承擔(dān)著大量事權(quán)和支出責(zé)任（如圖3）。

二、美國(guó)政府間財(cái)政收入和稅收劃分

（一）聯(lián)邦、州和地方財(cái)政收入概述

公共服務(wù)的提供和財(cái)政支出的實(shí)現(xiàn)需要有政府財(cái)力保證。與龐大的財(cái)政支出相對(duì)應(yīng)，美國(guó)政府財(cái)政收入規(guī)模巨大，2002財(cái)年美國(guó)財(cái)政總收入3.3萬(wàn)億美元，財(cái)政收入占GDP的29.97％，2014財(cái)年達(dá)到5.82萬(wàn)億美元，占GDP的33.41％。從財(cái)政收入占GDP的比例來(lái)看，美國(guó)財(cái)政收入規(guī)模低于大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家，但是從財(cái)政收入絕對(duì)規(guī)模來(lái)看，美國(guó)政府是世界上財(cái)力最雄厚的政府（如表2）。

在聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府中，聯(lián)邦直接財(cái)政收入約占總收入的一半，州和地方政府收入合計(jì)占總收入的近一半。2014財(cái)年聯(lián)邦、州和地方政府直接財(cái)政收入分別占總收入的51.89％、28.52％和19.59％，這樣的財(cái)政收入分配格局和聯(lián)邦、州和地方的支出責(zé)任是相一致的。2014財(cái)年聯(lián)邦政府和州政府的財(cái)政支出分別占總支出的48.60％和25.12％，聯(lián)邦和州財(cái)政收入比重略高于其財(cái)政支出占比的財(cái)政收入份額，可以使聯(lián)邦和州在履行本級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任的同時(shí)，對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化和其他特定政策目標(biāo)。2012財(cái)年，聯(lián)邦對(duì)州和地方的轉(zhuǎn)移支付占聯(lián)邦財(cái)政支出的15.97％，聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付約占州和地方政府財(cái)政總支出的18％，對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生、福利事業(yè)、交通運(yùn)輸和教育是轉(zhuǎn)移支付的主要方向，占聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付的絕大部分。

表2 美國(guó)聯(lián)邦、州和地方政府直接財(cái)政收入

（二）聯(lián)邦、州和地方的財(cái)政收入構(gòu)成

美國(guó)聯(lián)邦政府的直接收入主要包括稅收、商業(yè)及其他收入。此外，債務(wù)收入也是聯(lián)邦政府收入的重要來(lái)源。個(gè)人所得稅、社會(huì)保障稅（養(yǎng)老、醫(yī)療、殘障等）、公司所得稅和從價(jià)稅（消費(fèi)稅、運(yùn)輸稅等）是聯(lián)邦政府的重要稅收來(lái)源。2014財(cái)年，個(gè)人所得稅占聯(lián)邦直接收入的46.16％、社會(huì)保障稅占聯(lián)邦直接收入的33.87％、公司所得稅占10.61％，消費(fèi)稅、運(yùn)輸稅及其他從價(jià)稅約占聯(lián)邦直接收入的6％（如圖4）。

州政府的直接收入主要包括稅收、收費(fèi)、商業(yè)及其他收入。此外，還有債務(wù)和轉(zhuǎn)移支付收入。州政府的稅收主要有：社會(huì)保障稅（退休、失業(yè)等）、銷(xiāo)售稅、個(gè)人所得稅、公司所得稅、運(yùn)輸稅等。2014財(cái)年，社會(huì)保障稅占州直接收入的27.17％、銷(xiāo)售稅占州直接收入的20.6％、個(gè)人所得稅占州直接收入的18.65％、公司所得稅占2.75％、運(yùn)輸稅占4.02％、消費(fèi)稅占2.82％（如圖5）。

圖4：美國(guó)聯(lián)邦政府直接收入結(jié)構(gòu)（2014財(cái)年） （單位：％）

圖5：美國(guó)州政府直接收入結(jié)構(gòu)（2014財(cái)年） （單位：％）

地方政府的直接收入類型和州政府類似，主要包括稅收、收費(fèi)、商業(yè)及其他收入。除直接收入外，還有債務(wù)和轉(zhuǎn)移支付收入。地方政府的稅收主要有：財(cái)產(chǎn)稅、銷(xiāo)售稅、社會(huì)保障稅（退休、失業(yè)等）等。2014財(cái)年，財(cái)產(chǎn)稅占地方直接收入的37.98％、銷(xiāo)售稅占地方直接收入的8.96％、社會(huì)保障稅占地方直接收入的4.41％、個(gè)人所得稅占地方直接收入的2.57％（如圖6）。

（三）聯(lián)邦、州和地方政府稅權(quán)劃分

美國(guó)憲法對(duì)各級(jí)政府的稅收沒(méi)有過(guò)多的限制，但聯(lián)邦憲法“對(duì)于從任何一州輸入的貨物不得征收直接稅或間接稅”“任何貿(mào)易條例或稅收條例不得給予一州港口以優(yōu)于另一州港口的特惠，開(kāi)往或來(lái)自一州的船舶不得強(qiáng)令其在另一州入港、出港或交納關(guān)稅”“無(wú)論何州，不經(jīng)國(guó)會(huì)同意，不得對(duì)進(jìn)出口貨物征收進(jìn)口稅或間接稅”“無(wú)論何州，未經(jīng)國(guó)會(huì)同意，不得征收船舶噸位稅”等規(guī)定，對(duì)州和地方的征稅權(quán)產(chǎn)生約束，這些規(guī)定主要目的在于防止州與州之間的稅收影響全國(guó)市場(chǎng)的統(tǒng)一。州憲法對(duì)州的課稅權(quán)有一定限制，但這些規(guī)定不能與聯(lián)邦憲法相沖突，州以下地方政府的稅收權(quán)限由州法律賦予，在聯(lián)邦和州憲法規(guī)定的范圍內(nèi)，地方可以制定本地的稅收法規(guī)，并行使稅收管理權(quán)。

圖6：美國(guó)地方政府直接收入結(jié)構(gòu)（2014財(cái)年） （單位：％）

美國(guó)的稅收分配制度主要采取稅基在聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府之間共享，各級(jí)政府都有多種稅收資源，每級(jí)政府的重點(diǎn)稅種各有不同，體現(xiàn)了基于稅種本身的特點(diǎn)、稅種的激勵(lì)結(jié)構(gòu)和稅收征管效率進(jìn)行稅收分配和分權(quán)理念。聯(lián)邦政府稅收以個(gè)人所得稅、公司所得稅和社會(huì)保障稅為主，輔之以消費(fèi)稅等。州政府稅收以銷(xiāo)售稅、社會(huì)保障稅和個(gè)人所得稅為主。地方政府以財(cái)產(chǎn)稅為主，輔之以銷(xiāo)售稅等。

三、美國(guó)州與地方政府的主要稅種

（一）銷(xiāo)售稅

銷(xiāo)售稅是美國(guó)州政府的主體稅種，也是縣市等地方政府的重要稅收來(lái)源。2014財(cái)年美國(guó)銷(xiāo)售稅收入共計(jì)4441億美元，其中，州政府銷(xiāo)售稅收入3417億美元，占銷(xiāo)售稅總收入的76.94％，地方政府銷(xiāo)售稅收入1024億美元，占銷(xiāo)售稅總收入的23.6％；州銷(xiāo)售稅收入占州總直接收入的20.6％，地方銷(xiāo)售稅占地方總直接收入的8.96％。州和地方政府對(duì)銷(xiāo)售（或租賃）商品或服務(wù)征收銷(xiāo)售稅。美國(guó)的45個(gè)州、哥倫比亞特區(qū)、波多黎各和關(guān)島都征收一般性銷(xiāo)售稅，州政府也對(duì)特定商品及服務(wù)的銷(xiāo)售或租賃征收選擇性銷(xiāo)售稅。

阿拉斯加州、特拉華州、蒙大拿州、新罕布什爾州和俄勒岡州5個(gè)州政府不征收銷(xiāo)售稅，加利福尼亞州的銷(xiāo)售稅稅率為7.5％，在各州銷(xiāo)售稅中稅率最高（如表3）。除州政府征收的銷(xiāo)售稅外，州內(nèi)的各縣及市地方政府銷(xiāo)售稅的征收情況也大相徑庭。例如，加利福尼亞州索諾馬縣（Sonoma County）銷(xiāo)售稅稅率為0.75％，該縣的圣羅莎市（Santa Rosa）政府征收0.5％的銷(xiāo)售稅；加州的阿拉米達(dá)縣（Alameda County）銷(xiāo)售稅稅率為2％，該縣的奧克蘭市（Oakland）政府不征收銷(xiāo)售稅；而加州的克恩縣（Kern County）、文圖拉縣（Ventura County）都不征收銷(xiāo)售稅，克恩縣的貝克爾斯菲市（Bakersfield）政府不征銷(xiāo)售稅，文拉圖縣的奧克斯那德市（Oxnard）征收0.5％的銷(xiāo)售稅。在阿肯色州有些地方，州、縣和市的銷(xiāo)售稅率最高達(dá)到11.625％，其中州銷(xiāo)售稅6.5％，該州斯科特縣（Scott County）銷(xiāo)售稅稅率為2.625％，斯科特縣的曼斯菲爾德市（Mansfield）政府征收2.5％的銷(xiāo)售稅。

表3 2015年美國(guó)州與地方政府銷(xiāo)售稅稅率 （單位％）

銷(xiāo)售稅由銷(xiāo)售方在零售時(shí)征收，對(duì)于批發(fā)環(huán)節(jié)和中間產(chǎn)品的銷(xiāo)售不征稅，應(yīng)納稅額為商品或服務(wù)買(mǎi)價(jià)（凈售價(jià)）與稅率的乘積。各州對(duì)零售的界定和應(yīng)稅商品和服務(wù)范圍的規(guī)定不同，沒(méi)有州是對(duì)所有商品征稅的，幾乎所有的地區(qū)都規(guī)定了大量的免稅商品和服務(wù)。對(duì)于食品（飯店銷(xiāo)售除外）、處方藥、農(nóng)業(yè)物資等各州一般都免稅。大多數(shù)州都對(duì)部分服務(wù)征收銷(xiāo)售稅，但是對(duì)服務(wù)征稅是例外而不是規(guī)律。

包括地方政府征收的銷(xiāo)售稅在內(nèi)，銷(xiāo)售稅一般由州政府征收管理，州政府可以向零售商征收，也可以是向零售買(mǎi)家征收、由零售商在銷(xiāo)售時(shí)具體收集稅款，一般情況下零售商在銷(xiāo)售時(shí)必須同時(shí)向州內(nèi)購(gòu)買(mǎi)者收取銷(xiāo)售稅稅款。若購(gòu)買(mǎi)屬于本州應(yīng)納銷(xiāo)售稅的商品和服務(wù)時(shí)沒(méi)有納稅，比如在其他州購(gòu)買(mǎi)未納稅，在本州使用時(shí)應(yīng)繳納使用稅（use tax），在一些州繳納使用稅時(shí)允許扣除在其他州購(gòu)買(mǎi)該商品時(shí)繳的銷(xiāo)售稅。

（二）財(cái)產(chǎn)稅

財(cái)產(chǎn)稅是美國(guó)地方政府的主要收入來(lái)源，財(cái)產(chǎn)稅為地方消防、法律執(zhí)行、公共教育、道路建設(shè)和其他公共服務(wù)提供了資金。財(cái)產(chǎn)稅由地方政府征管，但由于縣、市、鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)、公共服務(wù)區(qū)等轄區(qū)的交叉，因此許多州政府對(duì)地方政府財(cái)產(chǎn)稅的征收行為進(jìn)行了規(guī)范，如一些州規(guī)定了財(cái)產(chǎn)價(jià)值確定方式使各地方以相同評(píng)估值為基礎(chǔ)對(duì)同一特定房產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)征稅。

財(cái)產(chǎn)稅主要對(duì)房地產(chǎn)和個(gè)人財(cái)產(chǎn)征收，包括土地、建筑物及其固定裝置等不動(dòng)產(chǎn)、商業(yè)用的其他財(cái)產(chǎn)。財(cái)產(chǎn)稅應(yīng)納稅額為財(cái)產(chǎn)公允市場(chǎng)價(jià)值與評(píng)估比率之積再乘以稅率。不同地區(qū)的評(píng)估比率和稅率不同，同一轄區(qū)內(nèi)評(píng)估比率和稅率也因財(cái)產(chǎn)類型或使用狀況而不同，評(píng)估比率和稅率一般由地方立法機(jī)構(gòu)決定。各地方在州法律約束下自行確定本轄區(qū)財(cái)產(chǎn)稅稅率，一些地區(qū)對(duì)財(cái)產(chǎn)分類，如居民房產(chǎn)、商業(yè)房產(chǎn)、工業(yè)房產(chǎn)、空置房產(chǎn)、破舊房產(chǎn)等，并基于不同的公共政策目的設(shè)定不同的稅率，稅率可根據(jù)地方預(yù)算支出需要經(jīng)法定程序每年調(diào)整。如華盛頓哥倫比亞特區(qū)對(duì)不同類別房產(chǎn)以不同稅率征稅，居民用房產(chǎn)按評(píng)估值征收0.85％的房產(chǎn)稅，對(duì)空置的房產(chǎn)按評(píng)估值征收5％稅率，鼓勵(lì)房產(chǎn)的充分利用和資源優(yōu)化配置（如表4）。

表4 2015年華盛頓哥倫比亞特區(qū)的財(cái)產(chǎn)稅稅率

財(cái)產(chǎn)或房產(chǎn)價(jià)值的確定是房產(chǎn)稅征收的重要方面，直接影響應(yīng)納稅收的數(shù)量，有多種技術(shù)方法用于價(jià)值評(píng)估。除房產(chǎn)最近時(shí)期售價(jià)外，價(jià)值確定具有一定的主觀因素，許多州要求征稅地方政府每3至4年對(duì)房產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行再評(píng)估，房產(chǎn)價(jià)值通常由評(píng)估日（valuation date）房產(chǎn)實(shí)際使用情況而非潛在使用情況決定。房產(chǎn)價(jià)值由征稅機(jī)關(guān)的估稅員（tax assessor）確定，對(duì)于非最近銷(xiāo)售的房產(chǎn)，估稅員可以使用多種方法來(lái)確定房產(chǎn)價(jià)值，可比售價(jià)法、成本法、收入法是三個(gè)常用方法。大多數(shù)房產(chǎn)的估價(jià)可以采取可比售價(jià)法，采用相似房產(chǎn)最近銷(xiāo)售價(jià)格，并考慮房產(chǎn)（或財(cái)產(chǎn)）性質(zhì)、地點(diǎn)、大小、用途、附屬設(shè)施、外部環(huán)境和限制因素等的差異對(duì)價(jià)值進(jìn)行調(diào)整。在可比售價(jià)法難以運(yùn)用時(shí)采用成本法，成本法是以財(cái)產(chǎn)或房產(chǎn)的原始成本或重置成本為依據(jù)進(jìn)行估價(jià)，原始成本要考慮通貨膨脹和建造成本結(jié)構(gòu)變化來(lái)進(jìn)行調(diào)整，重置成本以預(yù)計(jì)建造成本來(lái)確定。收入法是以房產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)未來(lái)預(yù)計(jì)產(chǎn)生的收入流現(xiàn)值來(lái)確定，該方法使用中選擇合理的貼現(xiàn)率至關(guān)重要。雖然在一些地區(qū)財(cái)產(chǎn)稅的征管由一個(gè)共同的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，在一般情況下財(cái)產(chǎn)稅通常是由具有稅收管轄權(quán)的地方行政部門(mén)（如市政廳）進(jìn)行征管，具體形式和組織往往會(huì)因地區(qū)而不同。

（三）消費(fèi)稅

美國(guó)消費(fèi)稅是對(duì)特定商品和行為征收的間接稅，聯(lián)邦、州和地方都有征收消費(fèi)稅，美國(guó)憲法要求聯(lián)邦消費(fèi)稅全國(guó)統(tǒng)一，而州和地方消費(fèi)稅卻并不統(tǒng)一。2014財(cái)年，美國(guó)聯(lián)邦、州和地方分別征收消費(fèi)稅408億美元、468億美元和58億美元，總計(jì)約934億美元，聯(lián)邦、州和地方政府的消費(fèi)稅收入分別占消費(fèi)稅總額的43.68％、50.11％和6.21％，消費(fèi)稅主要?dú)w州和聯(lián)邦所有；聯(lián)邦、州和地方消費(fèi)稅收入占本級(jí)政府總直接收入比例分別為1.35％、2.82％和0.51％，消費(fèi)稅在本級(jí)政府收入中所占比重很小，是三級(jí)政府收入的補(bǔ)充。

美國(guó)消費(fèi)稅通常對(duì)汽油、柴油、啤酒、白酒、紅酒、香煙、煙草、運(yùn)輸票、輪胎、卡車(chē)、移動(dòng)電話等征收。汽油、汽車(chē)（以費(fèi)的形式）、運(yùn)輸票、移動(dòng)電話等消費(fèi)稅主要是為政府高速公路和基礎(chǔ)設(shè)施提供資金；包括酒、香煙在內(nèi)的其他稅目，除了為政府提供收入外，主要是通過(guò)征稅來(lái)抑制特定消費(fèi)行為，該類消費(fèi)稅也被稱之為罪惡稅（sin tax），所有的州都對(duì)酒和香煙征收所謂的罪惡稅（消費(fèi)稅），也有許多州對(duì)購(gòu)買(mǎi)高油耗車(chē)、槍支、娛樂(lè)門(mén)票、蘇打水、不健康食品（俗稱“肥胖稅”）和日曬美容沙龍等征收消費(fèi)稅。消費(fèi)稅通常包含在商品和服務(wù)的價(jià)格之中，沒(méi)有將稅額與價(jià)格分別列出，基于征收簡(jiǎn)便，消費(fèi)稅一般采取從量計(jì)征。消費(fèi)稅由生產(chǎn)商或零售商向美國(guó)聯(lián)邦國(guó)稅局（Internal Revenue Service，IRS）、州或地方稅務(wù)部門(mén)繳納，而不是由消費(fèi)者直接支付，但稅收負(fù)擔(dān)往往通過(guò)轉(zhuǎn)嫁由產(chǎn)品和服務(wù)的最終消費(fèi)者承擔(dān)。例如，2015年聯(lián)邦政府對(duì)汽油和柴油分別按照每加侖18.4美分和24.4美分征收消費(fèi)稅，各州政府對(duì)汽油和柴油征收的消費(fèi)稅各不相同。就州政府汽油消費(fèi)來(lái)看，阿拉斯加州最低，每加侖征12.25美分，賓夕法尼亞州最高，每加侖51.46美分，全美州政府征收的汽油消費(fèi)稅平均為每加侖30.48美分。

（四）社會(huì)保障稅（聯(lián)邦和州）

1935年8月14日，美國(guó)總統(tǒng)富蘭克林·羅斯福簽署了社會(huì)保障法案（Social Security Act），美國(guó)的社會(huì)保障制度開(kāi)始建立。美國(guó)聯(lián)邦社會(huì)保障項(xiàng)目主要有對(duì)老年、遺屬和殘障保險(xiǎn)（Old-Age， Survivors and Disability Insurance，OASDI），以及醫(yī)療保險(xiǎn)、鐵路職工退休保險(xiǎn)。

1.社會(huì)保險(xiǎn)稅和醫(yī)療保險(xiǎn)稅

聯(lián)邦社會(huì)保障資金一部分來(lái)源于聯(lián)邦社會(huì)保險(xiǎn)捐助法（FICA）稅或自雇捐助法 （SECA）稅，也通過(guò)對(duì)工薪收入征收的工薪稅（payroll tax）籌集。以工薪稅收形式籌集的聯(lián)邦社會(huì)保障稅主要是為老年、遺屬和殘障保險(xiǎn)籌資的社會(huì)保險(xiǎn)稅（OASDI tax）和為醫(yī)療保險(xiǎn)籌資的醫(yī)療保險(xiǎn)稅（medicare tax），這兩種稅收都是以支付或領(lǐng)取的工薪為對(duì)象向雇主和雇員征收，雇主和雇員各支付一半，自雇業(yè)者則要交雙份。2015年，雇主和雇員繳納社會(huì)保險(xiǎn)稅（OASDI tax）的稅率都是6.2％、醫(yī)療保險(xiǎn)稅都是1.45％，對(duì)雇主和雇員征收的社會(huì)保險(xiǎn)稅和醫(yī)療保險(xiǎn)稅的綜合稅率分別為12.4％和2.9％。社會(huì)保險(xiǎn)稅的應(yīng)稅收入（taxable income）有一個(gè)上限, 2015年是118500美元, 超過(guò)上限的收入不征收社會(huì)保險(xiǎn)稅，醫(yī)療保險(xiǎn)稅沒(méi)有上限（如表5）。聯(lián)邦社會(huì)保障稅或聯(lián)邦工薪稅由美國(guó)聯(lián)邦國(guó)稅局（IRS）負(fù)責(zé)征收，籌集的資金納入預(yù)算，進(jìn)入聯(lián)邦老年和遺屬信托基金（Federal Old-Age and Survivors Insurance Trust Fund）、聯(lián)邦殘障保險(xiǎn)信托基金（Federal Disability Insurance Trust Fund）、聯(lián)邦醫(yī)院保險(xiǎn)基金（Federal Hospital Insurance Trust Fund）或聯(lián)邦補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)信托基金（Federal Supplementary Medical Insurance Trust Fund），整體構(gòu)成社會(huì)保障信托基金，以信托基金的方式管理。社會(huì)保障支出由社會(huì)保障署（Social Security Administration，SSA）提出預(yù)算并經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)后，從信托基金中給付。

2.退休保險(xiǎn)稅（公共部門(mén)雇員退休保險(xiǎn)）

美國(guó)聯(lián)邦、州和地方預(yù)算中的退休保險(xiǎn)金是公共部門(mén)工作人員的保險(xiǎn)金收入。2014財(cái)年美國(guó)聯(lián)邦、州和地方公共部門(mén)的退休保險(xiǎn)金收入分別為35億美元、3648億美元和502億美元，合計(jì)4185億美元。其中，2014財(cái)年的州公共部門(mén)退休保險(xiǎn)金收入中有101億美元是州雇員繳納的、287億美元是地方雇員繳納、373億美元為其他政府雇員繳納，除此之外的2887億美元是州退休保險(xiǎn)金的投資收益所得。

表5 美國(guó)聯(lián)邦社會(huì)保障稅（工薪稅）稅率

1986年6月，美國(guó)通過(guò)了新的適用于美國(guó)公共部門(mén)雇員的《聯(lián)邦雇員退休制度》（Federal Employees Retirement System，簡(jiǎn)稱FERS），替代《公務(wù)員退休制度》（Civil Service Retirement System ，簡(jiǎn)稱CSRS）（1920），以使聯(lián)邦退休保障與私人部門(mén)大體一致。該制度由強(qiáng)制參與的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（social security）、固定收益的聯(lián)邦雇員退休年金（FERS annuity，Basic Benefit Plan）和固定繳費(fèi)的節(jié)儉儲(chǔ)蓄計(jì)劃（Thrift Savings Plan，簡(jiǎn)稱TSP）三部分組成，三個(gè)養(yǎng)老計(jì)劃都有各自的籌資方式。

所有的五十個(gè)州都有對(duì)其雇員的至少一個(gè)退休保險(xiǎn)制度。例如，加利福尼亞州公共部門(mén)養(yǎng)老保障制度是以加州公共雇員退休金（California Public Employees' Retirement System ,簡(jiǎn)稱CalPERS）為核心，覆蓋加州州政府雇員、學(xué)校雇員、地方公共部門(mén)工作人員三大人群。加州公共雇員退休基金（CalPERS）的運(yùn)作管理由州憲法、法律和法規(guī)規(guī)范，它是全美最大的公共養(yǎng)老基金，2015年7月總資產(chǎn)3023.5億美元，其投資行為和業(yè)績(jī)引人矚目，被視為“公認(rèn)的全球投資行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者”。加州公共雇員退休金的資金來(lái)源主要有雇員繳費(fèi)、雇主繳費(fèi)和投資收益，雇員繳費(fèi)按雇員工薪的一定比例依法繳納，繳費(fèi)比例因個(gè)人類別和福利類型而不同；對(duì)于雇主繳費(fèi)，學(xué)校和其他公共機(jī)構(gòu)平均是按照工資的12.7％為其雇員繳費(fèi)，同時(shí)雇主的繳費(fèi)也是變化的，當(dāng)投資回報(bào)高時(shí)，雇主繳費(fèi)率下降，反之則上升。再如，伊利諾伊州公共雇員退休制度包括五個(gè)體系：州雇員退休制度（SERS）、教師退休制度（TRS）、州立大學(xué)退休制度（SURS）、法官退休制度（JRS）和議會(huì)退休制度（GARS），雇員繳費(fèi)、雇主繳費(fèi)和投資收益是各公共雇員退休金的主要資金來(lái)源，五項(xiàng)退休基金的參加者應(yīng)分別以年工薪收入的8％、9.4％、4％、11.5％和11％繳費(fèi)。

3.失業(yè)保險(xiǎn)稅

美國(guó)建立的失業(yè)保險(xiǎn)基金是聯(lián)邦和州政府共同參與的一個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，作為一個(gè)聯(lián)邦和州的聯(lián)合項(xiàng)目，不同州的失業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)助和失業(yè)保險(xiǎn)稅差異很大。雇主向聯(lián)邦和州同時(shí)繳納失業(yè)保險(xiǎn)稅（unemployment insurance tax）為失業(yè)保險(xiǎn)基金提供資金，根據(jù)雇主裁員歷史（經(jīng)驗(yàn)評(píng)估）不同，雇主的稅率不同。

目前，聯(lián)邦失業(yè)保險(xiǎn)稅率為6％，稅基為每個(gè)受保雇員年應(yīng)稅工資中最初的7000美元，然而如果州失業(yè)保險(xiǎn)稅符合聯(lián)邦法的基本要求，對(duì)于該州已繳納了州失業(yè)保險(xiǎn)稅的雇主，可以準(zhǔn)予抵扣聯(lián)邦稅率的90％，這樣聯(lián)邦政府的凈稅率為0.6％。聯(lián)邦失業(yè)保險(xiǎn)稅用以支持失業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目的管理費(fèi)，在高失業(yè)率時(shí)期支付一半的延長(zhǎng)期失業(yè)保險(xiǎn)，必要時(shí)借貸州政府用以支付州失業(yè)保險(xiǎn)，州應(yīng)為借貸支付利息。

各州對(duì)雇主征收失業(yè)保險(xiǎn)稅形成州失業(yè)保險(xiǎn)基金，主要用于支付失業(yè)保險(xiǎn)金及緊急狀態(tài)下延長(zhǎng)期的另一半失業(yè)保險(xiǎn)金。各州法律可自主決定本州失業(yè)保險(xiǎn)稅的稅率，各州的稅率和稅基大都不同，基本上所有州的應(yīng)稅工資基數(shù)（taxable wages base）或稅基都在聯(lián)邦政府稅基7000美元以上，例如2015年阿里桑那州、弗羅里達(dá)州的應(yīng)稅工資基數(shù)最低為7000美元，最高的是夏威夷州40900美元；在公歷年度內(nèi)這些州的雇主應(yīng)對(duì)每個(gè)雇員在限額內(nèi)計(jì)算并支付州失業(yè)保險(xiǎn)稅。另外，大多數(shù)州還在州法律中設(shè)置了本州應(yīng)稅工資基數(shù)的自動(dòng)調(diào)整機(jī)制。還有一些州還建立了彈性稅基，基于以前年份的工資按一定方法對(duì)計(jì)稅工資進(jìn)行自動(dòng)調(diào)整，如伊利諾伊州、密蘇里州、內(nèi)華達(dá)州、新墨西哥州等23個(gè)州。州失業(yè)保險(xiǎn)稅稅率（最高稅率和最低稅率）的高低依賴于州失業(yè)保險(xiǎn)基金的平衡狀況和州法律規(guī)定的其他因素，在大多數(shù)州，失業(yè)保險(xiǎn)基金平衡度低時(shí)稅率就高，反之，失業(yè)保險(xiǎn)基金平衡度越高其稅率越低。

美國(guó)聯(lián)邦國(guó)稅局和州政府稅務(wù)局分別負(fù)責(zé)征收聯(lián)邦失業(yè)保險(xiǎn)稅和州失業(yè)保險(xiǎn)稅。根據(jù)《聯(lián)邦保險(xiǎn)稅法》（Federal Unemployment Tax Act）的規(guī)定，各州征收的失業(yè)保險(xiǎn)稅要統(tǒng)一上繳聯(lián)邦財(cái)政部設(shè)立的各州的失業(yè)保險(xiǎn)稅專戶，當(dāng)各州需要支付失業(yè)保險(xiǎn)金時(shí)，由勞工部通知財(cái)政部統(tǒng)一撥付使用。

（五）個(gè)人所得稅

美國(guó)聯(lián)邦、州和一些地方政府分別都對(duì)個(gè)人收入征收個(gè)人所得稅。目前，美國(guó)聯(lián)邦個(gè)人所得稅采用7級(jí)超額累進(jìn)稅（如表6），實(shí)行綜合課征模式，根據(jù)納稅人及其申報(bào)方式不同適用不同的扣除方式和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行費(fèi)用扣除，核算應(yīng)稅所得稅，最后根據(jù)對(duì)應(yīng)的稅率計(jì)算應(yīng)納稅額，計(jì)算比較復(fù)雜。

美國(guó)大多數(shù)州都有個(gè)人所得稅，在聯(lián)邦制下，州政府有較大的稅收自主權(quán)，不同州個(gè)人所得稅差異較大，其中，阿拉斯加、佛羅里達(dá)、內(nèi)華達(dá)、南達(dá)科他、得克薩斯、華盛頓與懷俄明州等7個(gè)州不征收個(gè)人所得稅，新罕布什爾州和田納西州兩州只對(duì)個(gè)人的股息和利息收入征稅，稅率分別為5％和6％；另外，科羅拉多州（4.63％）、伊利諾伊州（3.75％）、印第安納州（3.3％）、馬薩諸塞州（5.15％）、密歇根州（4.25％）、北卡羅來(lái)納州（5.75％）、賓夕法尼亞州（3.07％）等7個(gè)州的個(gè)人所得稅實(shí)行單一稅率；其余的34個(gè)州和華盛頓哥倫比亞特區(qū)采用綜合課稅方式，實(shí)行不同的累進(jìn)稅率，如夏威夷州實(shí)行從1.4％-11％的12級(jí)累進(jìn)稅率、堪薩斯州則采用2.7％和4.6％的2級(jí)累進(jìn)稅率，實(shí)施累進(jìn)稅制及綜合課征模式的州個(gè)人所得稅其費(fèi)用扣除方式、計(jì)征方法與聯(lián)邦個(gè)人所得稅類似（如表7）。

表6 2015年美國(guó)聯(lián)邦個(gè)人所得稅稅率表

大多數(shù)美國(guó)的城市和縣地方政府都沒(méi)有征收地方個(gè)人所得稅，2011年只有17個(gè)州中的4943個(gè)地方行政單位征收了地方個(gè)人所得稅，其中印第安納州和馬里蘭州的所有縣、俄亥俄州的593個(gè)自治市和181個(gè)學(xué)區(qū)、賓夕法尼亞州的2469個(gè)自治市和469個(gè)學(xué)區(qū)、愛(ài)荷華州和密歇根州的不少城市與學(xué)區(qū)征收了地方個(gè)人所得稅。美國(guó)地方個(gè)人所得稅以多種形式在地方出現(xiàn)，如工資稅（wage tax）、所得稅（income tax）、工薪稅（payroll tax）、地方服務(wù)稅（local services tax）、職業(yè)稅（occupational privilege tax）等。一般情況下，地方個(gè)人所得稅由個(gè)人負(fù)擔(dān)、雇主代扣代繳，有些地方個(gè)人所得稅按個(gè)人工資或薪金的一定比例征收，有些地方以個(gè)人繳納的聯(lián)邦或州個(gè)人所得稅的一定比例征收，還有的地方按一定時(shí)期對(duì)個(gè)人征收定額地方個(gè)人所得稅，大多數(shù)地方所得稅稅率為工薪收入的1％-3％，對(duì)于非居民采用較居民相對(duì)較低的稅率。

表7 2015年美國(guó)各州個(gè)人所得稅稅率表 （單位：％）

（六）公司所得稅

美國(guó)聯(lián)邦、大多數(shù)州和一些地方政府都征收公司所得稅，聯(lián)邦公司所得稅實(shí)行15％-35％的8級(jí)超額累進(jìn)稅（如表8），其稅率水平在世界范圍看屬于相對(duì)比較高的。由于在計(jì)算聯(lián)邦公司所得稅時(shí)，州和地方公司所得稅屬于可扣除費(fèi)用項(xiàng)目，因此各州的企業(yè)所得稅有效稅率（effective tax rate）并不是將聯(lián)邦、州和地方的公司所得稅稅率簡(jiǎn)單相加。但綜合考慮聯(lián)邦、州和地方的公司所得稅稅負(fù)，美國(guó)的公司所得稅仍是世界最高的之一。

美國(guó)有44個(gè)州和華盛頓哥倫比亞特區(qū)征收州公司所得稅，內(nèi)華達(dá)州、南達(dá)科他州、華盛頓州、懷俄明州4個(gè)州不征收州所得稅，得克薩斯州對(duì)公司征收營(yíng)業(yè)特許稅（franchise tax），也稱利潤(rùn)稅（margin tax），俄勒岡州對(duì)一般公司征收商業(yè)活動(dòng)稅（commercial activity tax，簡(jiǎn)稱CAT）、對(duì)銀行征收營(yíng)業(yè)特許稅（franchise tax）。州征收的公司所得稅在州直接收入中占的比例比較低，2014財(cái)年州公司所得稅為456億美元，占州直接財(cái)政收入的2.75％。在征收州公司所得稅的州中，阿拉斯加州、阿肯色州、夏威夷州、愛(ài)荷華州、肯塔基州、路易斯安那州、緬因州、密西西比州、內(nèi)布拉斯加州、新墨西哥州、北達(dá)科他州、俄勒岡州、福蒙特州等13個(gè)州采用2級(jí)到10級(jí)不等的累進(jìn)稅率制，其中，阿拉斯加州稅率級(jí)次多達(dá)10級(jí)，最高邊際稅率為9.4％；愛(ài)荷華州的邊際稅率高達(dá)12％，內(nèi)布拉斯加州和俄勒岡州的稅率級(jí)次為2級(jí)。阿拉巴馬州、蒙大拿州等31個(gè)州和華盛頓哥倫比亞特區(qū)的公司所得稅采用的是單一稅率制（如表9）。在征收公司所得稅的州金融企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的稅制大多是一致的，有一些州對(duì)金融機(jī)構(gòu)采用了相對(duì)非金融企業(yè)高的稅率，如加利福尼亞州、印第安納州、夏威夷州、馬薩諸塞州、北卡羅來(lái)納州、北達(dá)科他州、馬薩諸塞州、密蘇里州等，而愛(ài)荷華州、堪薩斯州、緬因州、南達(dá)科他州等州金融機(jī)構(gòu)的稅率又低于一般的公司所得稅稅率。

2014年和2015年一些州實(shí)施了降低州公司所得稅的稅制改革，根據(jù)改革方案伊利諾伊州將稅率由原來(lái)的9.5％降到了目前的7.75％，亞利桑那州計(jì)劃到2018年將把州所得稅稅率降到4.9％，新墨西哥州已把最高稅率從7.3％降至6.9％，到2018年將會(huì)進(jìn)一步將最高稅率降至5.9％。

表8 2015年美國(guó)聯(lián)邦公司所得稅稅率表

表9 2015年美國(guó)州公司所得稅稅率表

四、總結(jié)與啟示

美國(guó)是世界上最大的發(fā)達(dá)國(guó)家，縱觀其政府間事權(quán)和支出安排、政府間財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，州和地方政府事權(quán)和支出責(zé)任、州和地方政府的稅收等，其制度實(shí)踐有很多做法和經(jīng)驗(yàn)值得我們關(guān)注。美國(guó)的政府間財(cái)政關(guān)系、地方政府支出責(zé)任和地方稅建設(shè)實(shí)踐對(duì)我國(guó)的政府間財(cái)政事權(quán)及支出責(zé)任劃分和地方稅體系構(gòu)建具有一定的啟示作用。

（一）中央政府在政府間財(cái)政收支配置中處于重要地位

美國(guó)聯(lián)邦政府在三級(jí)政府間收支劃分中占有較高的比重。2014年聯(lián)邦直接財(cái)政支出占總支出的53.18％，州和地方政府占46.82％。一方面，聯(lián)邦財(cái)政收入比重略高于其財(cái)政支出占比，財(cái)政收入相對(duì)財(cái)政支出的適當(dāng)集中，使聯(lián)邦政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)促進(jìn)公共服務(wù)的相對(duì)均等化供給和特定公共政策的實(shí)施；另一方面，聯(lián)邦政府在國(guó)防、養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)福利等方面承擔(dān)著重要的事權(quán)和支出責(zé)任，聯(lián)邦政府財(cái)政收支占有相對(duì)比較高的比例，也是與這一事權(quán)和支出責(zé)任劃分相一致的。從美國(guó)財(cái)政史看，聯(lián)邦政府的收支占比總體是逐步上升的，而公共服務(wù)提供的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特性、公共品的外部效應(yīng)、公共服務(wù)提供相關(guān)技術(shù)和條件的改進(jìn)（如交通條件、信息技術(shù)等）等使得聯(lián)邦政府具備提供越來(lái)越多公共服務(wù)，承擔(dān)更多事權(quán)和支出責(zé)任的客觀必要和現(xiàn)實(shí)可能。換言之，聯(lián)邦政府財(cái)政收支比重的上升，是與政府?dāng)U展的事權(quán)和公共服務(wù)及其特征屬性、技術(shù)和條件的進(jìn)步相一致的。聯(lián)邦政府財(cái)政收支占有相對(duì)比較高的比例，促進(jìn)了公共服務(wù)的有效供給，同時(shí)還在很大程度上保障了州和地方具有很強(qiáng)自主和獨(dú)立性的聯(lián)邦制下的全國(guó)穩(wěn)定統(tǒng)一。

就我國(guó)而言，2014年，全國(guó)一般公共預(yù)算收入中，中央與地方一般公共預(yù)算收入比大約為46:54，中央與地方財(cái)政支出比大約為15:85。從支出來(lái)看，中央財(cái)政支出比重過(guò)低，一些本屬于中央應(yīng)該承擔(dān)的事權(quán)和公共服務(wù)支出責(zé)任反而由地方政府負(fù)責(zé)，這不僅降低了公共服務(wù)提供的效率（如生產(chǎn)規(guī)模效應(yīng)不能發(fā)揮、外溢性公共服務(wù)供給不足），也加劇了地區(qū)間基本公共服務(wù)非均等、阻礙了資源在地區(qū)間的自由流動(dòng)和全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的建立，中央政府應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)節(jié)和監(jiān)管作用沒(méi)有充分發(fā)揮。相對(duì)支出而言，中央財(cái)政收入相對(duì)較高，但相對(duì)美國(guó)來(lái)看并不高，從事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整、全國(guó)性公共服務(wù)回歸中央、中央政府政府責(zé)任歸位，以及加強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控和協(xié)調(diào)發(fā)展能力來(lái)看，在現(xiàn)有的中央與地方財(cái)力分配格局基礎(chǔ)上，中央財(cái)政收入、稅收收入占比還可以適度上升。

（二）根據(jù)受益范圍等原則劃分中央及地方政府間的支出責(zé)任

公共服務(wù)按受益范圍分為全國(guó)性公共服務(wù)、跨區(qū)域公共服務(wù)和地方性公共服務(wù)，根據(jù)公共服務(wù)的受益范圍、公共服務(wù)生產(chǎn)效率原則和基本公共服務(wù)均等化的公平供給要求，在政府間進(jìn)行公共服務(wù)事權(quán)劃分是政府間事權(quán)劃分的重要思路。遵循這樣的思路，聯(lián)邦政府承擔(dān)著相對(duì)比較大的事權(quán)和支出責(zé)任，在國(guó)防、養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)福利、公共管理事務(wù)、公共安全、交通運(yùn)輸、農(nóng)林牧漁、生態(tài)保護(hù)、社區(qū)發(fā)展、基礎(chǔ)研究、經(jīng)濟(jì)事務(wù)等方面發(fā)生大量的支出。州政府的主要事權(quán)和支出責(zé)任主要有醫(yī)療衛(wèi)生、高等教育、養(yǎng)老、公共福利事業(yè)、高速公路、公共安全、州公共行政事務(wù)等。地方政府主要承擔(dān)受益范圍和需求具有地方性的公共服務(wù)，如基礎(chǔ)教育、消防、治安、道路和公交、醫(yī)療、家庭和兒童服務(wù)、廢物管理、娛樂(lè)和體育、供水等。

在我國(guó)，政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分不夠合理，比如社會(huì)保險(xiǎn)作為重要的全國(guó)性公共服務(wù)，主要由省以下政府承擔(dān)，甚至地方政府還承擔(dān)部分的國(guó)防支出，高等教育具有很強(qiáng)的全國(guó)性公共服務(wù)特征，但中央政府承擔(dān)責(zé)任明顯不夠；省以下政府事權(quán)關(guān)系不明確，事權(quán)和支出總體層層下移，中央和省級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任不夠，事權(quán)和支出責(zé)任的錯(cuò)配和不規(guī)范，造成公共服務(wù)供給不足和過(guò)度并存、財(cái)政支出效率低、地區(qū)間公共服務(wù)差異大，政府的公共責(zé)任沒(méi)能有效履行，降低了社會(huì)福利水平和社會(huì)滿意度。因此，應(yīng)基于公共服務(wù)的特征屬性、信息和技術(shù)約束、激勵(lì)相容、基本公共服務(wù)均等化等原則，并借鑒包括美國(guó)在內(nèi)的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范和明確政府間事權(quán)和支出責(zé)任，將國(guó)防、基本社會(huì)保險(xiǎn)、全國(guó)性公共設(shè)施等全國(guó)性公共服務(wù)確定為中央事權(quán)和支出責(zé)任，中央政府承擔(dān)更多的高等教育支出責(zé)任；特殊教育、職業(yè)教育和普通中等教育、省域公共基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生等事權(quán)和支出責(zé)任更多由省級(jí)政府承擔(dān)；市縣政府更多承擔(dān)初等教育、幼兒教育、市政建設(shè)、警察、社會(huì)救助、消防等地方性公共服務(wù)。

（三）建立包括地方稅、共享稅的地方稅收收入體系

美國(guó)聯(lián)邦政府稅收以個(gè)人所得稅、公司所得稅和社會(huì)保障稅為主，輔之以少量從價(jià)稅（消費(fèi)稅、運(yùn)輸稅等）等；州政府稅收以銷(xiāo)售稅、個(gè)人所得稅、社會(huì)保障稅為主，輔之少量的公司所得稅、消費(fèi)稅、運(yùn)輸稅等；地方政府以財(cái)產(chǎn)稅為主，輔之以銷(xiāo)售稅、社會(huì)保障稅和個(gè)人所得稅等。與聯(lián)邦、州和地方三級(jí)架構(gòu)的聯(lián)邦制相適應(yīng)，美國(guó)建立了分級(jí)立法、劃分稅種、稅源共享的稅收分權(quán)模式。

我國(guó)是地區(qū)發(fā)展不均衡的單一制國(guó)家，同時(shí)政府層級(jí)多、稅種相對(duì)有限、地區(qū)間稅源稅基分布很不均衡，與此相適應(yīng)，立法集中、稅種劃分和稅收共享是相對(duì)可行的稅收分權(quán)模式。立法權(quán)主要集中于中央，地方具有一定范圍內(nèi)的稅收調(diào)整自主權(quán)；劃分稅種，中央和地方有各自專屬稅種（中央稅、地方稅），同時(shí)收入分成的共享稅仍應(yīng)為不同層級(jí)政府稅收收入的主要來(lái)源。在合理確定地方稅收在地方政府收入中的地位的情況下，基于稅種屬性、稅收劃分的激勵(lì)效應(yīng)、稅收能力、稅收征管及改革變動(dòng)的稅制等，以法治的方式科學(xué)合理地進(jìn)行稅收分權(quán)和設(shè)置地方稅、共享稅及其分成方式?？紤]將增值稅劃為中央稅并適當(dāng)降低稅率，改消費(fèi)稅為消費(fèi)環(huán)節(jié)征收并擴(kuò)大征收范圍，劃為地方稅，構(gòu)建包括“消費(fèi)稅+房地產(chǎn)稅”兩大地方主體稅種、“企業(yè)所得稅+個(gè)人所得稅”兩大共享稅收入，以及其他多個(gè)小稅種的地方稅收體系。

（四）重視轉(zhuǎn)移支付和地方債等地方財(cái)源建設(shè)

在美國(guó)州和地方政府的收入中，稅收收入是主體，除稅收外，收費(fèi)、商業(yè)及其他收入、債務(wù)和轉(zhuǎn)移支付收入等都是重要收入來(lái)源。地方政府收入中稅收收入占比高，是地方政府財(cái)力穩(wěn)定、收入規(guī)范的體現(xiàn)，但是地方稅收入不是地方政府收入的全部，轉(zhuǎn)移支付、債務(wù)收入、收費(fèi)等其他收入都是地方政府的重要收入來(lái)源。在現(xiàn)行財(cái)政體制下，我國(guó)地方政府收入也是多樣化的，主要包括稅收、轉(zhuǎn)移支付、非稅收入、基金收入和債務(wù)收入等。在一個(gè)以經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治的統(tǒng)一、社會(huì)公平穩(wěn)定為價(jià)值追求，地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的國(guó)家，地方事權(quán)和支出責(zé)任不可能完全依靠地方稅收收入支撐。應(yīng)保障中央在稅收分配中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，以發(fā)揮中央對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的調(diào)節(jié)和管理作用，同時(shí)，建立科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度、地方政府債務(wù)制度，形成包括稅收、轉(zhuǎn)移支付、地方債等穩(wěn)定可持續(xù)的地方政府收入結(jié)構(gòu)。就轉(zhuǎn)移支付而言，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例、降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例是當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付制度研究和改革的主流思想，但需要注意的是決定轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模以及一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，應(yīng)該是基于中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任的總體劃分、各項(xiàng)具體事權(quán)及支出責(zé)任的劃分、財(cái)力和稅收的分配等，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和方式都應(yīng)與此相適審慎設(shè)計(jì)。

1.樓繼偉：《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考》， 中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2013年版。

2.理查德·博德：《稅收與分權(quán)》，《公共經(jīng)濟(jì)與政策研究》2015年第2期。

3.喬納森·格魯伯：《財(cái)政學(xué)》，機(jī)械工業(yè)出版社2015年版。

4.美國(guó)政府支出網(wǎng)：http://www.usgovernmentspending.com/

5.美國(guó)政府收入網(wǎng)：http://www.usgovernmentrevenue.com/

6.美國(guó)小企業(yè)稅收與管理網(wǎng)：http://www.smbiz.com/

7.美國(guó)稅收管理員聯(lián)盟網(wǎng)：http://www.taxadmin.org/

8.美國(guó)稅收政策中心網(wǎng)站：http://www.taxpolicycenter.org

9.美國(guó)稅收基金會(huì)網(wǎng)站：http://taxfoundation.org/

10.美國(guó)銷(xiāo)售稅網(wǎng)站：http://www.sale-tax.com/

（責(zé)任編輯：王秉昕）

The Experience and Enlightenment on the Expenditure Responsibility of Local Government and Local Tax in the United States

Li Jianjun

The rationality of the expenditure responsibility of local government and local tax is an important guarantee of local governance modernization. This article not only focuses on the expenditure responsibility of local government and local tax, but also reviews a comprehensive systematic of the allocation of f scal expenditure at all levels of government in the U.S., the responsibility and expenditure among states, local governments and intergovernmental f scal revenue and tax division, and the main taxes of state and local government. The intergovernmental f scal relations, the expenditure responsibility of local government and local tax of the U.S. provide important references and enlightenment for ours.

local tax；expenditure responsibility；f scal revenue

*本文是國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“基于地方政府基本支出責(zé)任與稅收能力的地方稅收體系構(gòu)建研究”（15BJY133）階段性研究成果。