“大”政府還是“小”政府
——淺談政府規(guī)模與經(jīng)濟增長

劉曉然

“大”政府還是“小”政府
——淺談政府規(guī)模與經(jīng)濟增長

劉曉然

從二十世紀開始，在政府干預經(jīng)濟的大討論中，凱恩斯主義與新自由主義學派的主張逐漸產(chǎn)生了兩極化的碰撞。經(jīng)濟發(fā)展應該基于政府干預還是依靠市場自我調(diào)控，成為經(jīng)濟社會中頗受爭議的議題。本文認為，政府通過公共財政支出施加政府干預，能夠影響經(jīng)濟增長。然而對發(fā)展中國家來說，過大或過小的政府干預都不利于經(jīng)濟發(fā)展。只有立足國情，選擇合理適度的政府干預規(guī)模，才能促進經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展。

政府干預 經(jīng)濟增長 大政府 小政府

作者劉曉然，曼徹斯特大學全球發(fā)展研究所（曼徹斯特 M13 9PL）。

一、引言

二十世紀，經(jīng)濟學家和哲學家們在對于政府對經(jīng)濟的作用的討論中，觀點開始兩極化。一方面，以約翰·梅納德·凱恩斯為代表的凱恩斯主義學者認為，在市場經(jīng)濟中，政府應該通過干預經(jīng)濟來擴大有效需求，進而實現(xiàn)充分就業(yè)。另一方面，以弗里德里希·哈耶克為代表的自由主義和新自由主義學派主張，政府應從經(jīng)濟活動中撤軍，因為市場有其自身內(nèi)部的自我調(diào)節(jié)機制。前者會帶來政府規(guī)模地擴張及更高的財政收入和支出，而后者政府一般僅充當“守夜人”的角色，會產(chǎn)生相對較低的財政收入和支出。在過去幾十年里，發(fā)展中國家的政府對經(jīng)濟發(fā)揮著顯著而多樣的作用，這些都與政府經(jīng)濟干預以及政府規(guī)模密切相關(guān)。那么究竟如何度量政府規(guī)模以及政府對經(jīng)濟的作用呢？

二、度量政府規(guī)模

西方學者以政府干預下的經(jīng)濟增長為指標，來判定政府干預過大還是不足。而定義政府規(guī)模大小的指標卻多種多樣，包括政府的層級和人員規(guī)模、政府的經(jīng)濟干預規(guī)模（財政稅收和支出）、中央與地方的財政分配以及政府效率等。例如，朗道將政府規(guī)模定義為政府消費占GDP 的比重，林德特和阿萊西那使用政府對社會弱勢群體的轉(zhuǎn)移支付來定義政府規(guī)模，林德特還認為福利國家是大政府的典型表現(xiàn)。穆罕默德使用政府稅收收入和公共財政支出來衡量政府規(guī)模，是最通用的指標。按照上述標準，關(guān)于政府規(guī)模，普遍認同的觀點是工業(yè)化程度高的國家的政府規(guī)模相對于欠發(fā)達國家的要大一些。在我國，最常見的政府規(guī)模度量指標同樣是稅負，也就是稅收占GDP的比重。除此之外，為了辨別大政府和小政府以及明確政府對社會的影響，迄今為止，所用的指標還包括稅收收入、公共財政支出、公共債務、公共投資占GDP比重、購買力平價比重以及GDP增長率等。

三、政府規(guī)模與經(jīng)濟增長

政府扮演的經(jīng)濟角色在相對發(fā)達或者欠發(fā)達國家的不同情境下差別明顯。坦齊和盧德格爾提出，高收入國家的政府規(guī)模相對較大，而低收入國家則較小。在過去幾十年里，高工業(yè)化程度的國家的政府規(guī)模顯著擴張，并且由政府消費轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗟墓べY支出和轉(zhuǎn)移性支付。然而，過多的轉(zhuǎn)移支付會降低公共投資的比重，遏制就業(yè)的動力，因而會抑制經(jīng)濟發(fā)展步伐。另外，在一些低收入國家，層級組織失效和政治腐敗盛行，轉(zhuǎn)移支付實際流向目標群體的分量大大低于預期。阿萊西通過對比工業(yè)化國家和低收入國家的政府規(guī)模、政府支出結(jié)構(gòu)和政府效率，發(fā)現(xiàn)工業(yè)化國家有過度投資轉(zhuǎn)移性支付的傾向，而低收入國家政府卻沒有對基礎(chǔ)設施、公共物品和公共服務進行足夠的開支，這兩種情況都會阻礙經(jīng)濟發(fā)展。在政府財政支出的構(gòu)成中，除了轉(zhuǎn)移支付，還包括工資支出，非工資的消費支出，對教育、交通、通訊、國防等的公共投資等。以公共投資為渠道，政府通過影響就業(yè)，在一定程度上影響經(jīng)濟增長。二十世紀六十到七十年代，在低收入國家中，規(guī)模相對較大的政府對經(jīng)濟發(fā)展起著全然積極的作用。如果把經(jīng)濟增長分為若干階段，那么在低收入國家的經(jīng)濟發(fā)展初期，政府支出是經(jīng)濟增長相當不可或缺的因素，因為它們通過公共投資的方式源源不斷地輸送著穩(wěn)定的資金，促進經(jīng)濟起步和加速發(fā)展。

隨著政府規(guī)模的持續(xù)擴張，公共支出由公共投資和政府消費轉(zhuǎn)為公共服務和轉(zhuǎn)移性支付。比如擴大政府對教育的公共支出會產(chǎn)生更明顯的社會效應，因為提升人力資源的質(zhì)量會使經(jīng)濟獲得更長效的動力，同樣，基于新古典主義增長模型，教育會對經(jīng)濟貢獻更長久的助力。然而，隨著經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化水平的不斷提高，收入和增長累積到了較高水平，高稅收和高支出的大政府也未必一定能促進經(jīng)濟，除非我們可以判斷政府干預是否逐漸由提高稅收轉(zhuǎn)為提供公共服務和社會福利。否則，即使是大政府，也可能會阻礙經(jīng)濟步伐。

四、案例分析

我們以政府財政政策和經(jīng)濟產(chǎn)出為指標，衡量發(fā)展中國家政府規(guī)模。財政政策包括稅收和政府支出，通過引入政府稅收、支出和經(jīng)濟產(chǎn)出，我們可以衡量發(fā)現(xiàn)：規(guī)模越大，政府干預越強，對經(jīng)濟的影響力更強。發(fā)展中國家的大政府是指政府稅收和支出占GDP的比重能促進經(jīng)濟增長，但是GDP增長可能由人口膨脹導致，所以人均GNI比GDP總值更能反映以家庭為單位的收入狀況。另外，發(fā)展中國家的收入水平各不相同，形成了區(qū)域性的差異，因而跨國比較也要將發(fā)展中國家按照收入水平進行分類。因為國家變量具有很大的差異性，為了縮小差異，我們選取同一地區(qū)收入水平相當?shù)陌l(fā)展中國家進行比較。在高收入的發(fā)展中國家中，稅收和政府支出在GDP中占據(jù)的份額接近高工業(yè)化國家，一定程度上講，政府干預促進了經(jīng)濟增長。然而，規(guī)模過大的政府阻礙增長也屢見不鮮。而在收入相對較低的發(fā)展中國家中，低稅收和低政府支出帶來的低收入不足以支撐經(jīng)濟增長，在此情況下，低效率更加惡化了政府績效，這類政府屬于發(fā)展中國家中規(guī)模較小的政府。

（一）高收入發(fā)展中國家的大政府

對于收入水平較高的發(fā)展中國家，政府可以承擔更高比例的支出，經(jīng)濟發(fā)展所需的物質(zhì)基礎(chǔ)包括各項基礎(chǔ)設施相對完備。然而，大政府一定是經(jīng)濟增長的推動力嗎？本文以經(jīng)濟收入、稅收和政府支出為指標，選取歐洲東南部的10個發(fā)展中國家進行比較，分別是阿爾巴尼亞、波斯尼亞、保加利亞、克羅地亞、匈牙利、科索沃、馬其頓、黑山、羅馬尼亞和塞爾維亞。時間跨度選取在2007-2014年，以避免某些特殊時期外部因素帶來的干擾，比如政局動蕩。所選取的10個國家稅收和財政支出占GDP比重均超過20％，相對于一些此類指標比重低于15％的發(fā)展中國家，選取的10個國家均是強政府干預、高收入的發(fā)展中國家。世界銀行的數(shù)據(jù)顯示，所選10國的人均年收入都超過3000美元（如表1），并且GNI一直維持穩(wěn)定或平穩(wěn)增長的趨勢，因而我們可以以GDP年增長率做為衡量經(jīng)濟增長的指標。

表1 人均GNI 單位：2005年美元價值

表2和表3的數(shù)據(jù)分別為稅收和政府支出占GDP比重。按照數(shù)據(jù)，這些國家可以被分為兩類：一類是兩項指標均低于35％的國家，有阿爾巴尼亞、保加利亞、科索沃、馬其頓和羅馬尼亞，從數(shù)據(jù)中看，這類國家的政府規(guī)模相對較??；另一類是兩項指標接近或高于40％的大政府，包括波黑、克羅地亞、匈牙利、黑山和塞爾維亞。

表2 政府稅收收入占GDP的比重 單位：％

表3 政府支出占GDP的比重 單位：％

從表4中可以看出，波斯尼亞、匈牙利和塞爾維亞總投資比重低，而這三個國家恰恰是政府稅收和公共支出比例最高的國家。相反，阿爾巴尼亞、保加利亞和羅馬尼亞政府規(guī)模相對較小，也同時擁有比重更高的總投資。此外，通過不斷增長的購買力平價，這些小規(guī)模的政府也可以回應社會福利，這也是衡量經(jīng)濟進步的重要指標。

表4 總投資占GDP的比重 單位： ％

事實證明，大量社會投資和不斷增長的購買力平價是經(jīng)濟增長的助力。在這些國家中，政府規(guī)模較小的國家獲得了更好的經(jīng)濟產(chǎn)出，一定程度減少征稅有助于累積更多的社會投資。表5以GDP增長率進一步證明了上文的結(jié)論，規(guī)模相對較小的政府獲得了更高的經(jīng)濟增長率。以阿爾巴尼亞的總投資比重和GDP增長率與10國所在地區(qū)的最高和最低水平進行比較，圖1和圖2顯示，阿爾巴尼亞的總投資和經(jīng)濟增長都接近地區(qū)的最高水平。而二十世紀八十年代的巴西恰恰可以成為反面教材：過量政府投資帶來生產(chǎn)力低下的就業(yè)，大大抑制了經(jīng)濟活力；同樣，八十年代初，墨西哥政府的征稅最大化惡化了企業(yè)發(fā)展狀況和總體經(jīng)濟態(tài)勢。在經(jīng)濟發(fā)展進程中，這類發(fā)展中國家的大政府被視為“過度”。

表5 GDP增長率 單位： ％

圖1：阿爾巴尼亞總投資水平與地區(qū)最高、最低水平對比

圖2：阿爾巴尼亞GDP增長率與地區(qū)最高、最低增長率對比

（二）低收入發(fā)展中國家的小政府

很多發(fā)展中國家，尤其是非洲和南亞的一些國家，仍處在發(fā)展的初級階段。如果沒有初期的資本積累和顯著的經(jīng)濟發(fā)展，這些國家將會一直處于低收入水平的邊緣。政府支出拉動增長在發(fā)展初級階段有著舉足輕重的作用，因為企業(yè)投資在這一階段很少，也就談不上市場的形成了。政府支出為基礎(chǔ)設施建設提供了關(guān)鍵的資本投入。此外，阿萊西那在談到小政府的缺點時指出，在欠發(fā)達國家中腐敗和低效普遍存在，而這也影響了政府干預和經(jīng)濟運行的結(jié)果。為了證實這一觀點，本文選取一些國家橫向比較2007-2014年間的經(jīng)濟運行情況。選取的國家有烏干達、肯尼亞、吉爾吉斯共和國、中非共和國，這些國家（表6）的人均國民生產(chǎn)總值（年均1000美元以下）較上述（表1）中較低（年均3000美元以上）。

表6 人均GNI 單位：2005年美元價值

從表7和表8中可以發(fā)現(xiàn)，在從低到高排列的時候，中非共和國和烏干達的政府規(guī)模在這一組中相對較小。相比之下，肯尼亞和吉爾吉斯共和國的政府干預則顯得更強，我們可以從公共支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值達15％以上看出來。

表7 政府稅收收入占GDP的比重 單位：％

表8 政府支出占GDP的比重 單位：％

公共支出在這些國家里提供了大量投資，也為公共部門提供了就業(yè)機會。此外，根據(jù)世界銀行2015年的報告顯示，公共支出也促進了社會服務、醫(yī)療、教育以及其它社會福利的發(fā)展，政府干預產(chǎn)生了客觀的經(jīng)濟效益。從表9和表10中可以看到，中非共和國在國內(nèi)生產(chǎn)總值和收入增長上的表現(xiàn)不佳，2013年又經(jīng)歷了經(jīng)濟嚴重衰退的考驗。對于烏干達來說，盡管在國內(nèi)生產(chǎn)總值上有所增長，但是其人均國民生產(chǎn)總值增長趨勢不穩(wěn)定，并且在2012年嚴重滑坡，2013年的經(jīng)濟也十分蕭條?？夏醽喌慕?jīng)濟增長趨勢相對穩(wěn)定。對于吉爾吉斯共和國，盡管不太穩(wěn)定，但也保持了持續(xù)增長的趨勢。由此，中非共和國和烏干達因為政府規(guī)模過小，缺少了必要的政府對經(jīng)濟的干預，是經(jīng)濟發(fā)展較慢的一個重要原因。

表9 GDP增長率 單位：％

表10 GNI增長率 單位：％

五、幾點結(jié)論

定義發(fā)展中國家政府規(guī)模的大小實際上是為了衡量政府在這些國家經(jīng)濟發(fā)展中作用的大小。在多數(shù)情況下，市場經(jīng)濟還是引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展的主要動力。然而，政府可以通過干預經(jīng)濟來對經(jīng)濟活動施加影響，并促進經(jīng)濟的發(fā)展。

分析政府和經(jīng)濟活動的關(guān)系，最重要的一點是理清政府如何影響經(jīng)濟的運行。鑒于政府收入和支出是政府影響經(jīng)濟活動最基本也是最直接的渠道，可以用它們來定義政府干預，反映政府規(guī)模大小，并根據(jù)人均國民收入分為高收入組和低收入組。通過橫向?qū)Ρ葨|南歐的十個國家，可以發(fā)現(xiàn)，高收入發(fā)展中國家的政府對經(jīng)濟的發(fā)展有很強的干預行為。而在四個低收入發(fā)展中國家中，政府的規(guī)模相對較小，無法為經(jīng)濟活動提供足夠的資金支持或是政府經(jīng)費的使用趨于低效，也制約了其經(jīng)濟的發(fā)展。在發(fā)展中國家中既存在大政府，也存在小政府，但其對經(jīng)濟的影響，應根據(jù)國情及所處經(jīng)濟發(fā)展階段判定。

發(fā)展中國家為了經(jīng)濟上有更好的發(fā)展需要優(yōu)化其政府規(guī)模。對于經(jīng)濟發(fā)展水平較高、政府規(guī)模過大的國家而言，削減政府收入和投資可以有效地刺激經(jīng)濟增長，吸引生產(chǎn)力更強的企業(yè)投資。對于經(jīng)濟發(fā)展水平較低、政府規(guī)模過小的國家而言，接受國際貨幣基金組織的資金援助有助于建設與經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)設施，政府也能從擴大政府投資中獲取更多的稅收并在經(jīng)濟活動中施加更大的影響力。

參考文獻：

1. 顧昕：《最優(yōu)政府規(guī)模、 經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展與大政府—小政府之爭》，《學習與探索》2016年第1期。

2. 劉志生：《論我國政府經(jīng)濟職能的定位及實現(xiàn)途徑》，《上海經(jīng)濟研究》2008年第2期。

3. 王全興、管斌：《市場化政府經(jīng)濟行為的法律制裁》，《中國法學》2004年第1期。

4. Afonso,A., & Jalles, J.T., Economic performance and government size, 2011.

5. MATEO, S., “Small government or big government?”Albanian Journal of Agricultural Sciences, 2015.

（責任編輯：趙慧）

“Big”Government or“Small”Government ---On Government Scale and Economic Growth

Liu Xiaoran

The positions of Keynesian and Neoliberal economists towards the role that the government should have in the economy were polarized since the beginning of the twentieth century.The most controversial issue exists in the economic society is whether economic development should rely on government or market mechanics.By increasing public expenditure, government could impose intervention on the economic growth. However, in developing countries, both over-sized and too small governments would hinder economic development.The best way to promote economic growth is holding specif c national context and choosing the most proper government size.

government intervention; economic growth; big government; small government