中國省級財(cái)政透明度發(fā)展趨勢分析

石紹賓 朱圓夢

中國省級財(cái)政透明度發(fā)展趨勢分析

石紹賓 朱圓夢

本文利用2009-2015年我國省級財(cái)政預(yù)算透明度得分?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)我國各省預(yù)算透明度逐年提高，但總體水平仍較低、高分區(qū)與低分區(qū)分散、年度間得分變動幅度大、得分差距呈波動性變化。對于造成這些變化的原因，本文認(rèn)為法制建設(shè)是第一推動力，政府主動性是關(guān)鍵因素，對公開的自由裁決是造成波動的主要原因。為進(jìn)一步提升省級財(cái)政預(yù)算透明度，本文建議規(guī)范實(shí)施新《預(yù)算法》，不斷完善法制建設(shè)；提高政府公開信息的積極性和責(zé)任感，減少主觀隨意性；中央政府加強(qiáng)自身示范作用，給予各省級政府更大激勵(lì)。

省級政府 財(cái)政透明度 發(fā)展趨勢

作者石紹賓，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長、碩士生導(dǎo)師 （濟(jì)南250100）；朱圓夢，山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生（濟(jì)南 250100）。

一、引言

預(yù)算管理是財(cái)政管理的基礎(chǔ)和前提，預(yù)算透明度直接體現(xiàn)了政府預(yù)算管理水平的高低。以2008年國務(wù)院正式頒布《政府信息公開條例》為起點(diǎn)，政府財(cái)政預(yù)算各項(xiàng)信息的公開引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心自2009年開始對我國財(cái)政透明度進(jìn)行評估，并出版了《中國財(cái)政透明度報(bào)告》（2009-2015），從省級財(cái)政透明度、省級行政收支及相關(guān)信息透明度、中央預(yù)算透明度等方面對我國政府財(cái)政預(yù)算信息的公開情況進(jìn)行分析并公布。張平（2010）基于國際視角，分析了我國財(cái)政預(yù)算透明度的發(fā)展進(jìn)程以及與國外的差距，汲取國外政府信息公開經(jīng)驗(yàn)，從健全法律法規(guī)、加強(qiáng)自我監(jiān)督和技術(shù)改進(jìn)等方面提出了未來提升我國財(cái)政預(yù)算透明度的途徑。李紅霞（2011）研究了我國政府預(yù)算透明度的影響因素，認(rèn)為當(dāng)前人大代表主動監(jiān)督意識不強(qiáng)、政府預(yù)算缺乏監(jiān)督問責(zé)主體、政府預(yù)算長期處于保密狀態(tài)等阻礙了政府預(yù)算透明度的進(jìn)一步提升。肖鵬、閻川（2013）通過對21個(gè)省面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析，認(rèn)為不同地區(qū)的居民受教育水平、地區(qū)FDI等都對政府信息公開有積極影響，并從財(cái)政信息公開的“度”、地方主體稅種構(gòu)建等方面提出省級政府信息公開中所需要注意的問題。彭毅（2014）從政治激勵(lì)的角度探討提高財(cái)政預(yù)算透明度的有效途徑，實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)有效的政治激勵(lì)會給予地方政府官員公開財(cái)政預(yù)算信息的動力。

綜上所述，國內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)主要研究了政府財(cái)政信息公開的影響因素、實(shí)現(xiàn)機(jī)制以及面臨的阻礙，但對我國近年來財(cái)政預(yù)算透明度發(fā)展趨勢的研究并不多。因此，本文基于2009-2015年省級財(cái)政透明度得分對我國財(cái)政透明度發(fā)展趨勢進(jìn)行分析是有意義的。

二、我國預(yù)算透明度的改革歷程

2008年，《中華人民共和國信息公開條例》（以下簡稱《條例》）正式頒布實(shí)施，由此啟動了我國財(cái)政預(yù)算公開進(jìn)程，標(biāo)志著我國信息公開走上了有法可依的道路，對新形勢下建設(shè)公開、透明、陽光政府具有重大意義。但是，由于長期存在的內(nèi)部缺陷和慣性，信息公開在實(shí)施道路上阻力較大。不僅如此，《條例》實(shí)際上對財(cái)政信息公開的內(nèi)容缺乏明確性規(guī)定，各省級政府都按照自身的理解與偏好來處理財(cái)政信息公開事宜。因此，各省預(yù)算透明度的進(jìn)展并不順坦，且差別較大。

2009年6月，《保密法（修訂草案）》向全社會征求意見,并于2010年4月在全國人大常委會第十四次會議第三次審議中以高票通過。這次《保密法（修訂草案）》對于如何處理政府信息公開與保密之間的關(guān)系，仍承續(xù)已有的《保密法》，過度強(qiáng)調(diào)保密性，在一定程度上給政府信息公開構(gòu)成了制度上的障礙，各省的預(yù)算公開因此進(jìn)展緩慢。

2010年1月和3月國務(wù)院和財(cái)政部相繼出臺了有關(guān)政府信息，特別是財(cái)政預(yù)算信息公開的指導(dǎo)意見。盡管其目的是深化政府信息公開，對預(yù)算公開透明有一定積極推動作用，但其中的某些規(guī)定卻不利于財(cái)政信息的進(jìn)一步公開。比如“對一些要求公開項(xiàng)目較多的申請，可要求申請人按照‘一事一申請’原則對申請方式加以調(diào)整”，該項(xiàng)內(nèi)容間接地“提供”了一些政府部門拒絕公開財(cái)政預(yù)算信息的理由。

2012年國務(wù)院辦公廳在當(dāng)年政府信息公開工作的安排中，對省級政府財(cái)政信息公開提出了新的要求：“各?。▍^(qū)、市）政府要按照要求，在普遍公開財(cái)政預(yù)算決算的基礎(chǔ)上，推進(jìn)省級政府部門公開部門預(yù)算和決算，并擴(kuò)大范圍，細(xì)化內(nèi)容。”

2014 年 1 月，新《中華人民共和國保守國家秘密法實(shí)施條例》開始實(shí)施，其中明確規(guī)定“機(jī)關(guān)、單位不得將依法應(yīng)當(dāng)公開的事項(xiàng)確定為國家秘密”，這將我國政府信息公開提上了一個(gè)新的臺階。同年8月，新《預(yù)算法》通過，修改后的《預(yù)算法》在總則中明確規(guī)定要加快建立健全全面規(guī)范透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展。這是我國預(yù)算法制建設(shè)上一個(gè)嶄新的里程碑，也是政府在新形勢下進(jìn)一步提高財(cái)政預(yù)算透明度的有效途徑。

三、我國省級財(cái)政透明度的發(fā)展趨勢

近年來，公眾對財(cái)政預(yù)算信息公開產(chǎn)生越來越高的需求，這對政府提升信息公開的給予能力提出了挑戰(zhàn)，各項(xiàng)法案條例也因此不斷出臺。雖然在預(yù)算透明公開的道路上阻力始終存在，但總體趨勢向好，政府預(yù)算透明度不斷提高。

（一）預(yù)算透明度逐年提高，但總體水平仍然較低

圖1:省級財(cái)政透明度得分（百分制得分）

由圖1可看出，2009-2015年，我國省級財(cái)政透明度平均得分逐年上升，總體從21.71上升至36.04。整體增長趨勢穩(wěn)定，2013年增幅最大， 這表明政府信息公開程度總體不斷趨好。但這七年間，盡管2009年第一名和2013年前兩名財(cái)政信息公開達(dá)到及格水平，總體平均得分仍然不足60，表明我國省級政府仍然只是公開少數(shù)財(cái)政預(yù)算信息，總體公開水平較低。

在我國31個(gè)省份中，2009-2015年前三名透明度得分從42.96上升至54.01。其中2010-2013年保持快速增長，而2009-2010年與2013-2015年，得分最高的前三省平均得分水平卻下降了。這表明在有的年份部分省級政府缺乏公開信息的積極性。

相較于每年的透明度得分，近年來排名后三的各省平均分的變化幅度小，2009-2015年上升了五分左右。這表明始終存在一些省份公開信息力度不足，使得整體水平難以較大幅度上升。

（二）高分區(qū)與低分區(qū)分散

將所有省份財(cái)政透明度得分劃分為五個(gè)區(qū)間，2009-2015年的各省得分分布情況如圖2。

圖2：2009-2015年中國省級財(cái)政透明度得分

由圖2發(fā)現(xiàn)，2009年西部地區(qū)整體得分偏低；2010年東南沿海省份財(cái)政透明度相對較高；2011年西北地區(qū)和中東部省份得分相較于西南省份略高；2012年我國內(nèi)蒙古等北方各省和海南得分高于中部大多數(shù)省份；2013年西北和華中、華北大多省份得分排名較好，兩個(gè)南部省份得分合格；2014年西南和東南省份在全國省級財(cái)政透明度得分中成績相對較好；2015年全國財(cái)政透明公開程度得分仍舊十分分散，東南和華北個(gè)別省份得分高于西南等地區(qū)省份。

由圖中還可以看出，全國31省份每年得分高與得分低的區(qū)域都在不斷變化，得分高低區(qū)域分布比較分散。從整體上看，各省級財(cái)政透明度得分和自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理位置等相關(guān)性小。例如，東南部臨海省份經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，福建等省多次財(cái)政透明度得分靠前；中西部省份相對物質(zhì)水平較低，但是在2009年內(nèi)蒙古透明度得分排名第二，2011年新疆得分排名第一，2012年湖北省財(cái)政信息公開水平最高。

但是另一方面，省級財(cái)政透明度得分最高和最低省份卻有著一定的分布規(guī)律。2009年財(cái)政透明度得分最高的是福建省，最低的是甘肅省。在之后的六年中，財(cái)政透明度得分最高的省分別為：福建、新疆、湖北、海南、新疆、山東；最低的省為：寧夏、貴州、青海、吉林、西藏、貴州。我們可以看出，西部尤其西南部各省份普遍得分不高，政府信息公開程度水平低。除此之外，東部沿海和南部地區(qū)以及西北個(gè)別省份得分較高，比如，東南沿海的福建省連續(xù)兩年透明度得分位列第一、華北臨海的山東省在2010年、2014年和2015年排名分別為第二名、第二名和第一名，西北地區(qū)的新疆在2011和2014年都排名第一。

（三）年度間得分變動幅度大

為了更好地表現(xiàn)各省財(cái)政信息公開跨年度的變化情況，本文計(jì)算了31省的得分變異系數(shù)，對各省七年間得分變動情況進(jìn)行分析，具體見圖3。

圖3:2009-2015年省級財(cái)政透明度得分變異系數(shù)及排名

從圖3可以發(fā)現(xiàn)，海南省變動幅度最大，達(dá)到60.60％。2009年海南省財(cái)政透明度得分為15.78，2013年大幅度增長至77.7，但2014年海南省得分又降低至28.3，隨后2015年則正向變動約20分。財(cái)政透明度得分變異系數(shù)排名靠前的其他省份如山西省、黑龍江省等也是如此，七年間得分在15至60之間持續(xù)波動。這表明，我國省級財(cái)政透明度預(yù)算信息公開進(jìn)程并不順利，各省公開政府信息情況跨年變動幅度大。

得分變異系數(shù)排名靠后的各省，其財(cái)政透明度得分始終較低。排名后八位的省份，2009-2015年，得分都未超過30分，多在20分左右。這也說明我國部分省政府信息公開進(jìn)展緩慢，缺乏實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

2015年省級財(cái)政透明度得分第一名的山東省，變異系數(shù)41.67％，位列第六。自2009-2015年，雖然每年山東省財(cái)政透明度得分都有較大變動，但財(cái)政透明度得分是逐年增長的，并沒有先大幅提升后又大幅下降的情形出現(xiàn)。

（四）得分差距呈波動變化特征

本文選取每年的省級財(cái)政透明度整體變異系數(shù)和透明度最高得分與最低得分的極差作為參考標(biāo)準(zhǔn)，具體如表1。總的來說，七年間我國省級財(cái)政透明度變異系數(shù)呈現(xiàn)出先下降后上升繼而再下降的趨勢。

表1 2009-2015年省際間財(cái)政透明度得分差距變化（百分?jǐn)?shù)得分）

由上表可見，2009-2015年，我國省級財(cái)政透明度最高得分與最低得分之間差距分別為：47.87、35.04、27.91、31.01、63.70、47.85、37.57。其中,2009-2011年，省際間財(cái)政透明度得分差距呈縮小趨勢。在此后的兩年又迅速上升，直至2013年，海南省與吉林省之間的得分差距高達(dá)63.7。但在2013年之后，得分差距又再次下降，直至2015年，財(cái)政透明度得分最高的山東省和得分最低的貴州省之間的差距降至37.57。

對年度透明度得分計(jì)算變異系數(shù)，也得到了相同的結(jié)論（見圖4）。2009年我國省級政府信息公開差異大，整體對平均得分的偏離程度達(dá)到41.84％，2010年，財(cái)政透明度變異系數(shù)大幅下降至27.72％，表明各省之間的財(cái)政預(yù)算信息公開水平差異性有較大改善。2010-2013年，省級財(cái)政透明度變異系數(shù)呈現(xiàn)不斷攀升的趨勢，在2013年高達(dá)48.08％；而在2014-2015年，年度得分變異系數(shù)又再次下降。這表明，受各種因素的影響，各省級政府每年對于政府信息公開的積極響應(yīng)度不同，并且不同省際之間存在著一定的財(cái)政透明度“競爭”或者“趨同”現(xiàn)象，且這種“競爭”與“趨同”的程度在不斷變化。

圖4：省級財(cái)政透明度得分整體變異系數(shù)變化圖

四、我國省級財(cái)政透明度變化的原因

2009-2015年，我國省級財(cái)政透明度排名得分不斷變化，究其原因，本文認(rèn)為既有宏觀層面也有微觀層面的原因，是外因與內(nèi)因的結(jié)合。

（一）法制建設(shè)是第一推動力

財(cái)政預(yù)算信息的公開需要法律法規(guī)的保障和規(guī)范，因此我國相關(guān)法律文件和條例的頒布實(shí)施是影響省級財(cái)政透明度的根本原因。自2008年《中國人民共和國信息公開條例》頒布實(shí)施，我國就走上了財(cái)政預(yù)算透明公開的新道路，之后隨著各類新法案新條例的出臺，各省級政府的財(cái)政信息公開程度也不斷變化。2009年全國人大初審的《保密法》過于強(qiáng)調(diào)保密性，限制了政府財(cái)政預(yù)算信息的進(jìn)一步公開，因此2010年省級財(cái)政透明度平均得分雖略有上升，但是前三名省份的得分卻有較大幅度下降，從2009年的42.96下降至35.08。2013年，省級財(cái)政透明度平均得分、前三名平均得分、后三名透明度得分相較于2012年均有較大提升。這是由于2012年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《2012年政府信息公開重點(diǎn)工作安排》，對各省級的財(cái)政預(yù)算信息公開提出了新要求，表明了國家對于公開政府信息建設(shè)陽光政府的重視和激勵(lì)，增強(qiáng)了各省級政府公開信息的責(zé)任心。

因此，相關(guān)的法規(guī)條例等對省級政府公開信息有重大的導(dǎo)向作用，是財(cái)政透明度變動的重要原因。

（二）政府的主動性是關(guān)鍵因素

省級政府公開財(cái)政預(yù)算信息的主動性是關(guān)鍵性影響因素。不同的省份在同期對財(cái)政信息公開申請的回應(yīng)有所不同，這是由于政府自身對財(cái)政預(yù)算信息公開的責(zé)任感以及積極性有所差異，因此各省級政府的財(cái)政透明度得分不盡相同。以山東省為例，2009-2015年其財(cái)政透明度得分從19.35提升至57.01，2014年、2015年分別是第二名和第一名。2014年，山東省政府不斷加強(qiáng)完善統(tǒng)計(jì)信息公開產(chǎn)品，積極建設(shè)公開平臺。根據(jù)山東省政府信息公開系統(tǒng)顯示，2014年山東省共公開政府信息19921條，是2013年的2.64倍，這充分說明山東省政府財(cái)政信息公開的主動性高，做了許多卓有成效的工作，使得省級財(cái)政預(yù)算透明度得以不斷提升。

（三）對公開的自由裁決是造成波動的主要原因

政府部門對財(cái)政信息公開的隨意性和行為的反復(fù)性是省級財(cái)政透明度得分波動的主要原因。七年間，不管是同期的省份還是同一省份在不同的年份，財(cái)政透明度得分都有較大變動，每年的財(cái)政預(yù)算信息公開程度高低不同。本文認(rèn)為，具體影響政府反復(fù)性的原因有以下兩點(diǎn)：其一，政府自身不斷權(quán)衡信息公開程度，相關(guān)行政部門持有較大的自由裁決權(quán)，每年各省份的財(cái)政預(yù)算信息公開程度很大程度上依賴于相關(guān)政府部門的主觀裁決和態(tài)度；其二，政府信息的公開程度具有一定的“鄰里特征”，有些省份或政府部門在進(jìn)行信息公開時(shí)，有時(shí)會根據(jù)周邊鄰居的反應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。以2009和2010年的數(shù)據(jù)為例，2009年得分較高的省份往往在2010年會得分降低，而2009年得分較低的省份也會在2010年有所改觀。

五、進(jìn)一步提升省級財(cái)政透明度的路徑

不斷推進(jìn)我國各省財(cái)政預(yù)算信息公開進(jìn)程，是建設(shè)陽光政府的必經(jīng)之路。由以上數(shù)據(jù)分析我們可以看出，我國政府財(cái)政透明度的提升道路任重道遠(yuǎn)，健全相關(guān)法律法規(guī)是根本途徑，增強(qiáng)政府自身公開信息的主動性與積極性是關(guān)鍵，加強(qiáng)中央政府的示范作用是重要條件。

（一）規(guī)范實(shí)施新《預(yù)算法》，不斷完善法制建設(shè)

2014年修訂的《預(yù)算法》不僅在總則中提出了“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”的原則性要求，并且增加了有關(guān)政府預(yù)算公開的具體要求，包括對預(yù)算完整性的規(guī)定，對預(yù)算信息公開內(nèi)容、形式和時(shí)間的要求等。雖然新的《預(yù)算法》仍存在著一些不足之處，但相較于以往的法律法規(guī)在規(guī)范政府信息公開方面已經(jīng)有了很大的進(jìn)步，因此必須嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《預(yù)算法》，并在未來的實(shí)踐中不斷健全完善其他相關(guān)法律法規(guī)。

（二）提高政府公開信息的積極性與責(zé)任感，減少主觀隨意性

這一方面需要學(xué)術(shù)界、民間組織以及廣大公民盡己之力，加強(qiáng)社會監(jiān)督，激勵(lì)政府不斷推進(jìn)財(cái)政預(yù)算公開透明。在今后推動政府信息公開的道路上，學(xué)術(shù)界要加強(qiáng)對政府財(cái)政各項(xiàng)信息的調(diào)查研究；各類民間組織應(yīng)不斷堅(jiān)持申請各省級的預(yù)算信息在相關(guān)網(wǎng)站進(jìn)行公開；公眾則要時(shí)刻保持公民意識，自發(fā)地推動規(guī)范政府行為。另一方面，結(jié)合我國國情，將政府財(cái)政預(yù)算信息公開程度納入政府部門政績考核體系也是有效途徑。有利于激勵(lì)建設(shè)陽光政府，提高財(cái)政預(yù)算信息公開的主動性。

（三）中央政府加強(qiáng)自身示范作用，給予各省級政府更大激勵(lì)

《預(yù)算法》規(guī)定，財(cái)政部負(fù)責(zé)全國總預(yù)算、總決算的信息公開以及中央本級的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行情況和決算的信息公開，地方政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)其轄區(qū)內(nèi)總預(yù)算、總決算的信息公開以及地方本級預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行情況和決算的信息公開。因此，中央在踐行本級財(cái)政預(yù)算公開的同時(shí)，積極發(fā)揮好帶頭作用，也會對各省級的財(cái)政信息公開給予最大的示范推動作用，從而在中央、省、市等各層級政府之間形成良性的互動，推動政府信息公開在各級政府間積極展開。

1.張平：《我國財(cái)政透明度之現(xiàn)狀、差距及其改進(jìn)》，《公共經(jīng)濟(jì)與公共管理》2010年第9期。

2.李紅霞：《讓政府預(yù)算在陽光下運(yùn)行：預(yù)算公開透明的思考》，《財(cái)政研究》2011年第1期。

3.陳穗紅：《2014預(yù)算法修正案對提高預(yù)算透明度的機(jī)遇和挑戰(zhàn)》，《地方財(cái)政研究》2014年第11期。

4. 白景明：《提高財(cái)政透明度應(yīng)循序漸進(jìn)》，《人民論壇》2010年第2期。

5. 肖鵬、閻川：《中國財(cái)政透明度提升的驅(qū)動因素與路徑選擇研究——基于28個(gè)省份面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2013年第4期。

6. 彭毅：《政治激勵(lì)與中國政府財(cái)政透明度》，《廈門大學(xué)碩士論文庫》2014年版。

7. 曾軍平：《政府信息公開制度對財(cái)政透明度的影響及原因》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2011年第3期。

8. 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心：《中國財(cái)政透明度報(bào)告》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2010年版。

9. 鄧淑蓮：《中國省級政府財(cái)政信息公開的評估與分析》，《政治學(xué)研究》2012年第5期。

10. 趙倩：《財(cái)政信息公開與財(cái)政透明度：理念、規(guī)則與國際經(jīng)驗(yàn)》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2009年第11期。

11.楊丹芳、呂凱波、曾軍平：《中國省級財(cái)政透明度評估(2015)》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第5期。

（責(zé)任編輯：龐梅）

Analysis on the Trend of the Provincial Governments’Fiscal Transparency in China

Shi Shaobin , Zhu Yuanmeng

Based on the provincial budget transparency score from 2009 to 2015, there are several f ndings. Transparency of the provincial budget has gradually increased, but it is still low on the whole. Areas of high and low score are dispersed, so the annual score is greatly varied. And the score gap has f uctuation all the time. For the reasons, the paper argues that the legal system is the f rst impetus, government initiative is a key factor, and the discretion of information publicity is the main cause of f uctuations. To further enhance the transparency of the provincial budget, we give the following suggestions. The f rst is to implement the new “Budget Law”, and constantly improve and perfect the legal system. Also it is of great importance to increase the motivation and responsibility of government in the disclosure of public information with the decreasing of arbitrariness. The central government should strengthen the part of role model, to incentive the provincial governments.

provincial government; f scal transparency; development trend