他國海洋戰(zhàn)略與借鑒

楊金森，王芳

（國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京 100860）

他國海洋戰(zhàn)略與借鑒

楊金森，王芳

（國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京 100860）

本文在對美國、英國及我國周邊部分國家海洋戰(zhàn)略發(fā)展進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，總結(jié)其演變歷程及戰(zhàn)略特點，并分析其對我國產(chǎn)生的影響。研究認(rèn)為，由于歷史與環(huán)境背景的不同，各國走向海洋各有不同的戰(zhàn)略路徑和戰(zhàn)略特點，但海洋戰(zhàn)略的核心目標(biāo)始終是謀求國家利益，海洋強國的興衰取決于國家大戰(zhàn)略及綜合國力等因素，社會經(jīng)濟基礎(chǔ)和先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)是建設(shè)海洋強國的堅實支撐，他國海洋戰(zhàn)略為我國建設(shè)海洋強國提供了有益的經(jīng)驗與借鑒。

海洋戰(zhàn)略；經(jīng)驗與借鑒

DOI 10.15302/J-SSCAE-2016.02.017

一、世界部分國家海洋戰(zhàn)略及發(fā)展

21世紀(jì)是海洋世紀(jì)，開發(fā)海洋資源和利用廣闊海洋空間可以為國家發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。為了在新一輪世界海洋競爭中搶得先機，美國、英國、日本等海洋國家不斷調(diào)整海洋戰(zhàn)略，以應(yīng)對新的法律制度和海洋新秩序所帶來的機遇與挑戰(zhàn)。

（一）美國

美國是世界一流海洋強國。美國走向海洋的最

初目的是將海洋當(dāng)做保護(hù)其國土安全的“護(hù)城河”。當(dāng)美國經(jīng)濟實力躍升以后，其海上霸權(quán)思想逐漸顯現(xiàn)，馬漢的《海權(quán)論》為美國稱霸海洋奠定了理論基礎(chǔ)，并很快形成了統(tǒng)治海洋的國家戰(zhàn)略。經(jīng)過兩次世界大戰(zhàn)和冷戰(zhàn)后，美國成為世界第一海洋強國[1]。

美國的海洋強國戰(zhàn)略思想源于馬漢的《海權(quán)論》。為爭奪海洋的控制權(quán)，各屆政府都明確將海洋戰(zhàn)略納入國家整體戰(zhàn)略之中。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，美國的海洋發(fā)展側(cè)重點逐漸從海洋軍事、海上安全向海洋資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和海洋科學(xué)研究等方面傾斜。特別是隨著以《聯(lián)合國海洋法公約》為代表的現(xiàn)代國際海洋法律秩序的確立，美國逐漸把保障海上航運安全、提供海洋能源與資源供給、提升海洋環(huán)境保護(hù)能力、防止海洋生態(tài)災(zāi)害和應(yīng)對海上突發(fā)事件等作為國家安全和戰(zhàn)略的重要領(lǐng)域。

自20世紀(jì)60年代以來，美國政府發(fā)布了一系列“海洋宣言”和“海洋戰(zhàn)略”。2004年制訂了《21世紀(jì)的海洋藍(lán)圖》，之后又通過《海洋行動計劃》對《21 世紀(jì)海洋藍(lán)圖》提出了具體的落實措施。2007 年，美國發(fā)布《2006 年美國海洋政策報告》，同年又制定了相對完整的海上力量發(fā)展戰(zhàn)略——《21 世紀(jì)海上力量合作戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略是對馬漢“制海權(quán)”理論的創(chuàng)新和發(fā)展，它強調(diào)了加強海上力量以贏得未來戰(zhàn)爭的重要性[2]。

貝拉克·奧巴馬總統(tǒng)上臺后，海洋發(fā)展戰(zhàn)略更是被提升到一個新的高度。2009年6月12日，部際間海洋政策特別工作組成立，奧巴馬總統(tǒng)宣布了關(guān)于制訂國家海洋政策及其實施戰(zhàn)略的備忘錄，并明確了任務(wù)，即：提高國家的管理能力，以維護(hù)海洋、海岸與大湖區(qū)的健康和提高其對環(huán)境變化造成的影響的適應(yīng)能力和可持續(xù)發(fā)展能力，為當(dāng)代和子孫后代創(chuàng)造更多的福祉。2010年7月19日，奧巴馬頒布了13547號行政命令《國家海洋政策》，成立了美國國家海洋委員會，該委員會由美國環(huán)境質(zhì)量委員會、科技政策局、海洋與大氣管理局等27個聯(lián)邦機構(gòu)組成。2013年4月，美國《國家海洋政策執(zhí)行計劃》（以下簡稱《執(zhí)行計劃》）正式出臺①中國海洋信息網(wǎng)，海洋在線：伊寧，美國正式發(fā)布《國家海洋政策執(zhí)行計劃》，2013年11月20日。。該《執(zhí)行計劃》提出了聯(lián)邦政府機構(gòu)應(yīng)采取的6個方面的措施：一是提供更好的海洋環(huán)境和災(zāi)害預(yù)測；二是共享更多和更高質(zhì)量的有關(guān)風(fēng)暴潮和海平面上升的數(shù)據(jù)資源；三是支持區(qū)域和地方政府兼顧自身權(quán)益自愿性地參與聯(lián)邦政府海洋保護(hù)與發(fā)展計劃；四是要減少聯(lián)邦政府批準(zhǔn)其涉海產(chǎn)業(yè)和相關(guān)納稅者有關(guān)申請所耗費的時間與資金；五是要恢復(fù)重要的海洋生物棲息地；六是要提高預(yù)測極地自然條件和防止其對人類社會發(fā)展產(chǎn)生消極影響的能力。同時，為了使相關(guān)聯(lián)邦機構(gòu)的海洋決策和行動合理化、高效化，《執(zhí)行計劃》明確了采取的具體行動。該《執(zhí)行計劃》鼓勵州和地方政府參與美國聯(lián)邦政府的海洋決策[3]。

該《執(zhí)行計劃》有3個亮點。首先，強調(diào)科技的支撐作用。《執(zhí)行計劃》特別強調(diào)了科技與信息的重要性，指出強有力的科技與制造能力可以幫助政府機構(gòu)采取最佳的決策行動，也有助于提高國家的競爭力。其次，更加關(guān)注北極的海洋環(huán)境?！秷?zhí)行計劃》要求改善現(xiàn)有的溝通機制和方式，以有效降低海難事故和環(huán)境污染事故的發(fā)生率。最后，重視國際合作交流。為了保障美國軍用船舶和民用船舶的航行權(quán)利和航行自由，擴大國家海洋經(jīng)濟的利益，《執(zhí)行計劃》敦促美國盡早加入《聯(lián)合國海洋法公約》②中國海洋信息網(wǎng)，海洋在線：朱曉勤，評論：美《執(zhí)行計劃》三大亮點值得關(guān)注，2013年11月20日。。

2015年8月21日，美國國防部發(fā)布《亞太海上安全戰(zhàn)略》，全面闡述了美國對于亞太海上安全的立場。該戰(zhàn)略認(rèn)為，亞太海上安全涉及太平洋、印度洋和東海、南海等海域，美國在該地區(qū)的目標(biāo)是維護(hù)海洋自由、懾止沖突和脅迫、推動對國際法和國際標(biāo)準(zhǔn)的遵守。

為達(dá)到該目標(biāo)，美國將從加強在該地區(qū)的軍事實力、提高盟友的能力和構(gòu)建區(qū)域安全性構(gòu)架并支持法治建設(shè)四個方面著力。在當(dāng)今復(fù)雜的國際環(huán)境下，美國對其海上安全戰(zhàn)略表明立場，這對于我國制定海上安全政策和采取有效應(yīng)對措施具有重要的借鑒意義③美軍《亞太海上安全戰(zhàn)略》報告闡述3目標(biāo)4方向，鳳凰網(wǎng)資訊 ＞軍事 ＞環(huán)球軍情 ＞正文，http://news.ifeng.com/a/20150823/44495401_0.shtml.。

（二）英國

英國是一個島國，西臨大西洋，東隔北海、南以多佛爾海峽和英吉利海峽同歐洲大陸相望，是一

個典型的海洋國家。英國是近代以來4個世紀(jì)的海上世界巨人，在四百多年的歷程中，英國的海洋戰(zhàn)略經(jīng)歷了發(fā)展海外貿(mào)易戰(zhàn)略、確立海洋稱霸的戰(zhàn)略、維持海上霸主地位戰(zhàn)略以及海洋霸主帝國衰落的幾個階段。早期英國把海洋當(dāng)作阻擋外敵入侵的“城墻”。英國逐步成為富強國家之后，海洋成為聚斂財富的通道，海軍則是推行海上擴張國策的基本工具。19世紀(jì)后半期，在兩次世界大戰(zhàn)及其他海洋強國的迅速崛起及綜合國力下降等外部、內(nèi)部因素的共同影響下，英國的海上霸主地位逐漸衰落。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，由于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，英國將海洋發(fā)展戰(zhàn)略的重點逐步轉(zhuǎn)向海洋科技和海洋經(jīng)濟領(lǐng)域，并以法律的形式制定綜合海洋政策。2009年11月的《英國海洋法》是英國海洋政策制度化、法律化的具體體現(xiàn)。

《英國海洋法》由11大部分共325條組成，這部綜合性海洋法律有如下特點：①該法既有宏觀的指導(dǎo)性條款，也包含微觀的實施措施，可操作性強；②可持續(xù)發(fā)展原則是貫徹始終的基本原則；③重視和強調(diào)綜合管理與協(xié)調(diào)，依靠綜合管理來統(tǒng)籌處理海洋事務(wù)；④注重生物多樣性的保護(hù)；⑤鼓勵公眾參與決策與管理，強調(diào)公開、透明的原則。此外，《英國海洋法》建立了戰(zhàn)略性海洋規(guī)劃體系，要求編制海洋政策，確定階段目標(biāo)，確立海洋綜合管理方法；為配合相關(guān)各涉海領(lǐng)域海洋政策的落實，還要制訂一系列的海洋規(guī)劃與計劃。

海洋科技發(fā)展戰(zhàn)略是英國海洋戰(zhàn)略的重要組成部分。《2025海洋研究計劃》(Oceans 2025)是由英國政府資助、解決關(guān)鍵戰(zhàn)略科學(xué)目標(biāo)的一個中期研究計劃，主要包括10個研究主題和3個機構(gòu)建設(shè)內(nèi)容。10個研究主題包括氣候、海洋環(huán)流和海平面、海洋生物地球化學(xué)循環(huán)、大陸架和海岸帶過程、生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)功能等。2011年4月制訂的《英國海洋科學(xué)戰(zhàn)略（2010—2025）》（《UK Marine Science Strategy》），旨在促進(jìn)政府、企業(yè)、非政府組織以及其他部門支持英國海洋科學(xué)發(fā)展和海洋部門間合作。該報告描述了英國海洋科學(xué)戰(zhàn)略的需求、目標(biāo)、實施以及運行機制，并對英國2010－2025年的海洋科學(xué)戰(zhàn)略進(jìn)行了展望。

海洋產(chǎn)業(yè)對英國經(jīng)濟和社會發(fā)展意義重大。英國第一個海洋產(chǎn)業(yè)增長戰(zhàn)略報告——《英國海洋產(chǎn)業(yè)增長戰(zhàn)略》明確提出了海洋休閑產(chǎn)業(yè)、裝備產(chǎn)業(yè)、商貿(mào)產(chǎn)業(yè)和海洋可再生能源產(chǎn)業(yè)未來重點發(fā)展的四大海洋產(chǎn)業(yè)。報告提出了幫助英國海洋產(chǎn)業(yè)有效地應(yīng)對全球市場變化、能夠使海洋產(chǎn)業(yè)相關(guān)機構(gòu)擴大其市場份額，能夠幫助英國經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)平穩(wěn)增長和再平衡等三大戰(zhàn)略原則[4]。

（三）日本

日本是一個典型的海洋國家，走向海洋有其獨特的政治、經(jīng)濟和社會背景。日本海洋意識的發(fā)展經(jīng)歷了海洋屏障意識、海國論、耀武于海外思想和海洋利益線理論等幾個階段。

日本的經(jīng)濟和社會發(fā)展高度依賴海洋，開發(fā)利用海洋的意識強烈，已經(jīng)形成了比較完善的各類海洋政策。2007年4月20日，日本國會通過《海洋基本法》（以下簡稱《基本法》）和《海洋建筑物安全水域設(shè)定法》。該《基本法》規(guī)定，政府負(fù)責(zé)實施海洋政策，制訂海洋基本計劃并每5年進(jìn)行一次修改?！痘痉ā芬?guī)定要“實現(xiàn)和平、積極開發(fā)利用海洋與保全海洋環(huán)境之間的和諧——新海洋立國”，建立國家戰(zhàn)略指揮中樞“綜合海洋政策本部”（海洋本部）。此外，海洋本部制訂的有關(guān)方針和計劃以及內(nèi)閣審議通過的《防衛(wèi)計劃大綱》等政策性文件也具有法律效力。

海洋法律體系是實施海洋戰(zhàn)略的根本保障，海洋領(lǐng)導(dǎo)體制是推進(jìn)海洋戰(zhàn)略的制度保障。2010年，民主黨兩屆內(nèi)閣基本完成構(gòu)建海洋法律體系的工作。2012年2月28日，野田內(nèi)閣通過《海上保安廳法》《領(lǐng)海等外國船舶航行法》修改法案，并提交國會審議。這是日本政府應(yīng)對與鄰國間的領(lǐng)土和海洋爭端、加強實際控制的法律舉措。2013年4月，日本政府通過了作為日本未來5年海洋政策方針的海洋基本計劃，并將根據(jù)這一計劃加強日本周邊海域的警戒監(jiān)視體制，并推進(jìn)海洋資源的開發(fā)。2013年12月17日，日本政府通過了新的《防衛(wèi)計劃大綱》，這是為期10年的新防衛(wèi)計劃，內(nèi)容包括增加軍事支出和擴建海上自衛(wèi)隊，以反制中國。同時公布了一套更為強硬的國防戰(zhàn)略，即首部未來10年的《國家安全保障戰(zhàn)略》。日本首相安倍晉三(Shinzo Abe)的愿景是讓日本成為一個更強大和更獨立的軍事強國，新國防戰(zhàn)略是這一愿景迄今最具體的體現(xiàn)[5]。2015年7月15日，由執(zhí)政黨控制的日本眾院和平安全法制特別委員會，強行通過了安倍內(nèi)閣制定的

安保相關(guān)法案，為日本自衛(wèi)隊出兵海外、行使集體自衛(wèi)權(quán)邁出了重要的一步。

研究認(rèn)為，近年來日本主要從四個方面推進(jìn)海洋戰(zhàn)略，一是加強海洋資源調(diào)查及技術(shù)研發(fā)；二是進(jìn)行基點海島調(diào)查和測量為圈占專屬經(jīng)濟區(qū)及大陸架奠定基礎(chǔ)；三是加強體制建設(shè)，調(diào)整軍力布局，增加硬件配置，增強軍事實力；四是開展多方面的國際海洋合作，試圖主導(dǎo)區(qū)域海洋秩序，塑造有利于實現(xiàn)其海洋戰(zhàn)略的外部環(huán)境[6]。

（四）越南

越南是中國的近鄰。作為一個沿海國家，越南一直比較關(guān)注海洋。特別是近年來，根據(jù)國際國內(nèi)形勢的變化，越南不斷調(diào)整和制訂適應(yīng)形勢發(fā)展需要的海洋戰(zhàn)略和規(guī)劃。越南的海洋戰(zhàn)略歷來是以增強海上力量，建設(shè)海洋強國為主軸，海洋安全和海洋經(jīng)濟則是兩大重點內(nèi)容。2007年1月，越共中央十屆四中全會討論了越共中央政治局《2020年的海洋戰(zhàn)略》提案，作出“關(guān)于2020年越南海洋戰(zhàn)略的決議”，強調(diào)了“100萬平方千米”的海洋對越南重大的“經(jīng)濟、國防和安全意義”，明確了建立“海上強國”的目標(biāo)。

“2020年海洋戰(zhàn)略”是一個綜合性的國家海洋大戰(zhàn)略，既重視發(fā)展海洋經(jīng)濟，又包括海洋防衛(wèi)戰(zhàn)略、海洋政治戰(zhàn)略。為制訂長遠(yuǎn)的海洋戰(zhàn)略，越共中央十屆四中全會從經(jīng)濟、社會、安全、國防等方面全面討論海洋的地位和作用，以最大限度地開發(fā)海洋、沿海地區(qū)和海島的潛力。會后發(fā)布的公報說，海洋具有十分重要的作用和地位，與經(jīng)濟社會的發(fā)展、保障國家的國防、安全和環(huán)保密切相關(guān)、影響巨大。越南的目標(biāo)是要力爭成為一個海洋強國，能保衛(wèi)越南在海上的主權(quán)，維護(hù)國家的穩(wěn)定與發(fā)展；同時力爭到2020年使海洋經(jīng)濟占國內(nèi)生產(chǎn)總值的約53 %～55 %，較好地解決社會問題，較大程度改善海洋和沿海地區(qū)人民的生活。越南海洋戰(zhàn)略是一個以海上擴張為基礎(chǔ)、以海洋經(jīng)濟為先導(dǎo)、以海洋強國為目標(biāo)的具有國家大戰(zhàn)略性質(zhì)的戰(zhàn)略[2]。這一戰(zhàn)略的實施，無疑會對他國利益包括中國的利益及安全產(chǎn)生影響[7]。

近年來，越南走向海洋的步伐不斷加快。2012年5月，越南通過了《越南海洋法》，這是一部綜合性、具有基本法性質(zhì)的法律。該法在以往海洋立法的基礎(chǔ)上，做出了更為系統(tǒng)的規(guī)定，其中有關(guān)內(nèi)容涉及中國西沙和南沙群島，嚴(yán)重侵犯了中國的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益。

出臺《越南海洋法》是越南推進(jìn)海上戰(zhàn)略的重要步驟和必然結(jié)果。該法納入了《2020年的海洋戰(zhàn)略》的主要內(nèi)容，以法律形式將發(fā)展海洋經(jīng)濟的原則、重點產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等確定下來，并對發(fā)展海洋經(jīng)濟、加強海洋管理和保護(hù)等做出全面的規(guī)定。該法強調(diào)了國防安全和安全秩序、發(fā)展海洋經(jīng)濟與保衛(wèi)國家海洋主權(quán)等的關(guān)系，“優(yōu)惠、鼓勵投資發(fā)展海島經(jīng)濟和海上活動”，特別是將海洋油氣和礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)、港口和運輸業(yè)、以及旅游、水產(chǎn)、科研等六大產(chǎn)業(yè)作為國家的重點優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)。根據(jù)該法規(guī)定的海洋經(jīng)濟發(fā)展方向和重點，越南有可能進(jìn)一步加大對中國島礁權(quán)益、海上資源的侵害力度[7]。

（五）韓國

韓國作為半島國家，三面環(huán)海，陸地面積有限及自然資源匱乏，高度重視海洋的開發(fā)和利用，將海洋視為其民族“未來生活海、生產(chǎn)海、生命?！盵8]。韓國的海洋政策在20 世紀(jì)60 年代之前較為單一，主要集中在傳統(tǒng)的沿海漁業(yè)及防御方面。20世紀(jì)90年代以后，韓國致力于海洋資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海岸帶管理、海洋科學(xué)研究和高技術(shù)開發(fā)的一體化，制訂了宏大的“西海岸開發(fā)計劃”（1989年）以及《海洋開發(fā)計劃》（1996—2005年）等[9]。

為適應(yīng)各時期的海洋開發(fā)需求，韓國在海洋管理機構(gòu)方面不斷調(diào)整和完善。1996年成立了海洋水產(chǎn)部，對全國的海洋事務(wù)進(jìn)行集中管理。海洋水產(chǎn)部成立一年半期間，制定“21世紀(jì)海洋水產(chǎn)藍(lán)圖”及專屬經(jīng)濟區(qū)海域法、引進(jìn)國際船舶登記制度、建設(shè)新的港口、構(gòu)筑水產(chǎn)品的穩(wěn)定供給基地、改善水產(chǎn)品流通及開發(fā)漁村綜合項目等，持續(xù)推進(jìn)了中長期政策課題研究[9]。

1998—2003年，金大中政府繼續(xù)加強海洋政策。1999年7月確定樹立海洋開發(fā)基本計劃的基本方針，2000年5月公布了《海洋韓國21》。與美國、加拿大等國一樣，這是海洋水產(chǎn)部成立以后真正意義上的正式的中長期發(fā)展戰(zhàn)略，也可以說是“21世紀(jì)海洋水產(chǎn)藍(lán)圖”的繼承與發(fā)展?！逗Ｑ箜n國21》設(shè)定了關(guān)于海洋的開發(fā)與保全的長期的、綜合的方向。即應(yīng)對21世紀(jì)海洋時代，開發(fā)

可行性的政策課題及其每個課題的實現(xiàn)方法并揭示了長期的藍(lán)圖[10]。

2010年12月，韓國出臺了《海洋與水產(chǎn)發(fā)展基本計劃（2011—2020）》，這是第二個中長期海洋發(fā)展規(guī)劃，延續(xù)了“到2020年將韓國建設(shè)成世界第五大海洋強國”的目標(biāo)。第二個計劃提出了加強保護(hù)及管理海洋環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展、發(fā)展海洋新興產(chǎn)業(yè)及升級傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)、積極應(yīng)對海洋新秩序、努力擴大海洋領(lǐng)域的三大目標(biāo)。為有效達(dá)到上述目標(biāo)，該計劃分別設(shè)定了由具體計劃組成的5個特定目標(biāo)，即，實現(xiàn)健康的、安全的海洋利用與管理；發(fā)展海洋科技，創(chuàng)造新的發(fā)展動力；培育未來高品格的海洋文化及旅游產(chǎn)業(yè)；促進(jìn)與東亞經(jīng)濟相適應(yīng)的港航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；加強海洋管轄權(quán)，確保全球化的海洋領(lǐng)土。

為適應(yīng)不同時期的海洋開發(fā)需求，韓國在海洋管理機構(gòu)方面不斷調(diào)整。1996年成立了海洋水產(chǎn)部，對全國的海洋事務(wù)進(jìn)行集中管理。2008年2月，韓國撤銷海洋水產(chǎn)部，成立國土、交通與海洋事務(wù)部，將漁業(yè)并入農(nóng)業(yè)部，成立食品、農(nóng)業(yè)、森林和漁業(yè)部。在此一輪機構(gòu)調(diào)整后，韓國海岸警備隊成為國土、交通與海洋事務(wù)部的一個相對獨立的機構(gòu)①韓國土地，交通和海洋事務(wù)部網(wǎng)站，http://english.mltm.go.kr/USR/WPGE0201/m_18272/DTL.jsp；及食品、農(nóng)業(yè)、森林和漁業(yè)部網(wǎng)站，http://english.mifaff.go.kr/USR/WPGE0201/m_374/DTL.jsp.。2013年，韓國候任總統(tǒng)樸槿惠的總統(tǒng)職務(wù)接管委員會公布了政府重組方案，重組案恢復(fù)了經(jīng)濟副總理制度，恢復(fù)了海洋水產(chǎn)部。通過此次改組，科學(xué)技術(shù)部、海洋水產(chǎn)部、信息通信部的職責(zé)得到恢復(fù)或加強[11]。

韓國海洋管理從最初的分散管理體制，到1996年建立統(tǒng)一的海洋政策機構(gòu)——海洋水產(chǎn)部，再到2008年成立的管理陸地與海洋事務(wù)的國土海洋部的發(fā)展軌跡，充分顯現(xiàn)出韓國綜合性、整體性的海洋國土意識的不斷增強[12]。

二、世界海洋強國的經(jīng)驗與啟示

由于世界各國的發(fā)展歷史和地理環(huán)境的不同，使得其海洋戰(zhàn)略均有各自不同的特點，如英國海洋強國的崛起源于其對海外財富的渴求，美國成為海洋強國有其獨特的地理、移民和政治優(yōu)勢，同時有第一次世界大戰(zhàn)、第二次世界大戰(zhàn)的歷史機遇等。雖然不同國家走向海洋強國有其不同的戰(zhàn)略路徑，但存在一些共性特征：謀求國家利益始終是海洋戰(zhàn)略的核心目標(biāo)，海軍力量是海洋強國建設(shè)的重中之重，綜合國力是海洋強國興衰的決定性因素。建設(shè)海洋強國必須有明確的政治意愿、堅實的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)和先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)支撐[1]?？偨Y(jié)分析世界海洋強國的戰(zhàn)略特點，可以為我國提供有益的經(jīng)驗與借鑒。

（一）走向海洋的戰(zhàn)略決策是成為世界強國的前提條件

自國家出現(xiàn)之后，沿海國家的生存發(fā)展就與海洋息息相關(guān)，世界強國的共同經(jīng)驗就是他們都選擇了走向海洋的國家戰(zhàn)略。2500年前，古希臘哲學(xué)家說：誰控制了海洋，誰就控制了世界[2]。15世紀(jì)英國人認(rèn)為：誰控制了海洋，誰就控制了世界貿(mào)易，控制了世界財富。19世紀(jì)美國人認(rèn)為：所有帝國的興衰，決定性的因素在于是否控制了海洋[3]。21世紀(jì)，世界強國仍然十分重視海洋，諸多沿海國家堅持實施海洋強國戰(zhàn)略。世界海洋強國在開發(fā)和利用海洋的過程中，普遍認(rèn)識到國家海洋政策和法律的重要性，制訂高規(guī)格的海洋發(fā)展戰(zhàn)略和政策，將走向海洋納入國家大戰(zhàn)略（如美國的《21世紀(jì)海洋事業(yè)藍(lán)圖》），或者不斷建立健全國內(nèi)海洋法律體系（如英國的《海洋法》和日本的《海洋基本法》）。

我國是發(fā)展中的海洋大國，擁有廣泛的海洋戰(zhàn)略利益，同時面臨嚴(yán)竣的海洋安全威脅和發(fā)展壓力。我國已經(jīng)發(fā)展成為外向型經(jīng)濟大國，社會經(jīng)濟發(fā)展越來越依賴海洋，只有走向海洋，成為強而不霸的新型海洋強國，才有可能分享海洋利益和維護(hù)海洋安全，實現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展，最終實現(xiàn)民族的復(fù)興[13]。

（二）海洋基本法與國家海洋戰(zhàn)略密切相關(guān)

海洋基本法與國家海洋戰(zhàn)略有著非常密切的關(guān)系，國家海洋戰(zhàn)略與基本政策對形成和制定法律也起著重要的作用。日本、越南等國都已相繼出臺綜合性海洋法律和戰(zhàn)略，以海洋基本政策來統(tǒng)領(lǐng)國家海洋事務(wù)。我國“十二五”規(guī)劃綱要明確提出要制

訂和實施海洋發(fā)展戰(zhàn)略，目前國家在綜合管理和整合協(xié)調(diào)方面立法尚屬空白，缺少一部統(tǒng)管海洋事業(yè)發(fā)展的海洋基本法。海洋基本法實質(zhì)上是以法律形式將建設(shè)海洋強國的戰(zhàn)略決策固定下來，是把黨的政策和國家戰(zhàn)略法律化，以法律形式對國家海洋戰(zhàn)略的對內(nèi)包裝和對外宣示。

加快制定海洋基本法可以為國家海洋戰(zhàn)略的制定實施提供強有力的法律依據(jù)及保障。隨著海洋強國建設(shè)步伐的加快，涉?；顒臃秶谏疃群蛷V度上將不斷加大，海洋事業(yè)發(fā)展將面臨越來越復(fù)雜的局面。因此，當(dāng)務(wù)之急是要盡快制定一部明確海洋政策和海洋戰(zhàn)略、確定我國在海洋事務(wù)方面基本立場的海洋基本法，理順現(xiàn)有的海洋法律關(guān)系，彌補重要制度的缺失，健全和完善與建設(shè)海洋強國配套的法律體系。

（三）綜合協(xié)調(diào)的海洋管理體制是建設(shè)海洋強國的重要保障

設(shè)置什么樣的海洋行政管理體制，是沿海國家都很重視的問題。國外管理海洋事務(wù)的體制有多種模式，各沿海國家的海洋管理體制大多是分散的，需要建立綜合協(xié)調(diào)的海洋管理機構(gòu)或機制來保障管理的效率。美國、俄羅斯等海洋大國，與中國類似，海洋事務(wù)都涉及十個以上的部門，建立海洋政策決策協(xié)調(diào)機制是他們的共同做法，例如，日本設(shè)在內(nèi)閣官房的綜合海洋政策本部，對統(tǒng)一協(xié)調(diào)國家涉海事務(wù)發(fā)揮關(guān)鍵的作用；美國總統(tǒng)辦公室下設(shè)海洋政策辦公室，國會的海洋政策機構(gòu)等。美國新的海洋政策要求加強聯(lián)邦政府各部門間的橫向協(xié)調(diào)，以及聯(lián)邦政府、州政府和地方政府間的縱向協(xié)調(diào)。我國也有必要建立這種海洋政策機構(gòu)。

我國歷次政府機構(gòu)調(diào)整都要涉及海洋管理體制問題。在2008年國務(wù)院的機構(gòu)設(shè)置中，涉海部門包括我國國土資源部、農(nóng)業(yè)部、交通運輸部、環(huán)境部、能源部門、旅游部門、公安部門、海關(guān)、國防部門、氣象部門等，并單獨設(shè)立了國家海洋局作為專職海洋工作部門，工作職責(zé)也有所加強。2013年召開的中華人民共和國全國人民代表大會中國人民政治協(xié)商會議提出《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，做出重新組建國家海洋局的決定，并以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法。同時，該方案提出設(shè)立國家海洋委員會，由國家海洋局承擔(dān)國家海洋委員會的具體工作。這說明了國家對海洋工作的高度重視，海洋管理體制的改革必將對海洋事業(yè)的發(fā)展起到極大的促進(jìn)作用。堅決貫徹落實好中央和全國人大的改革部署和要求，在國家海洋委員會的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，大膽嘗試機制創(chuàng)新，提升海洋工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力，進(jìn)一步強化海洋綜合管理，從政策制定、規(guī)劃運籌、戰(zhàn)略實施等方面綜合施策，把海洋強國建設(shè)的各項任務(wù)落實到位。在未來十年，有必要根據(jù)國家行政管理體制改革的新進(jìn)展和海洋管理的新形勢，進(jìn)一步完善海洋工作的機構(gòu)，形成更加科學(xué)的管理體制。

（四）海洋科技是新時期海洋競爭的制高點

人類對海洋的探索和開發(fā)的每一次進(jìn)步都離不開海洋科技的發(fā)展，從世界范圍看,一個國家海洋科技水平的高低決定其海洋實力的強弱[14]。海洋領(lǐng)域內(nèi)的競爭其實質(zhì)是科技的競爭，海洋科技競爭的焦點在于海洋的高新技術(shù)。目前,世界各國競相制訂海洋科技開發(fā)規(guī)劃，把發(fā)展海洋科技擺在走向海洋的首要位置。2007年，美國發(fā)布了《規(guī)劃美國今后十年海洋科學(xué)事業(yè)：海洋研究優(yōu)先計劃和實施戰(zhàn)略》，對其海洋科學(xué)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)行了規(guī)劃，重視海洋科技對于海洋事業(yè)的引領(lǐng)作用。從英國的海洋戰(zhàn)略發(fā)展歷程看，海洋科技發(fā)展戰(zhàn)略也是英國海洋戰(zhàn)略的重要組成部分。

我國在建設(shè)海洋強國的進(jìn)程中，必須堅持科技先行，發(fā)揮海洋科技的支撐引領(lǐng)作用，進(jìn)一步優(yōu)化配置海洋科技資源，壯大海洋科技人才隊伍完善海洋科技創(chuàng)新體系，增強自主創(chuàng)新能力，使海洋科技成為支撐和引領(lǐng)海洋事業(yè)快速發(fā)展的重要力量。我國已制定和實施國家海洋科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要，為發(fā)揮海洋科技的支撐引領(lǐng)作用，應(yīng)從重大海洋科學(xué)研究、深海工程及裝備技術(shù)研發(fā)及深?；亟ㄔO(shè)工程等方面盡快研究提出重大海洋專項工程，強力拉動海洋領(lǐng)域基礎(chǔ)性、前瞻性、關(guān)鍵性和戰(zhàn)略性技術(shù)發(fā)展，快速提升和拓展走向深遠(yuǎn)海的能力。

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Maritime Strategies of other Nations and Their Implications for China

Yang Jinsen, Wang Fang
(China Institute for Marine Affairs, Beijing 100860, China)

Based on a review of existing studies on the development of maritime strategies of the US, UK and China's neighboring countries, this paper summarizes their history and features of each state's maritime strategies and attempt to infer their influence to China's strategy. The findings of this study suggests that, due to difference of historical and environmental backgrounds, each nation took different strategic paths with different features, but their core target was always in pursuit of their own national interests. The success of a maritime power, in achieving its goals, relies on the overall strategy of a nation and its comprehensive national power. Socioeconomic strength and advanced science and technology have formed solid foundations for transforming China into a great maritime power. Other countries' maritime strategies provide useful data for China's development of its own sea power.

maritime strategy; experience and reference

P745

A

2015-12-24；

2016-01-17

楊金森，國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所，研究員， 研究方向為海洋政策、海洋管理；E-mail: wangrf@cima.gov.cn

中國工程院重大咨詢項目“中國海洋工程與科技發(fā)展戰(zhàn)略研究”（2011-ZD-16）；國家社科基金2013年度第一批重大項目“維護(hù)海洋權(quán)益與建設(shè)海洋強國戰(zhàn)略研究”( 13&ZD051）

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