基層環(huán)保執(zhí)法的困境及建議——以蘇州高新區(qū)為例

祝妍華　薛建龍　楊政清

（1蘇州高新區(qū)環(huán)境監(jiān)察大隊江蘇蘇州2150002蘇州高新區(qū)橫塘街道環(huán)保辦江蘇蘇州215000 3蘇州綠藍環(huán)保服務(wù)有限公司江蘇蘇州215000）

基層環(huán)保執(zhí)法的困境及建議——以蘇州高新區(qū)為例

祝妍華1薛建龍2楊政清3

（1蘇州高新區(qū)環(huán)境監(jiān)察大隊江蘇蘇州2150002蘇州高新區(qū)橫塘街道環(huán)保辦江蘇蘇州215000 3蘇州綠藍環(huán)保服務(wù)有限公司江蘇蘇州215000）

本文在總結(jié)近期頒布實施的一系列新的環(huán)保法律法規(guī)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，描述了當(dāng)前基層環(huán)保執(zhí)法面臨的一些困境，并提出相應(yīng)改善建議。

基層；環(huán)保執(zhí)法；困境；建議

近年來，隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾日益突出，群眾對生存環(huán)境的訴求不斷加劇，為有效遏制不斷惡化的環(huán)境質(zhì)量，2015年1月1日起國家正式實施“史上最嚴”《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱“新《環(huán)保法》”），通過嚴格的法律打擊環(huán)境違法行為，提升全民環(huán)境保護意識。新《環(huán)保法》為基層環(huán)保執(zhí)法“披荊斬棘”提供了一把“利劍”，但是當(dāng)前的管理體制對提高環(huán)境執(zhí)法效率存在一定的阻礙,同時在實踐頒布的一系列新法過程中存在一定的疑惑。

1　基層環(huán)境執(zhí)法面臨的困境

1.1人員缺失難補給

基層環(huán)境執(zhí)法隊伍的短板在人員數(shù)量和專業(yè)方面尤為突出，以高新區(qū)為例，全區(qū)生產(chǎn)型企業(yè)3000多家，監(jiān)察大隊有編在崗人員12人，執(zhí)法人員在處理連年增長的環(huán)保信訪的同時，對區(qū)內(nèi)上百家包括化工、醫(yī)藥、電鍍等重點排污單位還必須保持一定的監(jiān)管頻次，人員數(shù)量和精力的有限性導(dǎo)致監(jiān)管缺失越來越大。另外，環(huán)境執(zhí)法是一項專業(yè)性高、操作性強的工作，特別是與公安部門開展司法聯(lián)動后，對現(xiàn)場取證、固證有了更嚴格的要求，但是基層環(huán)境執(zhí)法隊伍并非全部由環(huán)保、化學(xué)等專業(yè)人員組成，隊伍的執(zhí)法能力和戰(zhàn)斗力需進一步提升。

1.2部門聯(lián)動難開展

在當(dāng)前霧霾呈“常態(tài)化”的趨勢下，群眾環(huán)境訴求日益強烈，商住混合樓內(nèi)的餐飲油煙擾民、河道黑臭、揚塵污染、露天燒烤、垃圾焚燒等投訴，表面看是大氣、水體污染，屬于環(huán)境保護治理范疇，但從職能角度出發(fā)，非環(huán)保部門一家之事，須以政府為主體聯(lián)合工商、水務(wù)、建設(shè)、城管等多部門開展聯(lián)合執(zhí)法，才能從根本上解決問題。但在實踐中，一般涉及環(huán)境治理事宜由環(huán)保部門牽頭，而環(huán)保部門一貫的弱勢地位著實“牽不動”。以2015年高新區(qū)兩條黑臭河道整治為例，區(qū)環(huán)保部門聯(lián)合相關(guān)街道辦事處、水務(wù)、城管等多部門對河道開展整治，環(huán)保部門為推動整治工作的開展，與各部門多次溝通協(xié)調(diào)，但因牽涉治理主體和經(jīng)費等問題，推進工作十分艱難。再如2015年為推動經(jīng)濟發(fā)展，三產(chǎn)工商登記實施“先照后證”，使得新修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱“大氣法”）第八十一條第二款禁止建設(shè)餐飲服務(wù)項目區(qū)域內(nèi)的餐飲商戶在未取得環(huán)保審批的情況下，領(lǐng)取了營業(yè)執(zhí)照并正常經(jīng)營，導(dǎo)致油煙、噪聲污染擾民嚴重。根據(jù)《大氣法》環(huán)保部門可依法責(zé)令關(guān)閉，但因沒有行政強制權(quán)，業(yè)主不配合只能申請法院強制執(zhí)行，繁瑣的程序、冗長過程，居民訴求遲遲得不到解決，可見部門與部門之間缺乏基本的信息溝通。

1.3“新法”運用難把握

2015年1月1日起實施的新《環(huán)保法》被稱為“史上最嚴”，按日計罰、查封扣押、公安刑拘等創(chuàng)新執(zhí)法手段極大地震懾了環(huán)境違法行為，截至2015年12月底高新區(qū)的行政處罰案件數(shù)量比去年同期增長了75%，司法移送4起，查封扣押1起，按日計罰1起，懲處力度大大增加。但是，在運用新《環(huán)保法》和相關(guān)新法的過程中，個人認為以下幾方面需進一步完善。

1.3.1配套解釋及裁量亟需發(fā)布

一是新《環(huán)保法》第六十一條不再允許未批先建的建設(shè)項目“先上車后補票”，根據(jù)環(huán)保部環(huán)政法函【2016】6號文的規(guī)定，對于2015年1月1日之后建設(shè)完成的建設(shè)項目，結(jié)合新《環(huán)保法》和《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱“環(huán)評法”）作出相應(yīng)處罰。但是，新《環(huán)保法》與《環(huán)評法》中對未批先建的違法行為要求停止建設(shè)，而當(dāng)前很多企業(yè)廠房性質(zhì)是租賃，不存在“建設(shè)”的違法行為，在后督察企業(yè)是否“停止建設(shè)”時缺乏判斷依據(jù)。二是《大氣法》規(guī)定“產(chǎn)生含揮發(fā)性有機物廢氣的生產(chǎn)和服務(wù)活動應(yīng)當(dāng)在密閉空間或者設(shè)備中進行”，基層執(zhí)法人員對“密閉空間”的含義不甚理解；三是《大氣法》大幅提高了對超標(biāo)排放的處罰金額，跨度相當(dāng)大卻沒有相應(yīng)的自由裁量，給執(zhí)法帶來了一定的困惑。

1.3.2執(zhí)行標(biāo)準有待統(tǒng)一

按日計罰、查封扣押、停產(chǎn)限產(chǎn)以及違法環(huán)境行為行政拘留四套辦法是對新《環(huán)保法》的配套解釋，其中對適用原則、執(zhí)行程序、后督察等做了明確的規(guī)定，但是在當(dāng)場查封扣押執(zhí)行程序、行政拘留案件移交期限、文書制作包括查封封條樣式等缺乏標(biāo)準和規(guī)范，各地基層環(huán)保部門的在無統(tǒng)一指導(dǎo)的情況下各做各的，為案件的法律糾紛埋下隱患。1.3.3部分條款實施須過渡

新《環(huán)保法》新增了“污染治理設(shè)施不正常運行、未辦理排污許可證拒不執(zhí)行停止排污要求的，應(yīng)對企事業(yè)單位負責(zé)人實施刑拘”的規(guī)定。從當(dāng)前實際情況來看，很多企業(yè)特別是民營企業(yè)，甚至是少數(shù)外資企業(yè)，因自動化水平不足，生產(chǎn)設(shè)備和污染治理設(shè)施之間未實現(xiàn)程序聯(lián)動，設(shè)施的運維工作由人工開展，很容易出現(xiàn)工作人員的疏忽導(dǎo)致污染治理設(shè)施不正常運行的情況；而排污許可證制度雖然在很多單行法中都被要求實施，但就高新區(qū)而言，除了230家左右的重點企業(yè)領(lǐng)取了排污許可證，其他企業(yè)均未被要求辦理排污許可證，考慮到該制度的實施現(xiàn)狀，執(zhí)法過程中從未使用過該法條。僅這兩項法條就令地方環(huán)保部門和企業(yè)有了跳躍式的感覺，一時難以適應(yīng)。當(dāng)然，只有通過嚴格的法律才會對治理當(dāng)前日益惡化的環(huán)境形成倒逼機制，只是從開始實施到全面應(yīng)用需要一個過渡期，在經(jīng)濟下行壓力持續(xù)增強，環(huán)保部門“雙重管理”的體制下，基層環(huán)保執(zhí)法人員壓力可想而知。

2.1壯大基層執(zhí)法力量

十八屆三中全會提出獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法的要求，

2　提高基層環(huán)保執(zhí)法效率的建議

后在十八屆五中全會進一步明確了國家將實行“最嚴格的環(huán)境保護制度”，即省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理體質(zhì)。當(dāng)前基層環(huán)保部門受上級環(huán)保部門和當(dāng)?shù)卣p重管理，但是人事、經(jīng)費等由地方政府和黨委決定，容易導(dǎo)致監(jiān)察執(zhí)法受地方政府的干預(yù)，本次“垂直管理”將建立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法隊伍，經(jīng)費由省級財政予以保障，屆時試點省份基層環(huán)保部門的人員編制、物資將會全面梳理與調(diào)整，建議借助本次改革，將基層環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察人員、物資配備無法滿足當(dāng)?shù)乇O(jiān)測監(jiān)察工作量需求的問題一并解決，省級部門可以根據(jù)污染源數(shù)量及分布特征合理分配監(jiān)測監(jiān)察人員及相關(guān)物資，確?，F(xiàn)場執(zhí)法不留“死角”，達到強化縣級環(huán)保力量和監(jiān)督職能，促進地方政府加大投入推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的目的。但是，“垂直管理”實施的同時應(yīng)制定相應(yīng)有效地監(jiān)督制度，避免出現(xiàn)怕?lián)?zé)而過度執(zhí)法阻礙經(jīng)濟發(fā)展以及為一己私利包庇環(huán)境違法行為的情況。

2.2出臺相關(guān)解釋及修訂法案

2015年新《環(huán)保法》實施以來，各地打擊環(huán)境違法行為的力度明顯增強，《大氣法》的正式實施也極大地提高了廢氣違法排放行為的處罰力度。但是，基層環(huán)保部門在實際應(yīng)用中遇到了上述的一些問題，建議從以下兩個方面加以完善。（1）出臺配套的解釋文件。地方環(huán)保部門將執(zhí)法中遇到的疑惑匯總后請示上級環(huán)保部門，國家及環(huán)保部法制機構(gòu)就一系列新法給予相關(guān)指導(dǎo)和培訓(xùn)，并就相關(guān)法條給予必要的解釋。（2）盡快修改相關(guān)法律法規(guī)。2015年國務(wù)院取消了建設(shè)項目試生產(chǎn)審批，《環(huán)評法》、《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》等相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)盡快配套修改；另外新《環(huán)保法》對企業(yè)排污許可證的實施提出了嚴格的要求，但是當(dāng)前的實際的情況遠不能滿足該要求,亟需對現(xiàn)行的建設(shè)項目環(huán)?？⒐を炇辗绞竭M行改革，通過修改現(xiàn)行單行法，將排污許可證作為建設(shè)項目正式投產(chǎn)的依據(jù)，達到既推動排污許可證制度的全面實施又解決當(dāng)前環(huán)保執(zhí)法在這方面空白的目的。

3　結(jié)語

2016年對中國環(huán)保來說是革命性的一年，相信環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察“垂直管理”體制改革將給環(huán)境治理帶來新的機遇和挑戰(zhàn)，實現(xiàn)基層環(huán)境執(zhí)法效率的提高和人居環(huán)境的改善。