江蘇省環(huán)境信息公開和公眾參與管理研究

張興波

（淮安市環(huán)境科學(xué)研究所江蘇淮安223001）

江蘇省環(huán)境信息公開和公眾參與管理研究

張興波

（淮安市環(huán)境科學(xué)研究所江蘇淮安223001）

環(huán)境信息公開和公眾參與是環(huán)境管理的重要輔助性手段，江蘇省在環(huán)境公開信息方面先后制定了《江蘇省環(huán)境保護政務(wù)公開管理辦法》、《關(guān)于加強全省環(huán)保系統(tǒng)政務(wù)公開工作的意見》、《江蘇省環(huán)保廳政府信息公開考核制度（試行）》等制度規(guī)定，并積極開展環(huán)境信息公開，在公眾參與環(huán)境管理方面做了大量工作，取得了許多有益經(jīng)驗。本文在對江蘇省環(huán)境信息公開和公眾參與環(huán)境管理的現(xiàn)實分析基礎(chǔ)上，指出了在環(huán)境信息公開和公眾參與方面存在的不足，并提出了具體的應(yīng)對之策。

環(huán)境信息公開；公眾參與；環(huán)境管理

環(huán)境信息公開是政府、企業(yè)、公眾主動公開自身及其所掌握的環(huán)境信息，解決政府、企業(yè)、公眾之間的環(huán)境管理中信息不對稱問題。環(huán)境信息本身作為一種重要的公共信息資源，也是政府、企業(yè)和社會公眾實施環(huán)境行為選擇和行動的重要信息基礎(chǔ)，公開環(huán)境信息對于協(xié)同和控制社會經(jīng)濟發(fā)展中的政府、企業(yè)和公眾行為具有重要意義。

隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)、電視、微博、微信等媒體的快速發(fā)展，為政務(wù)信息公開提供了更多選擇。環(huán)境信息公開和公眾參與作為環(huán)境管理領(lǐng)域中積極推行的一項舉措，旨在進一步有效促進環(huán)境保護和環(huán)境建設(shè)的重要路徑。如何進一步規(guī)范和完善環(huán)境信息公開制度和公眾的參與機制，既是對環(huán)境管理部門提出了更高要求，也是新時期環(huán)境管理工作重點需要關(guān)注的問題之一。江蘇省在環(huán)境信息公開方面陸續(xù)出臺了《江蘇省環(huán)境保護政務(wù)公開管理辦法》（2006年）、《關(guān)于加強全省環(huán)保系統(tǒng)政務(wù)公開工作的意見》（2007年）、《江蘇省環(huán)保廳政府信息公開考核制度（試行）》（2008年）等規(guī)章制度，這些制度施行已有近10年，江蘇省作為全國經(jīng)濟發(fā)達省份，無論是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化還是信息化都位居前列。為探索環(huán)境信息公開和公眾參與環(huán)境管理進行了諸多有益探索和嘗試，促進了環(huán)境管理部門的科學(xué)環(huán)境決策管理，有效維護了公眾的環(huán)境權(quán)益，積累了諸多經(jīng)驗，本文將對上述成果總結(jié)分析的基礎(chǔ)上，提出存在的問題以及進一步改善全省環(huán)境信息公開和公眾參與的具體對策。

1　江蘇省環(huán)境信息公開實踐

1.1政策法規(guī)實踐

2006年江蘇省環(huán)保廳經(jīng)廳長辦公會議審議通過了《江蘇省環(huán)境保護政務(wù)公開管理辦法》（以下簡稱《辦法》），該辦法提出了環(huán)境保護政務(wù)公開應(yīng)遵循“依法公開、客觀真實、注重實效、方便群眾和有利監(jiān)督”的原則，明確了公開“環(huán)境保護規(guī)劃、環(huán)境狀況公報、群眾監(jiān)督與投訴”等十二項內(nèi)容。2007年江蘇省環(huán)保廳在《辦法》基礎(chǔ)上，又出臺了《關(guān)于加強全省環(huán)保系統(tǒng)政務(wù)公開工作的意見》（以下簡稱《意見》），進一步突出了“污染物排放情況、突發(fā)環(huán)境事件、排污費征收情況”等七項重點公開的內(nèi)容，并就環(huán)保信息公開建立了“信息審查、主動公開、依申請公開、監(jiān)督反饋、評議考核和責任追究”等六項制度，進一步增強了信息公開制度的可操作性和執(zhí)行力。2008年又出臺了《江蘇省環(huán)保廳政府信息公開工作考核制度（試行）》（簡稱“制度”），明確了省廳系統(tǒng)環(huán)保信息公開的考核內(nèi)容。明確了主動公開信息和依申請公開信息的具體公開事項、責任部門、公開形式，并列出不同公開形式的一級、二級指標和不同的分值，進一步增強了環(huán)保信息公開制度的可操作性。為了便于企事業(yè)和社會公眾的參與和實施，2008年，江蘇省環(huán)保廳制定了《江蘇省環(huán)保廳政府信息公開指南》。上述《辦法》、《意見》、《制度》與江蘇省人大常委會于1993年審議通過的《江蘇省環(huán)境保護條例》，1997年7月在省八屆人大二十九次會議上通過的《江蘇省環(huán)境保護條例》（修正）（以下簡稱《條例》），共同構(gòu)成了全省環(huán)境信息公開法規(guī)制度體系，強化了公眾對于環(huán)保公開工作的監(jiān)督，也明確了公眾參與環(huán)境管理的具體措施，便于公眾對于環(huán)境保護相關(guān)政策的理解和支持。

1.2信息公開實踐

在環(huán)境信息公開中，江蘇省政府以及?。ㄊ小⒖h）環(huán)保部門承擔著重要職責，江蘇省環(huán)保廳先后成立了“廳工程建設(shè)領(lǐng)域項目信息公開和誠信體系建設(shè)工作組”等信息公開組織，積極運用“＠江蘇環(huán)保”政務(wù)微博等，具體落實環(huán)境信息公開。2014年全年累計主動公開政府信息8707條，重點領(lǐng)域信息公開309條，回應(yīng)公眾關(guān)注熱點或重大輿情數(shù)46次，通過不同渠道和方式回應(yīng)解讀341次，依申請公開96件，實現(xiàn)公開96件，依申請公開實現(xiàn)了100%公開。在全國率先按照新標準實時公布了全省13個省轄市72個國控站的空氣質(zhì)量指數(shù)，發(fā)布平臺運用不同顏色表示空氣質(zhì)量級別，分別指出健康影響和出行建議，為公眾的生產(chǎn)生活提供指導(dǎo)，方便公眾的出行和生活，充分滿足了群眾的環(huán)境知情權(quán)。

1.3公眾參與實踐

根據(jù)《環(huán)境影響評價法》的有關(guān)規(guī)定，公眾可以通過多種渠道參與到環(huán)境影響評價和環(huán)境管理中來，把公眾的意志及時的貫徹落實到環(huán)境行政主管部門在決策時能充分的得到考慮和采納。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，公眾參與環(huán)境管理的途徑主要有調(diào)查公眾意見、座談會、論證會、聽證會、咨詢專家意見等（見圖1）。近年來，江蘇省加大了政府投資建設(shè)規(guī)模和力度，一些大型市政項目和企業(yè)投資項目如宿遷中心城市截污導(dǎo)流二期工程、南京機場高速公路龍西互通連接線工程、鹽城經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)熱電聯(lián)產(chǎn)項目等等都經(jīng)過了反復(fù)的論證和方案改進，公眾在項目公示階段充分參與進來，紛紛建言獻策。通過公眾參與、專家論證和政府依法決策相結(jié)合的模式，有更多的公眾通過各種渠道參與到政府管理中來，公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)得到了充分的尊重和保障。

圖1　江蘇省環(huán)境信息公開流程

2　信息公開和公眾參與存在的問題分析

近年來，在全省上下共同努力下，無論是環(huán)保行政主管部門還是企業(yè)在環(huán)境行為信息公開取得了明顯成效，公眾參與環(huán)境管理的積極性不斷提升，但在信息公開和公眾參與還存在一些問題。主要表現(xiàn)在：

2.1信息公開存在的問題

（1）信息公開主體有待進一步擴大。根據(jù)《辦法》規(guī)定，環(huán)境信息公開的主體為環(huán)境管理部門，即各級環(huán)境保護部門、環(huán)境監(jiān)測站等等，而對于環(huán)境管理同樣具有將官職責的城管、水務(wù)等等沒有完全納入到環(huán)境信息公開的考核體系中來，在一定程度上影響了環(huán)境信息公開的內(nèi)容，壓縮了環(huán)境信息公開的資源。（2）信息公開的范圍有待進一步擴大。目前，全省基本實現(xiàn)了對于環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境保護法律法規(guī)、環(huán)境保護機構(gòu)設(shè)置和職責以及環(huán)境行政處罰的案件、群眾監(jiān)督投訴和關(guān)心的環(huán)保工作充分的公開，但缺少對導(dǎo)致一些重要如水、土、大氣環(huán)境因素原因的公開，公眾雖然實時掌握了身邊的水、土、大氣等狀況，但對于導(dǎo)致其中一些環(huán)境問題的原因以及具體應(yīng)該采取何種措施的公開跟進有待增強。（3）信息公開考核監(jiān)督力度有待進一步增強。信息公開水平的評估是一個過程性活動，單純依靠單一指標是難以完全評價的。依據(jù)《制度》的相關(guān)規(guī)定，目前江蘇省對于環(huán)保信息公開施行的是由省級環(huán)保廳牽頭的多級信息公開考核評價體系，一方面是有“既當裁判員又當運動員”之嫌，另一方面沒有充分引入社會第三方參與評價，考核監(jiān)督的力度還較為薄弱。環(huán)境信息考核并沒有完全納入政府考核體系中，對政府其他環(huán)境相關(guān)管理部門和企業(yè)的違反環(huán)境信息公開的法律責任追究不到位，難以有效發(fā)揮信息公開的監(jiān)督制約作用。此外，企業(yè)環(huán)境信息強制公開也存在執(zhí)行力度不足的問題[1]。

2.2公眾參與存在的問題

（1）缺少明確的參與引導(dǎo)。公眾參與環(huán)境管理工作對于提升環(huán)境管理工作的科學(xué)性具有積極意義，雖然我國的諸多法規(guī)、規(guī)章賦予了公眾參與環(huán)境管理的規(guī)定，但多是應(yīng)然性規(guī)定，條文的規(guī)定過于抽象，缺少具體的參與指引。（2）缺少完善的制度保障。公眾參與環(huán)境管理的權(quán)利雖然得到了法律的規(guī)制認可，但對于失范的公眾參與行為或沒有充分保障公眾參與的環(huán)境決策和管理后果所應(yīng)承擔的責任并未明確。（3）缺少全過程參與。從目前我國公眾參與環(huán)境管理的現(xiàn)實情況來看，除了項目環(huán)境影響評價時及時邀請公眾參與外，大多還是屬于末端參與形式，多是發(fā)生了環(huán)境污染或者生態(tài)出現(xiàn)破壞后公眾通過檢舉、揭發(fā)或控告的方式參與，這種過于強調(diào)環(huán)境的末端參與不利于減緩環(huán)境污染和破壞。

3　政策建議

3.1構(gòu)建以公眾參與為主的環(huán)境信息公開模式

轉(zhuǎn)變目前由政府環(huán)境相關(guān)管理部門公開環(huán)境信息的公開模式逐步向以公眾參與為主的環(huán)境信息公開模式。一方面，加強對環(huán)境信息需求的調(diào)查和研究，環(huán)境相關(guān)職能管理部門要把定期開展公眾問卷調(diào)查、訪談結(jié)果作為其信息公開內(nèi)容選擇的重要依據(jù)，及時掌握公眾對于環(huán)境信息需求的動態(tài)變化，以公眾的需求為導(dǎo)向，不斷完善信息公開形式和公開模式，充分滿足公眾對于環(huán)境決策管理的知情權(quán)和參與權(quán)。另一方面要建立社會化環(huán)境信息公開評價體系，在現(xiàn)有全省環(huán)境信息考核基礎(chǔ)上，進一步細化能夠全面反映政府各部門、企業(yè)在環(huán)境信息公開領(lǐng)域的執(zhí)行狀況，以及反映全省環(huán)境信息透明程度的評價指標體系，引入第三方機制對政府環(huán)境管理部門和企業(yè)的環(huán)境信息的公開情況進行評價和考核。

3.2建立健全全省環(huán)境管理公眾參與具體辦法

結(jié)合江蘇省的省情省貌，以及本省的人文等特點，抓緊建立江蘇省環(huán)境管理公眾參與技術(shù)性導(dǎo)則，明確公眾參與環(huán)境決策的方式、途徑、辦法以及阻礙公眾環(huán)境參與權(quán)的懲戒機制，細化技術(shù)性導(dǎo)則，使公眾參與環(huán)境決策更具操作性和執(zhí)行力。例如，對于建設(shè)項目需要公眾具體參與的時間、數(shù)量，保障公眾參與的具體形式（問卷調(diào)查、上門走訪、座談會等等），對于收集到的公眾意見具體處置答復(fù)機制，要明確具體的反饋部門、反饋時效、反饋方式，充分尊重和保障公眾環(huán)境參與權(quán)。要把公眾參與延伸至項目的全過程，逐步試行公眾在區(qū)域性環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境保護政策制定的參與，給予公眾參與環(huán)境管理和決策的必要的物質(zhì)獎勵和精神獎勵，提升公眾參與環(huán)境決策的自覺性和主動性。

3.3健全全省環(huán)境信息公開辦法

目前，江蘇省關(guān)于環(huán)境信息公開先后出臺了《辦法》《意見》和《制度》，初步構(gòu)建起較為全面的公眾參與環(huán)境管理的制度體系，下一步還需要對上述制度體系進一步的細化。如擴大應(yīng)當公開環(huán)境信息的行政主體范圍，除了目前要求環(huán)境職責部門公開環(huán)境信息外，城管、市場監(jiān)督等部門都應(yīng)將反映環(huán)境信息及時予以公布，企業(yè)環(huán)境信息公開中除了“雙超”以及造成嚴重的環(huán)境污染排污者之外，還應(yīng)擴大企業(yè)環(huán)境信息公開的責任主體，針對全省的一些重點工業(yè)行業(yè)，建立專門的環(huán)境信息公開定期通報制度，并分析其中環(huán)境問題的原因和企業(yè)就環(huán)境保護所采取的具體應(yīng)對措施，建立網(wǎng)上咨詢定時回復(fù)系統(tǒng)[2]，接受社會公眾的監(jiān)督。

[1]陳炳基,馮妙虹.淺談企業(yè)環(huán)境信息公開[J].環(huán)境科學(xué)與管理, 2007,32（11）：9-11.

[2]陳曉丹,車秀珍,李煥承,等.深圳市環(huán)境信息公開和公眾參與管理實踐與對策[J].中國環(huán)境管理,2012（3）31-35.

張興波（1975—）男，漢族，江蘇淮安人，本科，工程師，主要從事環(huán)境影響評價及環(huán)境管理工作。