特種設(shè)備法規(guī)體系建設(shè)研究

宋繼紅

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特種設(shè)備法規(guī)體系建設(shè)研究

宋繼紅

（國家質(zhì)檢總局特種設(shè)備安全監(jiān)察局 北京 100088）

摘要：我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域已經(jīng)形成了以《安全生產(chǎn)法》為基本法，由一系列安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和規(guī)章構(gòu)成的較為完整的安全生產(chǎn)法律規(guī)范體系。通過對安全生產(chǎn)法規(guī)體系和特種設(shè)備法規(guī)體系的研究，理順相關(guān)的法律關(guān)系，明確特種設(shè)備安全監(jiān)察的屬性、法律特征和基本原則，提出措施，強化依法治特，推進特種設(shè)備安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：安全生產(chǎn) 特種設(shè)備 法規(guī)體系 安全監(jiān)察 依法治特

1　安全生產(chǎn)法律規(guī)范體系

1.1我國安全生產(chǎn)法律規(guī)范體系概述

目前，我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域已經(jīng)形成了以《安全生產(chǎn)法》為基本法，由一系列安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和規(guī)章構(gòu)成的較為完整的安全生產(chǎn)法律規(guī)范體系。

法律層面，集中規(guī)定安全生產(chǎn)的主要有《安全生產(chǎn)法》《礦山安全法》《消防法》《道路交通安全法》《海上交通安全法》《特種設(shè)備安全法》等6部法律?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》等法律也涉及安全生產(chǎn)方面的規(guī)定。

行政法規(guī)層面，集中規(guī)定安全生產(chǎn)的主要有《安全生產(chǎn)許可證條例》《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》《煤礦安全監(jiān)察條例》《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》《危險化學(xué)品安全管理條例》《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理條例》等28部行政法規(guī)。

部門規(guī)章層面，包括國務(wù)院有關(guān)部門制定的安全生產(chǎn)規(guī)章很多，有安全監(jiān)管總局制定的規(guī)章如《安全生產(chǎn)事故隱患排查治理暫行規(guī)定》《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證管理辦法》《煤礦安全培訓(xùn)規(guī)定》《煙花爆竹經(jīng)營許可實施辦法》等。國務(wù)院其他部門制定的規(guī)章如質(zhì)檢總局的《特種設(shè)備事故報告和調(diào)查處理規(guī)定》、公安部的《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的《建筑施工企業(yè)主要負(fù)責(zé)人、項目負(fù)責(zé)人和專職安全生產(chǎn)管理人員安全生產(chǎn)管理規(guī)定》和交通運輸部的《道路危險貨物運輸管理規(guī)定》等諸多安全生產(chǎn)規(guī)章。

規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)層面，我國已經(jīng)建立起由國家標(biāo)準(zhǔn)（GB）和安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)（AQ）、化工標(biāo)準(zhǔn)（HG）、機械標(biāo)準(zhǔn)（JB）、公安標(biāo)準(zhǔn)（GA）、交通標(biāo)準(zhǔn)（JT）等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范（TSG）等安全規(guī)范組成的安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。例如，交通運輸領(lǐng)域有《公路交通安全設(shè)施設(shè)計規(guī)范》《專用校車安全技術(shù)條件》等300多項安全標(biāo)準(zhǔn)，特種設(shè)備安全領(lǐng)域有《鍋爐安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程》《固定式壓力容器安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程》《壓力管道安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程-工業(yè)管道》等100多項安全規(guī)范。

1.2安全生產(chǎn)相關(guān)制度現(xiàn)狀與發(fā)展

在安全生產(chǎn)共性制度方面，總體上看，通過加強安全法治建設(shè)，深入推動《安全生產(chǎn)法》的實施，不斷構(gòu)建起了一整套安全生產(chǎn)制度體系和一系列政策措施，進行了許多有益的探索并取得了一些成功的經(jīng)驗，如強化改革創(chuàng)新，細(xì)化實化安全責(zé)任落實，堅定不移推進法制建設(shè)，推動風(fēng)險管控和隱患排查治理制度化、規(guī)范化、經(jīng)?；?，加強安全教育培訓(xùn)，加強安全保障工程項目建設(shè)等等。雖然經(jīng)過各方面努力，全國安全生產(chǎn)事故總量保持了繼續(xù)下降的態(tài)勢，但是安全形勢依然嚴(yán)峻，一些突出問題亟待解決。

1）細(xì)化各部門安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)，解決安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管職責(zé)不夠明確的問題?！栋踩a(chǎn)法》第九條規(guī)定，安全監(jiān)管部門對安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)管，其他有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)管。這一規(guī)定比較原則，有必要按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的原則，進一步明確和細(xì)化各部門的安全監(jiān)管職責(zé)，特別是對一些交叉領(lǐng)域如石油天然氣管道、城鎮(zhèn)燃?xì)夤艿赖陌踩O(jiān)督管理職責(zé)。

2）明確責(zé)任邊界，解決失職追責(zé)、履職免責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不明確、不具體的問題。通過制定相關(guān)的具體標(biāo)準(zhǔn)或者修改《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》《安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政責(zé)任追究暫行規(guī)定》等項措施，明確界定履職到位和履職不到位的判定標(biāo)準(zhǔn)，避免“企業(yè)出事故、政府擔(dān)責(zé)任、監(jiān)管監(jiān)察干部受追究”的現(xiàn)象，影響監(jiān)管監(jiān)察隊伍的穩(wěn)定。

3）完善應(yīng)急救援相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，解決應(yīng)急救援工作不規(guī)范不科學(xué)的問題。加強安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法律制度建設(shè)，根據(jù)《安全生產(chǎn)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定，制定安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法規(guī)制度，建立應(yīng)急管理責(zé)任體系，明確政府、部門、生產(chǎn)經(jīng)營單位及其主要負(fù)責(zé)人職責(zé)，加強應(yīng)急準(zhǔn)備工作，規(guī)范應(yīng)急救援行動。

4）修訂相關(guān)法規(guī)制度，解決安全生產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域事故報告和調(diào)查處理不統(tǒng)一、不一致的問題。《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》對事故報告和調(diào)查處理的規(guī)定與《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》規(guī)定存在不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一，事故級別劃分、處理主體責(zé)任定位不一致。需要對兩個條例進行協(xié)調(diào)、修改完善。

5）統(tǒng)籌規(guī)劃，加強協(xié)調(diào)，解決安全生產(chǎn)規(guī)劃如何與城鄉(xiāng)規(guī)劃銜接的問題?！栋踩a(chǎn)法》第八條規(guī)定，安全生產(chǎn)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與城鄉(xiāng)規(guī)劃相銜接。從實際情況看，這項規(guī)定過于原則，亟需進一步細(xì)化，制定一套行之有效的辦法使兩個規(guī)劃有效融合、全面落實。2013年發(fā)生的青島“11.12”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故，造成大量市民受到傷害，一個重要的原因就是城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃沒有尊重之前的安全生產(chǎn)規(guī)劃，而地方政府在制定城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃時，又難以考慮安全生產(chǎn)工作的需要。

6）建立安全生產(chǎn)責(zé)任強制保險制度。《安全生產(chǎn)法》第四十八條規(guī)定，國家鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營單位投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險。《特種設(shè)備安全法》第十七條規(guī)定，國家鼓勵投保特種設(shè)備安全責(zé)任保險。從實際執(zhí)行情況看并不理想，質(zhì)檢總局在電梯、客運索道等涉及公眾安全的特種設(shè)備領(lǐng)域開展了自愿保險試點，收到良好的效果，但推行難度很大，認(rèn)為有必要在相關(guān)法律法規(guī)中明確涉及公眾安全的安全生產(chǎn)領(lǐng)域建立強制保險制度。

7）亟待完善危險化學(xué)品安全方面的制度體系。目前，在危險化學(xué)品安全管理規(guī)定和相關(guān)技術(shù)要求上都存在缺失，包括監(jiān)督管理職責(zé)不夠明確、危險化學(xué)品的生產(chǎn)儲存周邊建設(shè)項目選址規(guī)劃存在安全監(jiān)管空白、危險化學(xué)品生產(chǎn)儲存設(shè)施與相關(guān)區(qū)域安全距離不明確、港區(qū)倉儲經(jīng)營管理體制不合理等等。應(yīng)當(dāng)建立并完善相關(guān)的制度體系。

2　特種設(shè)備法規(guī)體系和基本制度

2.1特種設(shè)備法規(guī)體系基本情況

為了進一步完善特種設(shè)備法律制度，從上個世紀(jì)末我們就開始了對鍋爐壓力容器壓力管道等特種設(shè)備安全監(jiān)察法律規(guī)范和制度體系進行系統(tǒng)研究。按照特種設(shè)備安全監(jiān)察法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系框架思路［1］，借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，并結(jié)合我國特種設(shè)備安全技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系的實際情況，建立“以法律法規(guī)為依據(jù)、以安全技術(shù)規(guī)范為主要內(nèi)容、以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)”的特種設(shè)備安全監(jiān)察規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系［2］。

經(jīng)過多年的努力，我國已經(jīng)建立起完整的特種設(shè)備安全法律規(guī)范體系?！短胤N設(shè)備安全法》的公布和實施，標(biāo)志著我國特種設(shè)備法律規(guī)范體系建設(shè)工作已經(jīng)進入了一個新的歷史時期［3］。形成了法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、安全技術(shù)規(guī)范及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等5個層次的特種設(shè)備法律規(guī)范體系。

2.2特種設(shè)備安全監(jiān)察屬性

根據(jù)特種設(shè)備安全監(jiān)察條例釋義描述，特種設(shè)備安全監(jiān)察，是指負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全的政府行政機關(guān)為實現(xiàn)安全目的而從事的決策、組織、管理控制和監(jiān)督檢查等活動的總和［4］。不難看出，該定義表明了安全監(jiān)察的三個含義：1）行為主體是政府；2）目的取向是安全；3）活動內(nèi)容是系統(tǒng)工程。

從公共理論上分析，安全監(jiān)察具有公共物品的基本特征：提供的非競爭性、消費的非排他性、生產(chǎn)的邊際成本很低甚至為零（公共物品是指可供群體消費或使用的物品，每個消費者消費這種物品時，不會導(dǎo)致別人對該物品的消費有絲毫的減少）。因此，安全監(jiān)察屬于公共物品的范疇。現(xiàn)實生活中的公共物品很多，例如：國防、司法、警察、消防、環(huán)境保護、基礎(chǔ)科學(xué)研究等抽象的公共物品，以及基礎(chǔ)設(shè)施、廣播電視、燈塔以及空氣等具體的公共物品。

公共物品的提供一般都是以政府或社會的某些管理職能或公共政策的形式出現(xiàn)。其成果是面向公眾的。特種設(shè)備安全監(jiān)察屬于公共物品，并且以行政管理的形式出現(xiàn)，必須依法行政，而依法行政必須有堅實的法律基礎(chǔ)。

2.3特種設(shè)備安全監(jiān)察的法律特征

1）特種設(shè)備安全監(jiān)察具有國家意志性。安全監(jiān)察活動，是為了公眾安全從國家整體利益出發(fā)以政府的名義并利用行政權(quán)力進行的，不受部門或行業(yè)的限制，行為比較超脫、客觀。安全監(jiān)察行為是安全監(jiān)察機構(gòu)代表國家對特種設(shè)備的安全進行的監(jiān)督和管理，其目的是為了保護生命和財產(chǎn)安全，因此在監(jiān)察過程中必然體現(xiàn)國家意志。

2）特種設(shè)備安全監(jiān)察具有強制執(zhí)行性。安全監(jiān)察的行為既然是為了保護生命財產(chǎn)安全，則相對人在生產(chǎn)經(jīng)營過程中出現(xiàn)違反安全法律、法規(guī)的行為時，安全監(jiān)察機構(gòu)有權(quán)強制其履行安全法律、法規(guī)規(guī)定的義務(wù)，對不合規(guī)定的設(shè)備強令其改造甚至拆除，必要時可課以一定的罰款等。對嚴(yán)重違法的人可以提請司法部門追究刑事責(zé)任，限制人身自由。

3）特種設(shè)備安全監(jiān)察具有規(guī)范性。執(zhí)行安全監(jiān)察職能屬于運用公權(quán)力，應(yīng)以法律的規(guī)定為工作依據(jù)。任何行政機關(guān)的職權(quán)應(yīng)來源于法律的設(shè)定或授權(quán)，行政行為都要有法律法規(guī)作為其行為的依據(jù)。特種設(shè)備的安全監(jiān)察具有很強的技術(shù)性、多樣性和復(fù)雜性，因此規(guī)范它的法規(guī)也具有很多技術(shù)內(nèi)容，是典型的技術(shù)法規(guī)。同時，由于各種現(xiàn)象繁雜，行政措施多樣，不可能用一部法律、法規(guī)規(guī)范安全監(jiān)察工作，必須用多個層次把安全監(jiān)察工作展開，形成一個完整的法規(guī)體系。

4）特種設(shè)備安全監(jiān)察涉及的法律關(guān)系具有復(fù)雜性。主要法律關(guān)系有：安全監(jiān)察機構(gòu)與行政相對人、檢驗機構(gòu)與受檢單位、設(shè)計單位與制造安裝單位、制造安裝單位與使用單位等等，它們之間在生產(chǎn)經(jīng)營中產(chǎn)生法律關(guān)系，某一方的行為有可能給另一方造成傷害，當(dāng)雙方發(fā)生爭議時，安全監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)進行調(diào)解。

2.4特種設(shè)備安全監(jiān)察的基本原則

1）合法性原則。（1）安全監(jiān)察機構(gòu)的設(shè)立必須合法；（2）安全監(jiān)察職權(quán)的擁有必須合法；（3）安全監(jiān)察職權(quán)的行使必須合法；（4）安全監(jiān)察機構(gòu)違法行使監(jiān)察職權(quán)或超越職權(quán)范圍，給相對人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，即法律、法規(guī)中應(yīng)規(guī)定特種設(shè)備安全監(jiān)察機構(gòu)違法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

2）合理性原則。所謂合理性，是指行政決定內(nèi)容要客觀、適度、符合理性。合理性有三個方面含義：（1）正當(dāng)性，即行政行為的目的和動機正當(dāng)，符合國家和人民的利益，符合社會公平、正義的需要；（2）客觀性，即法律的制定、實施符合客觀規(guī)律，符合國情，要與當(dāng)時的政治、經(jīng)濟、管理和技術(shù)水平相適應(yīng)，還要滿足發(fā)展需要；（3）適度性，即安全監(jiān)察機構(gòu)制定和實施安全監(jiān)察制度應(yīng)當(dāng)不偏不倚，符合社會需要。

3）以人為本的原則。特種設(shè)備安全直接關(guān)系到人的生命安全、健康，對具有潛在危險的當(dāng)事人的財產(chǎn)和行為必須進行限制，安全監(jiān)察機構(gòu)行使職權(quán)時應(yīng)不受財產(chǎn)法和其他法律的限制。

合法性原則與合理性原則二者并存于特種設(shè)備安全監(jiān)察行政法規(guī)制度中，缺一不可，同時二者互為前提，互為補充，共同發(fā)揮作用，有助于特種設(shè)備安全監(jiān)察法規(guī)體系的穩(wěn)定、協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，規(guī)范主體的行為，確保以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求實現(xiàn)安全目標(biāo)；還有助于彌補安全監(jiān)察法律規(guī)范的不足與疏漏，保證社會關(guān)系得到及時、必要的調(diào)整，發(fā)現(xiàn)和協(xié)調(diào)法律體系中的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，防止違背立法宗旨行為的發(fā)生。

2.5特種設(shè)備安全法的主要特點

一是體現(xiàn)了多元共治的指導(dǎo)思想。二是提升了法律的可操作性和執(zhí)行性。三是均衡了制度成本和違法違規(guī)成本，明確了事故責(zé)任單位的民事賠償責(zé)任，加大對特種設(shè)備違法行為的查處力度，使違法成本高于守法成本。四是體現(xiàn)了安全性與經(jīng)濟性的統(tǒng)一。五是完善了特種設(shè)備安全監(jiān)管鏈條，進一步完善了特種設(shè)備可追溯制度，真正實現(xiàn)了對設(shè)計、制造、安裝、改造、修理、經(jīng)營、檢驗、檢測、使用、報廢的全生命周期監(jiān)管。六是預(yù)留了技術(shù)創(chuàng)新和監(jiān)管方式改革的空間。

2.6特種設(shè)備安全監(jiān)察基本制度及其主要特點

1）按照事前監(jiān)管、事中監(jiān)管、事后監(jiān)管相結(jié)合的模式，特種設(shè)備安全法確立了以行政許可和監(jiān)督檢查為主的安全監(jiān)察基本制度。行政許可制度主要是對特種設(shè)備設(shè)計、制造、安裝改造維修、檢驗檢測單位或機構(gòu)進行許可，對特種設(shè)備檢驗檢測人員、作業(yè)人員進行考核，對特種設(shè)備進行使用登記。監(jiān)督檢查制度主要包括：強制檢驗制度、現(xiàn)場監(jiān)察制度、事故調(diào)查處理制度、安全責(zé)任追究制度、安全狀況公布制度。

2）安全監(jiān)察基本制度的顯著特征是分類監(jiān)管、全過程監(jiān)管?！短胤N設(shè)備安全法》第四條規(guī)定：國家對特種設(shè)備的生產(chǎn)、經(jīng)營、使用，實施分類的、全過程的安全監(jiān)督管理。分類監(jiān)管是基于特種設(shè)備安全風(fēng)險全過程分析的基礎(chǔ)上，對各類特種設(shè)備的生產(chǎn)、經(jīng)營、使用、檢驗檢測實施不同的監(jiān)管方式。全過程監(jiān)管是對設(shè)備全生命周期的監(jiān)管，從設(shè)計、制造、經(jīng)營、安裝、使用、檢驗、修理改造到報廢的全過程，形成完整監(jiān)管鏈條，是按照確定的職責(zé)，對涉及特種設(shè)備安全的各個環(huán)節(jié)實施安全監(jiān)察。對此，不能將全過程監(jiān)管簡單理解為全過程負(fù)責(zé)任。因為各環(huán)節(jié)都有其責(zé)任主體，該誰負(fù)責(zé)就誰負(fù)責(zé)。就特種設(shè)備事故責(zé)任而言，分析事故的原因，責(zé)任往往是多方面的，屬于哪個環(huán)節(jié)的問題，就追究哪個環(huán)節(jié)的責(zé)任主體。如果涉及監(jiān)察工作未到位，該做的工作沒做，當(dāng)然要負(fù)監(jiān)管責(zé)任，但不能負(fù)無限責(zé)任。

3）安全監(jiān)察基本制度有下列主要特點：

一是堅持“多元共治”工作格局。特種設(shè)備安全是一項系統(tǒng)工程，更是一項社會工程，我們一直堅持多元共治的基本做法，在突出企業(yè)主體責(zé)任的同時，注重發(fā)揮政府、相關(guān)部門、行業(yè)組織、社會公眾的作用，形成齊抓共管的局面，努力構(gòu)建“企業(yè)落實主體責(zé)任、屬地政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管部門依法履職、檢驗機構(gòu)技術(shù)支撐、行業(yè)協(xié)會自律服務(wù)、社會公眾監(jiān)督參與”的多元共治工作格局?！短胤N設(shè)備安全法》充分體現(xiàn)了多元共治的指導(dǎo)思想，第五、六、七、九、十二條分別規(guī)定了：特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門的安全監(jiān)察職責(zé)；各級政府在特種設(shè)備安全工作中領(lǐng)導(dǎo)、督促、協(xié)調(diào)的職責(zé)；生產(chǎn)、經(jīng)營、使用單位的安全和節(jié)能方面的義務(wù)；特種設(shè)備行業(yè)協(xié)會責(zé)任、義務(wù)；社會監(jiān)督和舉報制度。

二是堅持“預(yù)防為主”安全方針。從生產(chǎn)源頭把關(guān)，通過行政許可和制造過程監(jiān)督檢驗，確保特種設(shè)備優(yōu)生；從使用登記把關(guān)，確保特種設(shè)備及時納入安全監(jiān)察范圍，處于有效監(jiān)管之中；從定期檢驗把關(guān)，確保特種設(shè)備保持良好運行狀況；從人員素質(zhì)把關(guān)，增強特種設(shè)備生產(chǎn)、使用、檢驗、管理等相關(guān)人員的適應(yīng)性；從規(guī)范管理把關(guān)，促進各項特種設(shè)備安全制度的完善和實施。

三是堅持抓好“兩防”工作重心?！皟煞馈笔侵浮胺乐拱l(fā)生重特大事故、防止出現(xiàn)重大影響事件”，工作重心是加大隱患排查整治力度，全力防范系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險，堅持重點設(shè)備、重點領(lǐng)域、重點行業(yè)嚴(yán)格監(jiān)管，堅持專項整治，堅持治大隱患，特別是加強對涉及民生的電梯、氣瓶、大型游樂設(shè)施和客運索道等設(shè)備安全質(zhì)量的監(jiān)管，有效防止重特大事故和重大影響事件的發(fā)生。

四是堅持“分類監(jiān)管”科學(xué)方法。在風(fēng)險分析的基礎(chǔ)上，推行不同設(shè)備、單位、地區(qū)的分類監(jiān)管，對重點設(shè)備領(lǐng)域?qū)嵤┲攸c監(jiān)管，對不同單位實施差異化監(jiān)察，對不同地區(qū)推行結(jié)合地方實際的工作措施。

3　特種設(shè)備法規(guī)體系的完善與發(fā)展

3.1完善法規(guī)制度

1）完善行政法規(guī)。推動《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》的修訂，使之成為《特種設(shè)備安全法》的實施條例，從法規(guī)層面將法律的原則規(guī)定予以細(xì)化并保障順利實施。重點細(xì)化特種設(shè)備事故報告和調(diào)查處理、特種設(shè)備經(jīng)營管理、缺陷產(chǎn)品召回、節(jié)能監(jiān)督管理等相關(guān)規(guī)定。加快《電梯安全條例》的立法進程。

2）完善部門規(guī)章。啟動《特種設(shè)備缺陷產(chǎn)品召回管理規(guī)定》的制定；啟動《特種設(shè)備事故報告和調(diào)查處理規(guī)定》、《鍋爐壓力容器壓力管道特種設(shè)備安全監(jiān)察行政處罰規(guī)定》的修訂；制定經(jīng)營環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理規(guī)定。

3）完善安全技術(shù)規(guī)范。按照《特種設(shè)備安全法》第十六條的規(guī)定，對采用新材料、新技術(shù)、新工藝的特種設(shè)備進行技術(shù)評審以及設(shè)備報廢要求等內(nèi)容納入各類特種設(shè)備安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程［5］。

4）完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。整合精簡強制性國家標(biāo)準(zhǔn)，完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系框架，鼓勵特種設(shè)備行業(yè)和技術(shù)機構(gòu)建立團體標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)特種設(shè)備相關(guān)企業(yè)采用標(biāo)準(zhǔn)自我聲明等方式提供高于國家標(biāo)準(zhǔn)要求的特種設(shè)備產(chǎn)品與服務(wù)，促進特種設(shè)備產(chǎn)品質(zhì)量提升。

3.2建立良好的運行維護機制

1）建立協(xié)調(diào)機制。在深入貫徹落實《特種設(shè)備安全法》的基礎(chǔ)上，全面梳理各層級法律法規(guī)之間的關(guān)系［7］。整體上要統(tǒng)籌考慮特種設(shè)備法規(guī)體系與安全生產(chǎn)法律規(guī)范體系的協(xié)調(diào)銜接，層次上要統(tǒng)籌考慮特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范與相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)銜接。建立安全技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)機制，引入并強化“協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)”的概念，明確安全技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系及其功能側(cè)重，安全技術(shù)規(guī)范提出基本安全要求，標(biāo)準(zhǔn)給出達到或者滿足基本安全要求的技術(shù)路徑及方法。

2）全面推進安全技術(shù)大規(guī)范建設(shè)。按照已經(jīng)明確的整合編制安全技術(shù)大規(guī)范的指導(dǎo)思想，以統(tǒng)一協(xié)調(diào)安全基本要求、方便使用的目的，推進整合工作進程，從根本上解決安全技術(shù)規(guī)范存在的數(shù)量過多、條目過繁、內(nèi)容重復(fù)、矛盾交叉的缺陷，并先期開展醫(yī)用氧艙、氣瓶、壓力容器、起重機械等大規(guī)范的編制工作。根據(jù)技術(shù)進步，及時總結(jié)成熟經(jīng)驗，科學(xué)調(diào)整安全技術(shù)規(guī)范相關(guān)內(nèi)容，引導(dǎo)特種設(shè)備制造業(yè)和服務(wù)業(yè)技術(shù)進步，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展［6］。

3）完善安全技術(shù)規(guī)范的制修訂程序。盡快修訂《特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范制訂程序?qū)t》，對已經(jīng)實行的安全技術(shù)規(guī)范，適時進行修訂完善，可明確規(guī)定每3年對安全技術(shù)規(guī)范進行一次修訂，平常及時補遺補缺，以滿足技術(shù)進步的需要，適應(yīng)新的情況。

3.3發(fā)展目標(biāo)與主要任務(wù)

●3.3.1發(fā)展目標(biāo)

到2020年底前，完善與改革相適應(yīng)的特種設(shè)備安全法治；建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的以多元共治為特征、以風(fēng)險管理為主線的中國特色特種設(shè)備安全治理體系，推進治理能力現(xiàn)代化［7］。通過不斷優(yōu)化和完善法規(guī)體系，使我國特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范的整體水平達到或接近國際先進水平，確保特種設(shè)備安全性能優(yōu)生原則和在用特種設(shè)備安全性能合乎使用原則的規(guī)范化，有效遏制重特大事故和重大影響事件，為特種設(shè)備安全狀況達到或接近國際先進水平提供堅實的法規(guī)制度保障。

●3.3.2主要任務(wù)

一是深入開展國內(nèi)外特種設(shè)備法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的比較研究。重點研究法律制度、立法原則、法治理念（包括合理免責(zé)）、安全性能、參數(shù)指標(biāo)、技術(shù)性貿(mào)易措施等方面的情況，為我國特種設(shè)備法規(guī)體系建設(shè)提出建議。

二是開展安全技術(shù)規(guī)范制修訂過程中關(guān)鍵技術(shù)研究。例如特種設(shè)備事故應(yīng)急搶險技術(shù)、事故處置預(yù)案、重大危險源識別與監(jiān)控、關(guān)鍵性能指標(biāo)的確定、風(fēng)險評估技術(shù)、缺陷評定技術(shù)等，組織和開展相應(yīng)的科研工作［8］。

三是開展《電梯安全條例》的立法研究。重點研究強制責(zé)任保險、使用安全責(zé)任主體、電梯大修及更新改造資金、建設(shè)配置規(guī)范及安全可靠性能等需要法律法規(guī)層面解決的問題。

四是加強領(lǐng)導(dǎo)，組織專家力量開展工作。用好國務(wù)院安委會專家咨詢委特種設(shè)備專委會和質(zhì)檢總局特種設(shè)備安全技術(shù)委員會這兩個平臺，并充分發(fā)揮各標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會的積極作用，優(yōu)化我國特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，完善特種設(shè)備法規(guī)體系。

參考文獻

［1］ 宋繼紅.特種設(shè)備安全監(jiān)察法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系框架思路［J］.中國特種設(shè)備安全，2005，21（4）：14-20.

［2］ 宋繼紅.我國特種設(shè)備安全規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系現(xiàn)狀與發(fā)展［J］.勞動保護，2005，（10）：17-19.

［3］ 國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局.中國質(zhì)檢工作手冊.特種設(shè)備安全監(jiān)察［M］.北京：中國質(zhì)檢出版社，2014.

［4］ 趙曉光，劉兆彬，陳鋼.新《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》釋義［M］.北京：中國法制出版社，2010.

［5］ 實務(wù)全書編委會.中華人民共和國特種設(shè)備安全法實務(wù)全書［M］.北京：中國法制出版社，2015.

［6］ 宋繼紅.特種設(shè)備安全法治和制度研究［J］.壓力容器，2016，33（1）：1-5.

［7］ 質(zhì)檢總局關(guān)于印發(fā)《特種設(shè)備安全監(jiān)管改革頂層設(shè)計方案》的通知（國質(zhì)檢特〔2016〕91號）［Z］.

［8］ 陳鋼，等.21世紀(jì)特種設(shè)備安全科技發(fā)展戰(zhàn)略［M］.北京：國防工業(yè)出版社，2007.

Research of the Construction of the Special Equipment Regulation System

Song Jihong
(Special Equipment Safety Supervision Bureau of General Administration of Quality Supervison, Inspection and Quarantine of the People’s Republic of China Beijing 100088)

AbstractThe relative complete regulation system of safety production based on the basic law “ Production Safety Law” has formed in the safety production areas of China, which is constituted by a series of production safety laws, rules and regulations. With the study on safety production law system and special equipment regulation system, the relevant legal relationship is straightened out, property, legal characteristic and basic principles of the special equipment safety supervision is clearly identifed. Meanwhile the paper puts forward measures to strengthen governing special equipment based on regulation and promote the modernization of special equipment safety management system and management ability.

KeywordsSafety production Special equipment Regulation system Safety supervision Governing special equipment based on regulation

中圖分類號：X924.1

文獻標(biāo)識碼：B

文章編號：1673-257X（2016）04-0019-05

DOI：10.3969/j.issn.1673-257X.2016.04.001