我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)備案制度初探

李 楠，侯可斌，邱大慶

（北京市環(huán)境影響評(píng)價(jià)評(píng)估中心，北京 100161）

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我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)備案制度初探

李 楠，侯可斌，邱大慶

（北京市環(huán)境影響評(píng)價(jià)評(píng)估中心，北京 100161）

摘 要：在深化行政體制改革和簡(jiǎn)政放權(quán)的背景下，近幾年部分省市嘗試將備案管理引入到環(huán)評(píng)審批中，此舉是推進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批制度改革、提高政府工作效率、轉(zhuǎn)變政府職能的重要嘗試。文章在介紹備案概念和來源的基礎(chǔ)上，總結(jié)了河南、深圳、青島等省市在環(huán)評(píng)備案實(shí)施中的做法，分析了其在備案范圍、方式、程序、后續(xù)監(jiān)管等方面的特征，并結(jié)合目前行政體制改革背景和環(huán)評(píng)審批、監(jiān)管特點(diǎn)等，提出了環(huán)評(píng)備案制度推廣實(shí)施的建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評(píng)價(jià)；備案制度；行政審批

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批制度是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度實(shí)施的關(guān)鍵，是以環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)為中心進(jìn)行的對(duì)建設(shè)項(xiàng)目授予行政許可的一系列活動(dòng)的總合［1］。環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批制度實(shí)施幾十年來，在預(yù)防建設(shè)項(xiàng)目及規(guī)劃實(shí)施所導(dǎo)致的環(huán)境污染和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮著重要的作用。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)換、深層次體制改革和全方位對(duì)外開放的加速轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的政府職能定位和行政管理體制及管理方式已經(jīng)難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。黨的“十八大”報(bào)告中提出：“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”，因此加快政府職能轉(zhuǎn)變，深化行政管理體制改革，建設(shè)高效政府，已成為各級(jí)政府的當(dāng)務(wù)之急。在此背景下，為貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》精神，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化環(huán)評(píng)管理，各省市相繼出臺(tái)全面深化改革的實(shí)施意見，一些省市出臺(tái)了部分建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件備案辦法，為備案制度的推廣提供了實(shí)施基礎(chǔ)。本研究通過電話訪談、實(shí)地考察等形式，對(duì)已實(shí)施部分建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)備案管理的典型省市進(jìn)行了調(diào)研，并結(jié)合目前的環(huán)評(píng)審批改革背景提出了備案制實(shí)施的建議及思考。

1 基本概念

備案是指向主管機(jī)關(guān)報(bào)告事由，存案以備查考［2］，較早應(yīng)用于建設(shè)項(xiàng)目投資管理領(lǐng)域。2004年7月16日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào)），對(duì)于政府投資項(xiàng)目仍實(shí)行審批制，對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，政府僅對(duì)重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目從維護(hù)社會(huì)公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)，其他項(xiàng)目無論規(guī)模大小，均改為備案制，由企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這是對(duì)傳統(tǒng)行政審批制度的重大改革和突破。備案制的目的在于簡(jiǎn)化行政審批手續(xù)、提高審批效率、提高服務(wù)水平、降低企業(yè)成本、放開市場(chǎng)活力，這些與目前國(guó)務(wù)院提出的簡(jiǎn)政放權(quán)、加快行政審批制度改革的要求相契合。因此，探討備案制度在環(huán)評(píng)審批中的應(yīng)用具有重要意義。

近年來，一些省市嘗試將備案的做法應(yīng)用于環(huán)境影響較小的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批。2010年3月，上海市環(huán)保局發(fā)布了《關(guān)于開展餐飲項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批告知承諾的通知》，對(duì)于特定項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批，申請(qǐng)人可選擇告知承諾制，上海是較早開展環(huán)評(píng)備案嘗試的省級(jí)部門；2013年10月，深圳市在南山區(qū)試點(diǎn)實(shí)施了環(huán)境影響登記表備案制度，隨后開發(fā)網(wǎng)絡(luò)備案平臺(tái)，并在全市推廣，申請(qǐng)人從提交材料到打印備案回執(zhí)只需兩天時(shí)間，大大提高了辦事效率，是目前我國(guó)實(shí)施環(huán)評(píng)備案較為成功的地區(qū)。目前我國(guó)已有多個(gè)省市進(jìn)行了對(duì)部分環(huán)評(píng)文件備案的嘗試，如廣東省深圳市、浙江省舟山市、山東省青島市、河南省、上海市等。

2 典型省市的環(huán)評(píng)備案實(shí)施現(xiàn)狀

2.1 備案范圍

目前的備案范圍主要分為：1）對(duì)所有登記表進(jìn)行備案，如深圳市；2）對(duì)部分登記表進(jìn)行備案，如舟山市、河南??；3）對(duì)特定的餐飲項(xiàng)目進(jìn)行備案，如上海市、青島市；4）實(shí)施功能區(qū)差異化備案，對(duì)不同區(qū)域的特定項(xiàng)目進(jìn)行備案管理，此種方式較特別，目前僅有河南省在實(shí)施。

2.2 備案方式

因許多項(xiàng)目涉及公共利益，目前國(guó)內(nèi)普遍采用的是告知承諾制。為避免項(xiàng)目備案后產(chǎn)生其他風(fēng)險(xiǎn)，審批人員將行政許可過程中的審核要點(diǎn)作為備案條件，通過特定方式引導(dǎo)申請(qǐng)人對(duì)項(xiàng)目自行把關(guān)，并提前予以告知，由申請(qǐng)人承諾滿足條件后方可備案；也有少數(shù)省市不設(shè)定具體的承諾內(nèi)容，業(yè)主方僅需對(duì)備案項(xiàng)目填報(bào)的基本信息承諾其真實(shí)性，環(huán)保部門即認(rèn)可填報(bào)內(nèi)容，并進(jìn)行備案，即無承諾備案制。

2.3 提交方式及材料

對(duì)于備案材料的提交，大部分省市都采取了現(xiàn)場(chǎng)辦理的方式，如舟山市、青島市、河南省等。舟山市在材料上強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)化，原則上取消了原有審批所需的各類附件，現(xiàn)場(chǎng)辦理提供備案表即可；河南省和青島市實(shí)施備案的主體是下級(jí)市區(qū)，備案材料要求根據(jù)各地特色有所差別，有的要求提供相關(guān)附件。深圳市是我國(guó)目前最早也是唯一全面實(shí)施網(wǎng)上備案的地區(qū)，深圳市建立了各行政審批部門共享的信息平臺(tái)，申請(qǐng)人在環(huán)評(píng)備案環(huán)節(jié)不必重復(fù)提交辦理材料，只需進(jìn)行簡(jiǎn)單勾選即可。上海市《關(guān)于開展餐飲項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批告知承諾的通知》中規(guī)定，申請(qǐng)人原則上需當(dāng)面遞交申請(qǐng)，也可以通過信函、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出申請(qǐng)，實(shí)際操作中大部分以當(dāng)面提交為主，在材料提交上未進(jìn)行特別簡(jiǎn)化。

2.4 辦理流程及時(shí)限

備案材料正式提交后，環(huán)保部門辦理流程分兩類，一類仍然沿用現(xiàn)有環(huán)評(píng)審批方式，環(huán)保部門工作人員需要審核材料并進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘，總的辦理時(shí)限仍然較長(zhǎng)；另一類是對(duì)材料不予審查，不進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘與核驗(yàn)，在材料提交后的2個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)，真正實(shí)現(xiàn)了簡(jiǎn)化。

2.5 信息公示

深圳市、上海市在備案過程中不公示相關(guān)信息，待項(xiàng)目備案成功后公示。舟山市要求對(duì)敏感項(xiàng)目進(jìn)行公示，青島市要求所有項(xiàng)目都要進(jìn)行公示，備案成功后，舟山市會(huì)向社會(huì)公示備案項(xiàng)目信息，青島市不再進(jìn)行備案后公示。河南省目前的備案項(xiàng)目?jī)H為3類，由于備案項(xiàng)目數(shù)量少、環(huán)境影響不大，所以在備案過程中和備案成功后都不需進(jìn)行公示。

2.6 驗(yàn)收

深圳市、舟山市、青島市及河南省對(duì)備案項(xiàng)目不再驗(yàn)收，青島市強(qiáng)調(diào)以提高對(duì)環(huán)保設(shè)施的要求為前提，取消了后期驗(yàn)收監(jiān)測(cè)；上海市視備案為審批方式的一種，備案成功后仍需進(jìn)行驗(yàn)收，要求項(xiàng)目建成后依法向環(huán)保部門申請(qǐng)?jiān)擁?xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后方可正式投入運(yùn)行。

2.7 后續(xù)監(jiān)管措施

各省市的備案后續(xù)監(jiān)管主要采取抽檢（如深圳市）、全部檢查（如上海市）、日常環(huán)境監(jiān)管（如舟山市、青島市、河南省）等措施。后續(xù)監(jiān)管過程中，若發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位存在與實(shí)際承諾內(nèi)容不符、不符合備案范圍等情形，主要采取撤銷備案、撤銷審批決定、利用社會(huì)誠(chéng)信管理體系進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理、補(bǔ)辦手續(xù)等處置方式。

3 實(shí)施特點(diǎn)及成效分析

深圳市是首家實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)備案的地區(qū)，非審核性網(wǎng)絡(luò)備案、備案范圍廣、抽查機(jī)制健全是深圳市備案制度實(shí)施的三大特點(diǎn)。深圳市實(shí)施備案制度源于全市進(jìn)行了上市制度改革，環(huán)評(píng)審批作為行政許可事項(xiàng)之一，與當(dāng)?shù)匕l(fā)改局、工商局等配套實(shí)行了審批制度改革，統(tǒng)一開發(fā)了網(wǎng)上辦事平臺(tái)，對(duì)于可備案的項(xiàng)目申請(qǐng)人，只要在網(wǎng)上提交一次相關(guān)材料，各政府部門均可共享，簡(jiǎn)化審批了程序、提高了工作效率。深圳市對(duì)所有有關(guān)登記表項(xiàng)目實(shí)施了備案，范圍廣、實(shí)施徹底，同時(shí)，為避免非審核性備案帶來的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施了抽查制，對(duì)抽查的時(shí)間、范圍、內(nèi)容、結(jié)果處理等均有具體要求，是前期松綁減負(fù)后的監(jiān)管補(bǔ)充。從實(shí)際操作來看，環(huán)保部門的審批效率大幅提升，但信訪量也有同步提升，部分區(qū)域甚至增加了90%，主要涉及一些建設(shè)單位對(duì)承諾事項(xiàng)不能履行的誠(chéng)信問題。

舟山市對(duì)部分登記表實(shí)施了備案，青島市對(duì)部分餐飲項(xiàng)目實(shí)施了備案，這兩個(gè)地區(qū)均選擇了相對(duì)可控的項(xiàng)目實(shí)施了備案嘗試。在備案流程上，考慮到敏感項(xiàng)目對(duì)公眾的影響，審批人員仍要對(duì)大部分項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘，只是在程序上相比審批流程做了有限的簡(jiǎn)化。不過舟山市和青島市與許多城市一樣，因餐飲項(xiàng)目繁多，傳統(tǒng)審批方式占用行政資源也較多，備案的實(shí)施起到了簡(jiǎn)化程序、縮減時(shí)限、減少申報(bào)材料、減輕申請(qǐng)人經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的作用，使申請(qǐng)人能夠有更多精力和資金用于完善環(huán)保設(shè)施，突出了餐飲業(yè)環(huán)境管理的便民性［3］。調(diào)研結(jié)果表明，青島市的環(huán)評(píng)備案在前期審核介入的基礎(chǔ)上，沒有帶來信訪量的大幅增加，相關(guān)審批人員認(rèn)為備案內(nèi)容的審核是必要的，可保證信訪量不升高，目前的工作簡(jiǎn)化程度較合適。舟山市審批人員希望在備案實(shí)施上有更大突破，尤其是公眾參與環(huán)節(jié)可以進(jìn)一步改革，簡(jiǎn)化備案程序。

上海市對(duì)部分餐飲項(xiàng)目實(shí)施了環(huán)評(píng)審批告知承諾制，此制度仍采用行政審批決定的方式，規(guī)定申請(qǐng)人可在告知承諾制和傳統(tǒng)審批之間自由選擇，但多數(shù)申請(qǐng)人受慣性偏好影響，更傾向于傳統(tǒng)審批模式，因而采用備案制的較少，目前上海正在研究備案制度的新突破。

河南省的備案特色體現(xiàn)在備案范圍，將全省劃分為5個(gè)區(qū)域，即：工業(yè)準(zhǔn)入優(yōu)先區(qū)、城市人居功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、特殊環(huán)境敏感區(qū)，不同區(qū)域分別實(shí)行不同的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入政策，但目前試點(diǎn)備案的僅有3類環(huán)境影響極小的項(xiàng)目，數(shù)量較少，對(duì)整體審批現(xiàn)狀的改變有限，擬進(jìn)一步改革、擴(kuò)大備案范圍。

4 環(huán)評(píng)備案制度推廣實(shí)施建議

將備案的思路應(yīng)用于環(huán)評(píng)審批制度改革，要注意兩種模式之間的差異，做到恰當(dāng)?shù)匾门c借鑒。對(duì)做好環(huán)評(píng)行政許可的備案簡(jiǎn)化工作，建議：

（1）結(jié)合項(xiàng)目環(huán)境影響特點(diǎn)與環(huán)境保護(hù)主管部門的管理特點(diǎn)，分步實(shí)施備案

備案范圍的確定，可從項(xiàng)目環(huán)境影響、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、后續(xù)監(jiān)管、申請(qǐng)數(shù)量（簡(jiǎn)化后可大幅提高審批效率）等方面考慮。建議在備案實(shí)施中，備案范圍的確定實(shí)施三步走：1）選擇某一類項(xiàng)目試行備案，進(jìn)行初期經(jīng)驗(yàn)積累、不斷優(yōu)化備案程序，如青島市選擇的部分餐飲項(xiàng)目具備環(huán)境影響小、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可控、項(xiàng)目數(shù)量大等特點(diǎn)；2）分階段擴(kuò)大備案范圍，逐步嘗試將重點(diǎn)環(huán)節(jié)由審核轉(zhuǎn)向監(jiān)管，如深圳市將所有登記表納入備案范圍，不進(jìn)行人工審核，但實(shí)行嚴(yán)格的現(xiàn)場(chǎng)抽查制度；3）考慮到項(xiàng)目在不同區(qū)域所產(chǎn)生的環(huán)境影響及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的差異，遠(yuǎn)期可實(shí)施河南省目前試行的功能區(qū)差異化備案，將管理精細(xì)分類，但前期需做好充分調(diào)研、制定功能區(qū)劃分。

（2）增加備案條件，實(shí)施“告知承諾”制

傳統(tǒng)備案是存案以備查考，僅審查備案范圍，但項(xiàng)目環(huán)評(píng)即便環(huán)境影響小也可能涉及公共利益，存在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，需有一定的自由裁量權(quán)，即審批部門在確定項(xiàng)目屬于備案范圍的基礎(chǔ)上自主設(shè)定備案條件。備案條件不僅是審批人員的自由裁量依據(jù)，也是完善告知承諾內(nèi)容的必要素材，實(shí)施“告知承諾”制，就是將備案條件審核的主體由環(huán)保部門向申請(qǐng)人轉(zhuǎn)移的過程。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，環(huán)評(píng)備案制度的實(shí)施更適宜采用“告知承諾”制的做法，通過環(huán)保部門的“告知”促使申請(qǐng)人自主審核，通過申請(qǐng)人的“承諾”賦予建設(shè)單位遵守環(huán)保要求的責(zé)任，讓“告知”發(fā)揮前期管理作用，使“承諾”為后期環(huán)境監(jiān)管提供依據(jù)。環(huán)保部門告知內(nèi)容可包括各環(huán)境要素污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、防治措施要求、施工運(yùn)營(yíng)管理要求、后續(xù)環(huán)保管理要求、誠(chéng)信說明等，申請(qǐng)人承諾內(nèi)容可包括：承諾項(xiàng)目信息真實(shí)準(zhǔn)確、符合環(huán)保要求、污染物達(dá)標(biāo)排放，承諾申請(qǐng)人理解告知書內(nèi)容、落實(shí)各項(xiàng)污染防治措施、落實(shí)后續(xù)環(huán)保手續(xù)、遵守相關(guān)法律法規(guī)、接受日常監(jiān)管、在后續(xù)糾紛中承擔(dān)責(zé)任等。

（3）優(yōu)化備案操作流程，發(fā)揮后續(xù)監(jiān)管作用

在環(huán)評(píng)備案簡(jiǎn)化中，審批人員的工作重點(diǎn)一是審查項(xiàng)目是否屬于備案范圍，二是審查項(xiàng)目是否符合備案條件。此過程涉及提交受理、材料審核，也可能涉及現(xiàn)場(chǎng)踏勘、信息公開、驗(yàn)收監(jiān)管等，實(shí)施的關(guān)鍵點(diǎn)是如何將備案的效率優(yōu)勢(shì)引入環(huán)評(píng)，簡(jiǎn)化審批流程與辦理時(shí)限。目前各省市的備案操作流程不同，非審核備案可極大提高效率，但易使信訪量增加；審核性備案對(duì)簡(jiǎn)化程序的作用有限，但可以此取消驗(yàn)收且不易使信訪量增加。建議備案實(shí)施推廣初期，環(huán)保部門結(jié)合本地區(qū)的可備案項(xiàng)目特點(diǎn)和社會(huì)環(huán)境特征，以適度審核為過渡，以完全的“告知承諾”為目標(biāo)，逐漸將審核責(zé)任交給申請(qǐng)人，最終弱化環(huán)評(píng)前期審核管理的功能，充分發(fā)揮備案制度的效率優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)意義的備案，同時(shí)制定完善的配套監(jiān)管措施作為必要的后續(xù)保障。目前國(guó)內(nèi)的環(huán)保監(jiān)管措施多為傳統(tǒng)方式，仍要耗費(fèi)較多的行政資源，建議在此基礎(chǔ)上，將公眾納入監(jiān)管隊(duì)伍，采取將備案信息進(jìn)行網(wǎng)上公示、店內(nèi)張貼等方式，提倡公眾監(jiān)督舉報(bào)，共同促進(jìn)環(huán)保措施在備案項(xiàng)目中的落實(shí)。

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中圖分類號(hào)：X820.3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1006-5377（2016）06-0042-04

A Preliminary Study of the Filing System of Environmental Impact Assessment in China

LI Nan， HOU Ke-bin， QIU Da-qing
（Beijing Center of EIA， Beijing 100161， China）

Abstract：Under the background of deepening the administrative system reforms and streamlining administration and instituting decentralization， some provinces and cities try to make the file supervision and induct into EIA examine and approval in recent years. This is an important attempt in pushing the system reform of EIA examine and approval， in enhancing the working efficiency of the government and in transforming the government functions. On the basis of file conception and source， the paper sums up the works in the implementation of EIA files in Henan， Shenzhen and Qingdao， analyzes their characteristics in the fields of file scopes， modes， procedures and the following supervisions. In combination with the background of the administrative system reforms and EIA examine and approval as well as supervision characteristics， the paper puts forward the suggestions in popularizing and implementing the EIA file system.

Keywords：EIA； file system； administrative examine and approval