我國土壤污染防治立法探究

秦天寶*，董芳

（武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，武漢 430072）

我國土壤污染防治立法探究

秦天寶*，董芳

（武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，武漢 430072）

隨著土壤污染防治專門立法的啟動(dòng)，我國土壤污染防治的相關(guān)制度也將逐步建立，這對于指導(dǎo)土壤污染防治的實(shí)踐工作具有重要意義。然而在立法過程中各方爭議較大且亟待解決的幾個(gè)關(guān)鍵問題有必要深入探究，主要涉及立法模式的選擇、土壤環(huán)境管理模式的選擇、污染土壤修復(fù)目標(biāo)的確定及特殊污染土壤責(zé)任主體的認(rèn)定。通過探析各爭議問題對立法的核心價(jià)值及其背景和實(shí)質(zhì)，并基于國情和我國土壤污染的現(xiàn)狀，得出結(jié)論即應(yīng)堅(jiān)持防治并重，建立綜合性土壤立法。采取風(fēng)險(xiǎn)管控的方式進(jìn)行土壤管理。對受污染土壤的修復(fù)目標(biāo)應(yīng)結(jié)合未來土地用途具體分析。特殊歷史遺留污染土壤責(zé)任主體的認(rèn)定，則要堅(jiān)持污染者負(fù)擔(dān)為基本原則，其他相關(guān)原則為補(bǔ)充。

土壤污染；專門立法；爭議問題

1　我國土壤污染防治的立法進(jìn)程

環(huán)保部自2006年起成立了《土壤污染防治法》立法起草研究小組，著手啟動(dòng)研究工作。2013年，在第十二屆全國人大常委會(huì)確立的68項(xiàng)立法規(guī)劃中，《土壤污染防治法》被正式納入第一類項(xiàng)目（條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案）中，由全國人大環(huán)資委委托環(huán)保部負(fù)責(zé)起草工作。2014年12月，草案建議稿提交全國人大環(huán)資委。2015年以來，全國人大環(huán)資委牽頭成立了土壤立法專家組、工作組和協(xié)調(diào)組，制定了立法工作方案，組織召開土壤污染防治立法部門座談會(huì)和專家座談會(huì)，初步形成了征求意見稿草案。目前，這部法律仍然在制定過程中。另一方面，2016年5月31日，國務(wù)院頒布了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全國土壤污染防治工作的行動(dòng)綱領(lǐng)，該行動(dòng)計(jì)劃對土壤專門立法的進(jìn)程起到了推動(dòng)作用。

在國家專門立法尚未出臺(tái)的情況下，福建省和湖北省先后頒布了土壤污染防治專門立法，并建立起一系列土壤污染防治制度，成為地方開展土壤污染防治工作的主要依據(jù)，一定程度上為國家立法提供了可參考的建議。

2　我國土壤污染防治立法過程中的爭議問題

目前國家立法仍未頒布，但有關(guān)土壤污染防治相關(guān)問題的爭論卻持續(xù)不斷。總體來看，爭議主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：其一是土壤污染防治立法模式的選擇。雖然它屬于立法的技術(shù)問題，但決定了土壤立法的結(jié)構(gòu)及專門立法在土壤污染防治法律體系甚至環(huán)境保護(hù)法律體系中的基本定位，也體現(xiàn)了土壤立法的立法理念和指導(dǎo)思想，理應(yīng)成為立法過程中面臨的首要問題；其二是土壤環(huán)境管理模式的選擇。即在法律規(guī)定和實(shí)踐工作中究竟應(yīng)當(dāng)采取何種方式對土壤環(huán)境進(jìn)行更有效的管理，它是貫穿我國土壤污染防治和土壤環(huán)境管理的基本原則，從某種程度上也決定了具體操作過程中土壤污染的識(shí)別及污染土壤防治標(biāo)準(zhǔn)判斷，有必要進(jìn)行探討；其三是土壤污染修復(fù)目標(biāo)的確定，與土壤環(huán)境管理存在一定的相關(guān)性。它屬于土壤污染防治具體制度方面，是土壤污染修復(fù)制度的重要內(nèi)容。體現(xiàn)著我國土壤污染修復(fù)的理念方向，也直接決定著實(shí)踐中土壤修復(fù)工作量和成本的大?。黄渌氖菤v史遺留污染場地的責(zé)任主體認(rèn)定。鑒于責(zé)任制度歷來就是立法設(shè)計(jì)中的重要一環(huán)，同時(shí)考慮到我國歷史遺留污染場地形成原因的特殊性和復(fù)雜性，實(shí)踐中大量存在的遺留污染成為政府土地利用和開發(fā)建設(shè)的一大障礙和影響人體健康的隱患，責(zé)任主體的認(rèn)定對解決歷史遺留污染場地的治理尤為關(guān)鍵，因此值得討論。

筆者試圖分別探析爭議問題的背景和來源，并根據(jù)我國土壤污染的現(xiàn)狀和相關(guān)立法實(shí)踐，提出相對合理的方案，以期獲得立法者的關(guān)注和重視。

2.1立法模式的選擇

立法模式是指一國立法所采取的方法、結(jié)構(gòu)、體例及形態(tài)，即立法的決策和制定過程中，立法機(jī)關(guān)所采取的方法、結(jié)構(gòu)、體例及形態(tài)的總稱。它既表現(xiàn)為一定歷史階段國家、社會(huì)對相關(guān)立法的宗旨、任務(wù)、目的的總體認(rèn)識(shí)和態(tài)度，體現(xiàn)出立法理念的更新和法律的動(dòng)態(tài)發(fā)展情況，又表現(xiàn)為國家在既定的立法體制下創(chuàng)制的各法律形態(tài)［1］。立法模式是創(chuàng)建專門立法解決的首要問題，它關(guān)系著立法的整體架構(gòu)、指導(dǎo)思想和調(diào)整對象，也會(huì)對立法的名稱有所影響。

土壤污染防治立法模式，主要有單一型和綜合型兩種。單一型模式主張制定一部土壤污染整治法，僅規(guī)定已受污染土壤的整治制度；綜合型模式則是將土壤污染的整治、預(yù)防甚至土壤的保護(hù)制度涵蓋在一部法律中。

從目前《土壤污染防治法》（征求意見稿）以及《湖北省土壤污染防治條例》《福建省土壤污染防治辦法》的立法實(shí)踐上來看，基本一致采取綜合型立法模式，將土壤污染的預(yù)防和修復(fù)規(guī)定在一部專門的土壤立法中。比較來看，綜合立法模式更符合我國土壤污染的實(shí)際情況，更具有合理性。

一方面，綜合型立法模式符合土壤污染的特點(diǎn)。土壤污染不同于大氣和水污染，不是簡單的污染物排放問題，其形成原因具有復(fù)雜性。土壤污染物有可能來自人類活動(dòng)產(chǎn)生的廢水、廢氣、廢渣等，與此相關(guān)的防治措施在相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)單行法中都有所涉及。但不可忽視的是，土壤污染及土壤環(huán)境質(zhì)量的下降還受到地質(zhì)條件、大氣沉降以及背景值的影響。且土壤污染往往并非由單一的污染源造成，土壤污染的預(yù)防措施具有更強(qiáng)的綜合性，依靠若干單個(gè)污染源立法并不能完全達(dá)到預(yù)防土壤污染的目的。再者，土壤污染的預(yù)防不能簡單理解為禁止和限制可能引起土壤污染的排放活動(dòng)，切斷污染源即可?？陀^上服務(wù)于土壤污染治理的制度，例如制定土壤污染防治規(guī)劃、進(jìn)行土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、實(shí)施土壤污染調(diào)查和土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估等，也都屬于土壤污染預(yù)防的內(nèi)容［2］。

另一方面，綜合型立法模式更符合我國當(dāng)前的立法需要。從相關(guān)國家和地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)來看，雖然如日本《農(nóng)用地土壤污染整治法》《土壤污染對策法》、臺(tái)灣地區(qū)的《土壤及地下水污染整治法》等都僅以規(guī)定土壤污染的整治和修復(fù)為主要內(nèi)容。但我國土壤污染立法不能盲目的照搬其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。土壤污染修復(fù)成本高昂，根據(jù)我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和技術(shù)水平，在短時(shí)間內(nèi)開展大規(guī)模的土壤修復(fù)是不現(xiàn)實(shí)的。同時(shí)，土壤立法的立法目的應(yīng)更加注重土壤質(zhì)量的提高和可持續(xù)利用。

因此，土壤污染的預(yù)防和整治是密不可分的。土壤污染預(yù)防的重點(diǎn)在于規(guī)范人類行為，避免不合理的生產(chǎn)生活方式，特別是與大氣和水污染防治相結(jié)合。預(yù)防應(yīng)當(dāng)作為基本原則貫穿于土壤污染防治實(shí)踐工作中的每一環(huán)節(jié)。從立法的角度上看，土壤污染的調(diào)查、監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)評估和修復(fù)制度當(dāng)中都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)土壤污染的預(yù)防。土壤污染預(yù)防的立法體系應(yīng)當(dāng)既包括現(xiàn)行立法如大氣、水、固體廢物等污染防治法中已有的零散規(guī)定，也有必要在專門的土壤污染防治立法中加以統(tǒng)一、概括性的規(guī)定。土壤的控制和修復(fù)重點(diǎn)在于風(fēng)險(xiǎn)防控，對于受污染較嚴(yán)重，可能對人類健康產(chǎn)生重大風(fēng)險(xiǎn)的土壤要進(jìn)行修復(fù)治理?！锻寥牢廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》的總體要求中也提到：“堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控，突出重點(diǎn)區(qū)域、行業(yè)和污染物，實(shí)施分類別、分用途、分階段治理，……”在具體內(nèi)容中指出要加快推進(jìn)立法進(jìn)程，配合完成土壤污染防治法起草工作，并且要適時(shí)修訂污染防治、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全相關(guān)法律法規(guī)，增加土壤污染防治有關(guān)內(nèi)容。即不僅要制定土壤污染防治的專門立法，而且要注重與現(xiàn)行立法相銜接。

此外，在綜合立法模式內(nèi)部，又存在著兩種分歧，即是否應(yīng)當(dāng)將保護(hù)和改善土壤環(huán)境的內(nèi)容納入其中，這一爭議也體現(xiàn)在土壤立法名稱的差異上，即究竟應(yīng)當(dāng)稱為《土壤污染防治法》還是《土壤環(huán)境保護(hù)法》。目前對于立法模式達(dá)成的共識(shí)也僅僅是涵蓋土壤污染預(yù)防制度，并沒有充分關(guān)注土壤本身質(zhì)量的提高和改善。從現(xiàn)實(shí)狀況來看，我國土壤面臨的除了污染問題外，還存在著土壤流失和土壤退化等。土壤立法也就不能單純規(guī)范整治或控制污染，更應(yīng)當(dāng)包含土壤保護(hù)的問題。立法中的土壤保護(hù)應(yīng)該涉及到整個(gè)土壤生態(tài)系統(tǒng)，確保其結(jié)構(gòu)和功能的正常發(fā)揮和可持續(xù)［3］。因此在土壤立法模式上，防治法和整治法的范圍都顯得較為狹窄。對于土壤保護(hù)的管理不應(yīng)當(dāng)局限于被動(dòng)的污染防治，這一理念在立法上應(yīng)體現(xiàn)為將土壤環(huán)境質(zhì)量的保護(hù)作為重要內(nèi)容之一，主動(dòng)將土壤環(huán)境作為一個(gè)整體的規(guī)范對象進(jìn)行全面管理，改良并提升土壤環(huán)境質(zhì)量。從這個(gè)角度上來講，我國土壤專門立法稱《土壤環(huán)境保護(hù)法》更為妥當(dāng)。

2.2土壤環(huán)境的管理模式

土壤環(huán)境管理模式既是立法規(guī)范的重要內(nèi)容，也是指導(dǎo)實(shí)踐工作的重要原則。它關(guān)系到土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定，同時(shí)也直接影響到實(shí)踐中土壤污染的識(shí)別和修復(fù)。

2015年1月，環(huán)保部發(fā)布了《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)篩選指導(dǎo)值》征求意見稿，規(guī)定了建設(shè)用地土壤環(huán)境功能分類、污染物項(xiàng)目和健康風(fēng)險(xiǎn)篩選指導(dǎo)值以及監(jiān)測、實(shí)施與監(jiān)督要求。其最大的特點(diǎn)就是在對土壤環(huán)境管理時(shí)采用“風(fēng)險(xiǎn)管控”新模式而非傳統(tǒng)的污染限值模式。近年來，我國在研究制定土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)行土壤環(huán)境管理時(shí)，基本上借鑒了發(fā)達(dá)國家“風(fēng)險(xiǎn)管控”理念，并初步制定了《污染場地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》《污染場地風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)導(dǎo)則》等技術(shù)規(guī)范。該模式符合土壤污染的特點(diǎn)及我國土壤污染的現(xiàn)實(shí)情況，在近年土壤污染防治相關(guān)立法中也得以印證。

首先，土壤污染具有隱蔽性，其危害性是要通過一定的污染途徑才能達(dá)到相應(yīng)的敏感受體。同時(shí)，土壤污染形成原因的復(fù)雜性導(dǎo)致無法簡單的通過檢測污染物含量的方式來判斷污染狀態(tài)。我國各地土壤背景值不同，通過統(tǒng)一的限定值標(biāo)準(zhǔn)來確定不同地區(qū)的土壤質(zhì)量不科學(xué)也不現(xiàn)實(shí)。另一方面，土壤污染修復(fù)的成本高昂，難度大，土壤污染防控的目標(biāo)不應(yīng)當(dāng)關(guān)注土壤中污染物的含量，而是通過控制污染源，切斷污染途徑。土壤標(biāo)準(zhǔn)限值模式并不考慮不同污染地塊之間的差別。而且，囿于先驗(yàn)知識(shí)和技術(shù)的限制，事先羅列的污染物類型是否充分、限值是否能夠真正保證土壤環(huán)境修復(fù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，一直是我國土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系飽受詬病之處，以此為基礎(chǔ)的土壤污染修復(fù)義務(wù)雖然簡單易操作，但具體實(shí)際效果是否能實(shí)現(xiàn)保障人體健康和維持土壤功能可持續(xù)利用確實(shí)令人質(zhì)疑①例如，有學(xué)者提出，“《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中對污染物質(zhì)的限定值進(jìn)行評價(jià)，該標(biāo)準(zhǔn)中污染物質(zhì)種類比較少，基本不涉及有機(jī)污染物質(zhì)。而展覽會(huì)標(biāo)準(zhǔn)由于是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，推行范圍較小，尚未得到廣泛使用，使得現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)難以在實(shí)踐中得以較好的應(yīng)用?！保ù蕹骸段廴緢龅亟】碉L(fēng)險(xiǎn)評價(jià)研究——以某玻璃儀器廠為例》，西北師范大學(xué)碩士學(xué)期論文，2012年，第40頁）；另有學(xué)者認(rèn)為，“中國的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)存在諸多缺陷，未能結(jié)合中國土壤多樣性、區(qū)域差異性、土地利用方式多樣性和污染物多種性等特質(zhì)制定相應(yīng)的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。”（幸紅：《土壤污染修復(fù)法律機(jī)制探析》，載《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2015年第6期，第146頁）。風(fēng)險(xiǎn)管控模式在確定土壤修復(fù)義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)上具有靈活性優(yōu)勢——根據(jù)具體地塊的污染物背景值、人體暴露途徑、接觸人群敏感度、土壤未來用途等多方面的因素綜合評價(jià)土壤風(fēng)險(xiǎn)并確定相應(yīng)的修復(fù)方案或替代方案［4］。

其次，“風(fēng)險(xiǎn)管控”已為世界其他國家和地區(qū)所采用并論證。以美國為例，其土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是伴隨著立法的發(fā)展而不斷建立完善起來的。美國在20世紀(jì)90年代以前主要采用全國通用的土壤中污染物最大允許濃度標(biāo)準(zhǔn)，此后隨著《超級基金法》、《國家石油和有害物質(zhì)應(yīng)急方案》等法案的頒布，在充分研究土壤污染危害的區(qū)域性和場地性顯著差異后，轉(zhuǎn)向聯(lián)邦制定通用導(dǎo)則、各地基于風(fēng)險(xiǎn)評估方案確定土壤環(huán)境保護(hù)目標(biāo)［5］。再如荷蘭采用目標(biāo)值（target value）和干預(yù)值（intervention value）分別表征土壤環(huán)境背景值和受污染嚴(yán)重土壤且需要立即采取修復(fù)措施的污染物濃度值，篩選值（intermediate value）介于兩者之間，用來判斷土壤是否受到污染即是否需要進(jìn)一步進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估。目前世界上大多數(shù)國家所采用的標(biāo)準(zhǔn)類型也不外乎以上三種［6］。

最后，風(fēng)險(xiǎn)管控也是我國土壤污染防治和管理的趨勢。從國家層面來看，《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》充分體現(xiàn)了對土壤污染實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控的要求。在工作目標(biāo)中提出到2020年，全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到基本管控。到2030年，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到全面管控。在具體內(nèi)容中提出，2020年底前掌握重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地中的污染地塊分布及其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)情況。針對農(nóng)用地中重度污染的土壤要進(jìn)行嚴(yán)格管控，制定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控方案。對建設(shè)用地要實(shí)施準(zhǔn)入管理，防范人居環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。地方各級國土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃等部門在編制土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)充分考慮污染地塊的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，合理確定土地用途。除此之外，《福建省土壤污染防治辦法》和《湖北省土壤污染防治條例》兩部地方立法中也體現(xiàn)了類似要求。

因此，我國土壤環(huán)境的管理，應(yīng)當(dāng)首先確立按用途分類管理的原則，對農(nóng)用地和非農(nóng)用地分別制定不同的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系；其次，土壤環(huán)境質(zhì)量應(yīng)當(dāng)包括背景值、風(fēng)險(xiǎn)篩選值和修復(fù)目標(biāo)值三類。背景值代表某地區(qū)完全清潔狀態(tài)下的土壤質(zhì)量，并不區(qū)分用途，應(yīng)當(dāng)由國家制定統(tǒng)一的技術(shù)導(dǎo)則，各地方根據(jù)各自區(qū)域土壤質(zhì)量調(diào)查狀況確定，充分考慮各地區(qū)差異性。風(fēng)險(xiǎn)篩選值也即現(xiàn)行《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中的二級標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分用途由國家統(tǒng)一制定，基于保護(hù)人體健康的目的，判斷哪些土壤受到污染需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估時(shí)要將本地區(qū)土壤背景值作為考慮因素，經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)評估后能夠證明土壤污染達(dá)到需修復(fù)程度的要進(jìn)行修復(fù)，未達(dá)到修復(fù)程度的進(jìn)行污染控制。修復(fù)目標(biāo)值則是不確定的，應(yīng)當(dāng)綜合考慮特定污染場地/土壤條件來確定，由國家制定發(fā)布統(tǒng)一的技術(shù)導(dǎo)則，而非統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)值。在土壤污染識(shí)別階段采用標(biāo)準(zhǔn)限值模式，以便基層環(huán)保部門能夠快速、有效地鎖定土壤污染目標(biāo)，在土壤修復(fù)階段采用風(fēng)險(xiǎn)管控模式，以便更加科學(xué)地指導(dǎo)污染治理工程。

2.3我國土壤污染的修復(fù)目標(biāo)

修復(fù)是土壤污染防治的重要制度之一。土壤污染修復(fù)的最終目標(biāo)是要恢復(fù)土壤的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，是土地再開發(fā)利用的基本前提。土壤污染修復(fù)目標(biāo)的確定是實(shí)踐中土壤污染修復(fù)工程普遍面臨的問題，它是判斷土壤污染修復(fù)完成與否的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也直接影響到修復(fù)成本和土壤修復(fù)市場的發(fā)展等。

一種主張要求將已污染土壤恢復(fù)到原始狀態(tài)或者絕對無污染狀態(tài)；另一種則是要達(dá)到適應(yīng)土地未來的使用用途所需要的狀態(tài)［7］。不完全以“環(huán)境”為出發(fā)點(diǎn)，而是在配合社會(huì)整體發(fā)展之下，以整治和再開發(fā)利用所產(chǎn)生的“效益最大”作為主要的訴求［8］。而這里的“原始狀態(tài)”如何理解，學(xué)者也有不同觀點(diǎn)。有人認(rèn)為，恢復(fù)到原始狀態(tài)指的是完全以“環(huán)境”為考量點(diǎn)，傾向于完全回復(fù)受污染前的狀態(tài)，與土地再利用不作連結(jié)考量，與環(huán)境倫理的相符［7］。即將土壤回復(fù)至背景值狀態(tài)，完全不考慮土壤用途，只與生態(tài)環(huán)境相關(guān)。但也有人認(rèn)為，要求土壤恢復(fù)到原始狀態(tài)是指參照土地過去的用途來確定土壤清理、整治的目標(biāo)［9］。

要求將受污染土壤完全恢復(fù)到污染前狀態(tài)的模式被稱為“環(huán)境主導(dǎo)模式”。考察目前世界上其他國家和地區(qū)的立法可以發(fā)現(xiàn)，美國對污染地塊的整治采取的是上文所說第二種模式，即將污染地塊的整治與土地再利用計(jì)劃相結(jié)合。這種模式也被稱為是“效益主導(dǎo)模式”。我國臺(tái)灣地區(qū)《土壤及地下水污染整治法》采取的是“環(huán)境主導(dǎo)模式為原則、效益主導(dǎo)模式為個(gè)案”的指導(dǎo)原則，將污染整治與土地再利用作適當(dāng)?shù)倪B結(jié)［10］。臺(tái)灣地區(qū)土壤的整治和修復(fù)是以環(huán)境利益為主要考量因素的，一般情況下要求將土地恢復(fù)到受污染以前的質(zhì)量水平。這種模式的困難程度可想而知。

眾所周知，土壤的整治和修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)耗時(shí)長、投資大，技術(shù)水平要求高。在美國，恢復(fù)一片污染場所的平均費(fèi)用高達(dá) 2900萬～3500 萬美元［11］。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2001年至2012年間，全國有10多萬家原本位于城市內(nèi)的高污染、高耗能企業(yè)逐漸搬出中心城區(qū)。有關(guān)專家在北京、深圳和重慶等城市開展的搬遷場地調(diào)查表明，大約有1/5甚至更多的搬遷場地被嚴(yán)重污染。更據(jù)業(yè)內(nèi)專家稱，保守估算我國潛在污染場地?cái)?shù)量在50萬塊以上［12］。按照這樣來計(jì)算，土壤污染修復(fù)成本本身已經(jīng)超出負(fù)荷，如果還要求以恢復(fù)清潔土壤為目標(biāo)，那所需要的資金將無法估量。與其過度超前地以環(huán)境利益為立法導(dǎo)向，還不如務(wù)實(shí)一些，當(dāng)前以經(jīng)濟(jì)利益為立法導(dǎo)向［13］。國外污染土地治理開發(fā)的多年實(shí)踐表明，進(jìn)行土地開發(fā)時(shí)，基于不同的土地利用類型選擇不同的污染物清理標(biāo)準(zhǔn)是未來的發(fā)展趨勢。因此，我國應(yīng)根據(jù)土地的未來用途確定土壤整治和修復(fù)的目標(biāo)，建立適合不同土地利用類型的土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際污染土壤整治和土地開發(fā)過程中，靈活選擇土壤污染修復(fù)目標(biāo)，有效地降低污染土壤的清理費(fèi)用，通過土壤污染整治實(shí)現(xiàn)土地的再利用，也通過土地再開發(fā)為土壤污染整治注入動(dòng)力［7］。

當(dāng)然，以土地用途和利用方式作為土壤修復(fù)目標(biāo)的做法仍然基于“人類中心主義”的原則，強(qiáng)調(diào)人類對土地的合理利用。但是這種觀念卻并不完全適用于所有類型的土地，在早期人類開發(fā)利用土地的過程中，其實(shí)并未關(guān)注土地自身的生物狀態(tài)以及考慮是否適宜為人類所用。事實(shí)上，很多土地因其本身的自然條件和特性決定了它并不適合被開發(fā)利用，例如我國西部生態(tài)脆弱地區(qū)的土地，很多已經(jīng)被人類占用并開發(fā)建設(shè)持續(xù)至今并遭到了嚴(yán)重污染。對于這類土地，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)更多的關(guān)注它們在維護(hù)生態(tài)穩(wěn)定中的價(jià)值，發(fā)揮其在生態(tài)系統(tǒng)的作用。在這些地區(qū)的土壤污染修復(fù)過程中就有必要考慮引入“環(huán)境”為主導(dǎo)的模式，保存土壤的本來面目。

2.4歷史遺留污染場地的責(zé)任主體

歷史遺留污染場地的形成原因具有特殊性，隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及城市化進(jìn)程的加速，國家“退二進(jìn)三”的產(chǎn)業(yè)政策的推行使得原來在城市中心建立起來的大量重工業(yè)企業(yè)啟動(dòng)搬遷，而由于當(dāng)時(shí)環(huán)保意識(shí)的落后和法律政策規(guī)定的缺失，企業(yè)搬遷過后原址上遺留的污染被人們忽略。此后土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的推行使得這些受污染的場地在沒有經(jīng)過修復(fù)的前提下就進(jìn)入流通市場繼續(xù)開發(fā)利用。原來的污染企業(yè)或經(jīng)過改制破產(chǎn)等程序早已不見了蹤影，城市中因此遺留下大量污染場地，更令人的擔(dān)心的是，很多原來被污染的場地在未經(jīng)過任何清理措施后被開發(fā)為住宅小區(qū)并已出售，土地下深埋的污染物狀況和對人體健康的風(fēng)險(xiǎn)根本無法確定。雖然目前并沒有權(quán)威的調(diào)查數(shù)據(jù)準(zhǔn)確顯示我國污染場地的數(shù)量，但是據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，全國不同類型的數(shù)萬家企業(yè)甚至更多將在未來幾年內(nèi)實(shí)施搬遷，涉及的污染土地面積十分驚人。2011年2月，國務(wù)院通過的《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》提出要開展修復(fù)技術(shù)示范，啟動(dòng)歷史遺留污染問題治理試點(diǎn)。要求要實(shí)施綜合性治理措施，分階段、分區(qū)域、按類別解決因責(zé)任主體滅失、環(huán)保設(shè)施落后、管理能力不足等造成的重金屬歷史遺留污染問題。歷史遺留污染場地的修復(fù)治理在未來幾年可能是我國土壤污染防治工作的重點(diǎn)。

目前針對此類遺留污染場地的修復(fù)模式主要有兩種，一種是“先出讓，再修復(fù)”，修復(fù)經(jīng)費(fèi)由開發(fā)商承擔(dān)，但事實(shí)上一方面由于修復(fù)成本高昂，開發(fā)商積極性不高；另一方面無法有效約束開發(fā)商的修復(fù)行為，這一模式應(yīng)用較少。另一種是目前我國土壤污染修復(fù)的主要模式即“先修復(fù)，再出讓”，修復(fù)資金大部分來源于政府的財(cái)政撥款，由政府修復(fù)并通過驗(yàn)收之后再進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場。這種模式的弊端就在于資金來源過度依賴政府，沒有穩(wěn)定的支付體系，難以形成可持續(xù)發(fā)展的市場機(jī)制。雖然目前我國實(shí)行污染者負(fù)擔(dān)的原則，但如果受污染土壤喪失了土地使用權(quán)人，或污染者不明或缺乏清理和整治能力，往往要依靠政府出資進(jìn)行修復(fù)。有學(xué)者也持該觀點(diǎn)，認(rèn)為責(zé)任方不明或者缺乏清理、整治能力時(shí)，責(zé)任方負(fù)責(zé)的原則無適用余地，應(yīng)適用稅收支付原則。如果土壤污染清理區(qū)域或者土壤污染整治區(qū)域?qū)儆跊]有使用權(quán)人的土地，且污染者不明或者缺乏清理和整治能力，由政府清理和整治［10］，即國家責(zé)任。其理由是國家作為公共利益維護(hù)者和公共服務(wù)提供者，即使當(dāng)時(shí)沒有相關(guān)環(huán)保法規(guī)和排放標(biāo)準(zhǔn)無法追究污染者的責(zé)任，也不能據(jù)此推卸修復(fù)受污染的環(huán)境、保護(hù)公眾健康的責(zé)任。另一方面，基于我國特殊的國情，歷史遺留大多是由國有企業(yè)所造成，國家作為國有企業(yè)的出資人，事實(shí)上也享受了國有企業(yè)帶來的利益，由其擔(dān)責(zé)也與污染者負(fù)責(zé)的精神相契合［14］。但是，這種做法客觀上也增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

基于我國土地歸國家和集體所有的基本土地制度以及歷史遺留污染場地形成原因的特殊性和復(fù)雜性，土壤污染治理責(zé)任主體的認(rèn)定不能簡單照搬國外的立法經(jīng)驗(yàn)。美國《超級基金法》因其嚴(yán)苛的責(zé)任制度一直以來備受爭議，其規(guī)定的責(zé)任主體不僅包括污染物排放者和排放時(shí)的業(yè)主，還包括該不動(dòng)產(chǎn)當(dāng)前的業(yè)主、使用人、經(jīng)營者，以及危險(xiǎn)廢物制造者、運(yùn)輸者甚至貸款者等。其嚴(yán)厲的連帶責(zé)任制度已經(jīng)阻礙了修復(fù)者對污染場地成功進(jìn)行再開發(fā)，甚至使得沒有開發(fā)商愿意開發(fā)可能污染的土地，導(dǎo)致污染場地被廢棄閑置［15］。因此我國污染場地的治理修復(fù)仍然要堅(jiān)持“污染者負(fù)擔(dān)”的原則，對于歷史遺留污染場地則要具體問題具體分析，對于能夠找到污染者的還是應(yīng)當(dāng)要求污染者承擔(dān)責(zé)任，對于因改制或企業(yè)破產(chǎn)關(guān)閉等原因無法確定污染者的，可以考慮根據(jù)“受益者負(fù)擔(dān)”的原則，由現(xiàn)有的土地使用權(quán)人進(jìn)行修復(fù)。當(dāng)然還是應(yīng)當(dāng)建立起一套完整的土壤污染修復(fù)責(zé)任制度，以厘清其中各個(gè)主體承擔(dān)的責(zé)任范圍和責(zé)任情形，才能避免將來在確定該責(zé)任主體時(shí)可能出現(xiàn)的混亂。其中要特別注意考慮政府在不同情形下不同角色主體中所承擔(dān)的責(zé)任。

3　結(jié)語

我國土壤污染防治立法已然起步并逐步發(fā)展。土壤立法是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及多方面多主體的利益平衡，在解決相關(guān)爭議問題時(shí)，既要借鑒其他國家和地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)，也不可忽視我國國情和現(xiàn)實(shí)狀況，并與現(xiàn)有相關(guān)立法相對比銜接，構(gòu)建一套完整、系統(tǒng)、有效的土壤污染防治的專門立法體系。

［1］郭武.論我國環(huán)境保護(hù)法的立法模式［C］//環(huán)境法治與和諧社會(huì)——2007年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)（年會(huì)）論文集（第一冊）.蘭州：中國法學(xué)會(huì)，2007.

［2］王樹義.關(guān)于制定《中華人民共和國土壤污染防治法》的幾點(diǎn)思考［J］.法學(xué)評論，2008（3）：73-78.

［3］陳能場.從土壤學(xué)看土壤立法［EB/OL］.中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告，2015-06-04.http://www.goootech.com/topics/72010410/ detail-10257044.html.

［4］魏旭.土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的法律解讀［C］//2016年中國環(huán)境資源法治高端論壇論文集.武漢：中國法學(xué)會(huì)，2016.

［5］應(yīng)蓉蓉、林玉鎖、段光明.土壤環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系框架研究［J］.環(huán)境保護(hù)，2015，43（7）：60-63.

［6］張紅振，駱永明，夏家淇，等.基于風(fēng)險(xiǎn)的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)國際比較與啟示［J］.環(huán)境科學(xué)，2011，32（3）：795-802.

［7］梁劍琴.世界主要國家和地區(qū)土壤污染防治立法模式考察［J］.法學(xué)評論，2008（3）：85-91.

［8］葉俊榮.土壤污染與土地利用——從土壤污染防治法草案談起［J］.律師雜志，1998，225：39-49.

［9］胡靜.關(guān)于我國《土壤環(huán)境保護(hù)法》的立法構(gòu)想［J］.上海大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012，29（6）：81-83.

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［11］汪勁，嚴(yán)厚福，孫曉璞.環(huán)境正義：喪鐘為誰而鳴——美國聯(lián)邦法院環(huán)境訴訟經(jīng)典判例選［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2006.

［12］人民網(wǎng).污染企業(yè)遺留用地隱患多，中國潛在污染場地超50萬塊［EB/OL］.（2015-01-28）［2016-09-20］.http:// news.sohu.com/20150128/n408126219.shtml.

［13］潘書宏.我國臺(tái)灣地區(qū)土壤污染防治制度評析——兼議對大陸土壤污染防治立法的啟示［J］.海峽法學(xué)，2011，13（4）：30-37.

［14］張寶，吳星翰.歷史遺留污染的法律規(guī)制——以石門砷污染為例［C］//2016年中國環(huán)境資源法治高端論壇論文集.武漢：中國法學(xué)會(huì)，2016.

［15］王健.我國污染場地治理修復(fù)責(zé)任主體研究［D］.南京：南京大學(xué)，2012.

Analysis of the Legislation on Soil Pollution Prevention and Control in China

QIN Tianbao*，DONG Fang
（Research Institute of Environmental Law，Wuhan University，Wuhan 430072）

With the start of soil pollution prevention legislation，the relevant systems will be gradually built up，which is important in guiding the practice of soil pollution prevention and control.Therefore，several key issues in dispute in the legislative process are worthy of further exploration，which primarily involves selecting specific legislation mode and soil management mode，determining the remediation goals of contaminated soil and main responsibilityof special contaminated soil.Exploring the background and substance of the key issues，and basing on the current national conditions and soil pollution situation，we concluded that a comprehensive soil legislation should be established，the risk management approach should be adopted to soil management，the remediation goal of contaminated soil should base on the future land use and decide on each specific matter.As for the historical contaminated soil，we shall adhere to the “polluter pays principle” and supplement other principles with varies conditions.

soil pollution； special legislation； dispute

X53；D922.68

1674-6252（2016）05-0031-05

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.05.031

*責(zé)任作者： 秦天寶（1975— ），男，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長，教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：環(huán)境法，Email：tianbaoq@hotmail.com。

董芳（1991—），女，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所碩士研究生。