土壤環(huán)境質(zhì)量管理體系構(gòu)建的戰(zhàn)略思考

王紅旗*，刁碩

（北京師范大學(xué)水科學(xué)研究院，北京 100875）

土壤環(huán)境質(zhì)量管理體系構(gòu)建的戰(zhàn)略思考

王紅旗*，刁碩

（北京師范大學(xué)水科學(xué)研究院，北京 100875）

經(jīng)過數(shù)十年的努力，國家土壤環(huán)境質(zhì)量管理體系正在從無到有，從弱到強(qiáng)，從偏到正，在國家環(huán)境質(zhì)量管理體系中的地位越來越顯著。在土壤環(huán)境質(zhì)量管理體系中，土壤環(huán)境質(zhì)量是體系的決策核心和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，是衡量實(shí)施力度和保障措施的直接標(biāo)尺；政府主導(dǎo)、企業(yè)擔(dān)責(zé)、公眾參與、市場調(diào)節(jié)是土壤環(huán)境質(zhì)量管理體系的組織執(zhí)行主體，共同開啟了“四元共治”的局面；法律完善、風(fēng)險(xiǎn)管控、高效實(shí)施、強(qiáng)力監(jiān)管、科技應(yīng)用是實(shí)現(xiàn)土壤環(huán)境質(zhì)量改善、土壤環(huán)境質(zhì)量體系完善的保障手段。本文旨在根據(jù)土壤環(huán)境質(zhì)量保護(hù)歷程和基礎(chǔ)理論，從決策核心、執(zhí)行主體、保障手段三個(gè)層面提出了土壤環(huán)境質(zhì)量管理體系的建設(shè)構(gòu)想，在新的形勢下，土壤環(huán)境質(zhì)量管理體系的構(gòu)建更需要統(tǒng)籌規(guī)劃和創(chuàng)新設(shè)計(jì)。

土壤環(huán)境質(zhì)量；質(zhì)量改善戰(zhàn)略；質(zhì)量管理體系

引言

2016年5月31日，《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡稱《土十條》）正式出臺，為土壤污染從調(diào)查到修復(fù)再到考核機(jī)制制定了一套比較完善的行動(dòng)指南，也為土壤環(huán)境質(zhì)量改善和管理注入了一劑強(qiáng)心針。在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，如何實(shí)現(xiàn)不同階段的目標(biāo)，綜合環(huán)境管理和公共管理，全面構(gòu)建土壤環(huán)境質(zhì)量管理體系，是一項(xiàng)具有戰(zhàn)略意義的任務(wù)和命題。

1　土壤環(huán)境質(zhì)量管理體系解讀

1.1土壤環(huán)境質(zhì)量保護(hù)歷程

經(jīng)過數(shù)十年的努力，我國土壤環(huán)境質(zhì)量管理思路和制度框架體系建設(shè)逐漸清晰，已基本明確了我國土壤環(huán)境質(zhì)量管理全過程的管理思路、監(jiān)測辦法、制度建設(shè)、職責(zé)明確和技術(shù)方法的框架體系?；仡櫷寥拉h(huán)境質(zhì)量管理體系框架建設(shè)的歷程，可分為兩個(gè)階段：

啟動(dòng)階段：1995—2010年。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定，我國秉承防止土壤污染，保護(hù)環(huán)境，保障生產(chǎn)，維護(hù)健康的原則，在1995年出臺了適用于農(nóng)田、蔬菜地、茶園、果園、牧場、林地、自然保護(hù)區(qū)等地土壤的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》。在2000年至2009年的時(shí)間內(nèi)，環(huán)保部又先后頒布了《擬開放場址土壤中剩余放射性可接受水平規(guī)定（暫行）》、《食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》、《溫室蔬菜產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》、《展覽會用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》、《加強(qiáng)土壤污染防治工作意見》等法律法規(guī)，其中，在2004年首次頒布了《土壤環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》，2005年國務(wù)院頒布了第一個(gè)對土壤污染問題做出明確規(guī)定的規(guī)范性文件《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，標(biāo)志著中國真正意義上的土壤污染管理拉開序幕。

加速階段：2011年至今。全國場地污染問題不斷顯現(xiàn)，其對人體健康的影響和危害引發(fā)越來越多的社會關(guān)注，國際土壤環(huán)境質(zhì)量管理理念、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和發(fā)展趨勢也不斷促使我國加深對土壤環(huán)境質(zhì)量管理的認(rèn)識［1］。2012年制定了《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》，2013年發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排的通知》，2014年，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保障人體健康，加強(qiáng)污染場地環(huán)境監(jiān)督管理，規(guī)范污染場地土壤修復(fù)技術(shù)方案編制，制定了《污染場地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》，與先前出臺的《場地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》、《場地環(huán)境監(jiān)測技術(shù)導(dǎo)則》、《污染場地風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)導(dǎo)則》共同構(gòu)成了污染場地系列環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，為了規(guī)定污染場地環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測、評估、修復(fù)和管理中的術(shù)語，制定了《污染場地術(shù)語》。

先前出臺的污染場地系列環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)旨在為各地開展場地環(huán)境狀況調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評估、修復(fù)治理提供技術(shù)指導(dǎo)和支持，為推進(jìn)土壤和地下水污染防治法律法規(guī)體系建設(shè)提供基礎(chǔ)支撐。然而作為全球土壤污染最嚴(yán)重的國家之一［2］，雖然我國的大氣和水污染治理已經(jīng)走了40年的歷程，但土壤污染治理與修復(fù)還在剛起步的狀態(tài)［3］。歷經(jīng)多年累積和對國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)，國務(wù)院于2016年5月發(fā)布了土壤治污領(lǐng)域的綱領(lǐng)性文件《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，為土壤污染防治和修復(fù)行為指明了方向，推動(dòng)了我國土壤污染治理和國家生態(tài)環(huán)境治理體系的建設(shè)，也標(biāo)志著我國環(huán)境治理體系能力現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)步［4］。

1.2土壤環(huán)境質(zhì)量地位演變

土壤是難以再生的戰(zhàn)略資源，是人類文明誕生和發(fā)展的重要載體，傳統(tǒng)的農(nóng)耕文明在中華文明的發(fā)展過程中更是發(fā)揮了重要的作用。我國土壤環(huán)境質(zhì)量管理的歷史進(jìn)程表明，從重點(diǎn)關(guān)注土壤肥力到關(guān)注土壤質(zhì)量和污染問題，再到重視土壤污染防治和不同類型用地土壤環(huán)境質(zhì)量，以及近年來尤其關(guān)注污染土壤的風(fēng)險(xiǎn)管控和土壤修復(fù)［5］，國家土壤環(huán)境質(zhì)量管理體系正在從無到有，從弱到強(qiáng)，從偏到正，在國家環(huán)境質(zhì)量管理體系中的地位越來越顯著。

隨著國家社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人民生活水平的提高，公眾對環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的訴求正在逐步上升?！巴潦畻l”與“氣十條”、“水十條”組合形成了治理環(huán)境主要要素的完整政策矩陣，同時(shí)，“土十條”為土壤污染治理做出了頂層設(shè)計(jì)，將開啟土壤修復(fù)行業(yè)發(fā)展新機(jī)遇，土壤修復(fù)市場空間有望加速打開。通過落實(shí)“土十條”，構(gòu)建土壤環(huán)境質(zhì)量管理體系，以期為構(gòu)建“藍(lán)天常在、青山常在、綠水常在”的美麗中國添磚加瓦。

1.3土壤環(huán)境質(zhì)量管理體系

土壤環(huán)境質(zhì)量管理體系是指以土壤環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)，對實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的執(zhí)行層主體和保障層措施的一種系統(tǒng)安排［6］。人們一直在使用“刻不容緩”來呼吁重視土壤環(huán)境質(zhì)量問題，公報(bào)中的“總體不容樂觀”、“污染嚴(yán)重”、“質(zhì)量堪憂”、“問題突出”描述，也充分體現(xiàn)了政府的重視與焦慮，亦體現(xiàn)了管理土壤環(huán)境質(zhì)量“刻不容緩”的心聲與訴求［7，8］。

在土壤環(huán)境質(zhì)量管理體系中，土壤環(huán)境質(zhì)量是體系的決策核心和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，是衡量實(shí)施力度和保障措施的直接標(biāo)尺；政府主導(dǎo)、企業(yè)擔(dān)責(zé)、公眾參與、市場調(diào)節(jié)是土壤環(huán)境質(zhì)量管理體系的組織執(zhí)行主體，共同開啟了“四元共治”的局面；法律完善、風(fēng)險(xiǎn)管控、高效實(shí)施、強(qiáng)力監(jiān)管、科技應(yīng)用是實(shí)現(xiàn)土壤環(huán)境質(zhì)量改善、土壤環(huán)境質(zhì)量體系完善的保障手段。

2　土壤環(huán)境質(zhì)量管理體系的決策核心

土壤環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)是體系的決策核心和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，梳理土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)體系，是科學(xué)確定土壤環(huán)境質(zhì)量管理目標(biāo)、制定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)方案的前提。土壤環(huán)境質(zhì)量管理以改善土壤環(huán)境質(zhì)量為核心，構(gòu)建土壤環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理決策體系。

2.1質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

我國的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是在貫徹《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的范疇上，為實(shí)現(xiàn)防止土壤污染，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保障農(nóng)林生產(chǎn)，維護(hù)人體健康的目的，按照土壤應(yīng)用功能、保護(hù)目標(biāo)和土壤主要性質(zhì)，對土壤中污染物的最高允許濃度指標(biāo)值及相應(yīng)的監(jiān)測方法進(jìn)行了規(guī)定的規(guī)范性技術(shù)文件。土壤環(huán)境質(zhì)量和保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)正在我國經(jīng)歷產(chǎn)生、發(fā)展和完善的進(jìn)程，標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量不斷增加，標(biāo)準(zhǔn)的種類日益豐富，標(biāo)準(zhǔn)的地位顯著提高。同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)在貫徹法律法規(guī)、落實(shí)規(guī)劃目標(biāo)、促進(jìn)科技進(jìn)步、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)范管理和執(zhí)行等方面發(fā)揮著不可替代的作用。

2.2目標(biāo)決策

土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)依靠科學(xué)的部署、廣泛的意見征求、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男抻喴约昂侠淼臎Q策，得以穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)。以5月31日出臺的《土十條》為例，由黨中央、國務(wù)院決策部署，環(huán)保部、發(fā)改委等十余個(gè)部門共同編制，前后3次征求各?。▍^(qū)、市）和地方意見，5次征求中央及國務(wù)院有關(guān)部門意見，歷時(shí)3年，反復(fù)修改達(dá)50多稿，最終才生成了具有10條35款231項(xiàng)具體措施的《土十條》。

其次，土壤環(huán)境質(zhì)量是一個(gè)涉及到方方面面的巨大的系統(tǒng)工程，既不可以偏概全，又不可急于求成，決策土壤環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)要在符合“十三五”規(guī)劃的大前提下，既不好高騖遠(yuǎn)又不盲目前進(jìn)，同步滿足土壤環(huán)境質(zhì)量要求和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。

第三，土壤環(huán)境不同于大氣環(huán)境和水環(huán)境，污染來源更復(fù)雜［8，9］，不僅來自于大氣和水體，還有農(nóng)業(yè)耕作和自身性質(zhì)的退化；性質(zhì)更復(fù)雜、多相和不均勻，在微觀田塊和宏觀區(qū)域上呈現(xiàn)不同特性；因而，處理方式更棘手，所以土壤環(huán)境質(zhì)量的改善依賴于根據(jù)土壤環(huán)境所處的區(qū)域差異、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異進(jìn)行分類、重點(diǎn)的治理，以差異化的方式促進(jìn)土壤環(huán)境質(zhì)量全面上臺階。

第四，土壤環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)確立要同時(shí)考慮大尺度區(qū)域和百姓身邊的小環(huán)境，努力讓百姓切實(shí)感受到土壤環(huán)境質(zhì)量的改善，吃得放心、住得安心，保障公眾健康和生態(tài)活力。以《土十條》為例，實(shí)施農(nóng)用地分類管理，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全，對風(fēng)險(xiǎn)也進(jìn)行分類管控，同時(shí)提出控制農(nóng)業(yè)污染，加強(qiáng)農(nóng)牧、畜禽養(yǎng)殖污染防治和灌溉水水質(zhì)管理，通過一系列措施對土壤環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，為實(shí)現(xiàn)美麗中國建設(shè)的“凈土”元素拾柴添火。

3　土壤環(huán)境質(zhì)量管理體系的執(zhí)行主體

在執(zhí)行土壤環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的層面，需要多方主體共同參與，協(xié)調(diào)不同社會角色的作用，整合有利資源，夯實(shí)土壤污染防治工作基礎(chǔ)，全面提升土壤環(huán)境質(zhì)量改善能力。

3.1政府主導(dǎo)

政府部門是改善各級地方區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量的第一責(zé)任主體，對實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)赝寥拉h(huán)境質(zhì)量目標(biāo)改善負(fù)有不可推卸的責(zé)任。

首先，開展土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查，建設(shè)土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)［10］。摸清土壤環(huán)境質(zhì)量的“家底”是實(shí)現(xiàn)土壤環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的前提和基礎(chǔ)。目前已經(jīng)提出建立每10年1次的土壤環(huán)境質(zhì)量狀況定期調(diào)查制度，同時(shí)，通過優(yōu)化監(jiān)測點(diǎn)位的規(guī)劃、整合及設(shè)置，構(gòu)建國家土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)，并發(fā)揮大數(shù)據(jù)的重要作用，借助先進(jìn)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新，吸納多方數(shù)據(jù)，構(gòu)建全國土壤大數(shù)據(jù)管理平臺，提升土壤環(huán)境質(zhì)量信息化管理水平。

其次，要建立健全土壤環(huán)境質(zhì)量管理的法律法規(guī)體系。同水體環(huán)境管理和大氣環(huán)境管理相比，土壤環(huán)境的法律法規(guī)、制度建設(shè)明顯滯后，現(xiàn)行的土壤污染分類、治理標(biāo)準(zhǔn)體系均不完善，土壤環(huán)境質(zhì)量管理缺乏依據(jù)和指導(dǎo)。起草、修訂、發(fā)布、完善法律法規(guī)、部門規(guī)章、技術(shù)規(guī)范等，做到依法治“土”，在實(shí)現(xiàn)土壤環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的路上有法可依。

第三，統(tǒng)籌管理，多部門聯(lián)動(dòng)。秉著“國家統(tǒng)籌、省負(fù)總則、市縣落實(shí)”原則，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，明確內(nèi)部責(zé)任和分工。在橫向維度上，規(guī)定具體工作的牽頭部門和參與部門，做好部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，定期研究解決重大問題；在縱向維度上，明確地方各級政府是實(shí)施土壤環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的主體，地方政府同時(shí)承擔(dān)污染修復(fù)責(zé)任主體不明確或者缺失時(shí)的兜底修復(fù)責(zé)任。

第四，建立評估考核制和問責(zé)制。評估考核是土壤環(huán)境質(zhì)量管理的重要組成部分，有效的監(jiān)督和科學(xué)的考核評估是保障土壤環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步改善的基礎(chǔ)。在對土壤環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行評估考核的基礎(chǔ)上，需要對達(dá)不到要求的管理進(jìn)行處罰和問責(zé)，通過強(qiáng)化地方政府土壤環(huán)境質(zhì)量管理責(zé)任、落實(shí)排污企業(yè)主體責(zé)任，對其終身追責(zé)。

3.2企業(yè)擔(dān)責(zé)

實(shí)現(xiàn)土壤環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的根本措施是控制污染源排放，因而，企業(yè)首先應(yīng)該依法生產(chǎn)，達(dá)標(biāo)排放。建立基于土壤環(huán)境質(zhì)量的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)排放標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的銜接。嚴(yán)格實(shí)行環(huán)境影響評價(jià)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、污染源監(jiān)測等，出臺企業(yè)排污許可證［11］。針對污染嚴(yán)重超標(biāo)地區(qū)和當(dāng)?shù)赝寥拉h(huán)境質(zhì)量改善的需求，以高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的工藝、設(shè)備與產(chǎn)品為主要對象，制定淘汰落后產(chǎn)能清單，鼓勵(lì)企業(yè)提高清潔生產(chǎn)水平。

其次，企業(yè)必須對生產(chǎn)場址的污染負(fù)全責(zé)。工礦企業(yè)生產(chǎn)中排放的廢氣、廢水、廢渣，是造成土壤環(huán)境質(zhì)量下降的主要原因之一，因而企業(yè)無論在建廠前、生產(chǎn)中，還是閉廠后，都需要對土壤環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。建立有毒有害物質(zhì)監(jiān)管、全面披露上市公司環(huán)境行為、徹底追查污染企業(yè)責(zé)任的機(jī)制，不把潛在的未表現(xiàn)出的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給接任者或者政府，從源頭上杜絕企業(yè)的僥幸心理。

第三，開展針對性的源解析，實(shí)現(xiàn)良性環(huán)境質(zhì)量貢獻(xiàn)。以土壤環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)，基于現(xiàn)有土壤環(huán)境質(zhì)量狀況，科學(xué)確定污染物總量控制要求，根據(jù)超標(biāo)因子和超標(biāo)倍數(shù)，差異化地引導(dǎo)企業(yè)改善環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)［11］。

3.3公眾參與

人民群眾是環(huán)境管理的參與者、建設(shè)者、監(jiān)督者，因而，加大環(huán)境信息公開力度，降低公眾獲取相關(guān)信息的門檻，有利于補(bǔ)充建設(shè)土壤環(huán)境質(zhì)量管理體系［12］。

首先，鼓勵(lì)公眾進(jìn)行土壤環(huán)境保護(hù)舉報(bào)，聘請土壤環(huán)境質(zhì)量保護(hù)義務(wù)監(jiān)督員，并鼓勵(lì)依法對污染土壤環(huán)境的違法行為提起公訴，打破公眾的公益訴訟行為受危害行為或侵害結(jié)果的發(fā)生的地域限制，制定和健全公益訴訟規(guī)則，提升公眾在監(jiān)督土壤環(huán)境質(zhì)量管理中的訴訟能力，對公眾參與土壤環(huán)境質(zhì)量管理的工作予以保障。

其次，在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，公眾號等自媒體的傳播方式使公眾更多的參與到土壤環(huán)境質(zhì)量管理體系中來，公眾對環(huán)境問題的高度敏感對政府治理行為起到倒逼作用，相應(yīng)地，也促進(jìn)政府的自我調(diào)節(jié)和對信息公開建設(shè)的高度關(guān)注。結(jié)合多方條件，暢通公眾在監(jiān)督環(huán)境質(zhì)量改善過程中的表達(dá)途徑。

第三，完善嚴(yán)格的舉報(bào)受理程序，限期辦理公眾舉報(bào)投訴的環(huán)境問題，根據(jù)手里查實(shí)結(jié)果，在合理范圍給與舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)公眾在監(jiān)督環(huán)境質(zhì)量改善過程中的積極性。同時(shí)，支持和引導(dǎo)社會環(huán)保組織開展工作，合理合法的范圍內(nèi)，參與環(huán)保執(zhí)法行動(dòng)和重大突發(fā)環(huán)境事件的調(diào)查，全面提升公眾的參與能力和力度。

3.4市場調(diào)節(jié)

新時(shí)代的土壤環(huán)境質(zhì)量管理模式下，排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境稅更多的會與污染源布局相關(guān)聯(lián)，實(shí)行環(huán)境功能和質(zhì)量達(dá)標(biāo)聯(lián)動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制。對環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的區(qū)域，實(shí)行高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或環(huán)境稅稅率，或者對影響環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的污染產(chǎn)品征收污染產(chǎn)品稅。與此同時(shí)，可以建立配套環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的財(cái)政資金激勵(lì)機(jī)制，輔助考核監(jiān)測等手段，激勵(lì)達(dá)標(biāo)區(qū)域持續(xù)進(jìn)步，激勵(lì)不達(dá)標(biāo)區(qū)域加快改善現(xiàn)狀。

隨著《土十條》的面世，土壤環(huán)境質(zhì)量改善無意需要更大量的資金投入，采用市場經(jīng)濟(jì)的做法，可以鼓勵(lì)工商業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，通過市場化、社會化的方式鼓勵(lì)社會資本投資、參與土壤改良和污染的治理工作［13］，鼓勵(lì)社會各界，尤其是民營企業(yè)投資、參與土壤的污染防治與治理工作。在明確“污染者付費(fèi)原則（PPP）”的情況下，采用土地指標(biāo)置換、治理后土地流轉(zhuǎn)給治污者等諸多形式，可以讓社會資本廣泛參與［14］。此外，為了推進(jìn)土壤污染診斷、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理修復(fù)等共性關(guān)鍵技術(shù)研究，必然要建設(shè)一批實(shí)驗(yàn)室和科研基地。可以在整合現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)建設(shè)省轄市一級綜合化實(shí)驗(yàn)室，以防造成“遍地開花”式資金和資源的浪費(fèi)［13］。同時(shí)，實(shí)驗(yàn)室和科研基地的建設(shè)，除了依托政府行政力量以外，還可引入市場競爭機(jī)制，選擇效率高、成本低、專業(yè)化程度高、管理水平好的一方，不僅可以使檢測結(jié)果更加準(zhǔn)確，更有利于第三方監(jiān)管，保持獨(dú)立性和公正性。

4　土壤環(huán)境質(zhì)量管理體系的保障手段

構(gòu)建以土壤環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)改善為核心，開展“四元共治”的土壤環(huán)境管理體系，就必須夯實(shí)法律完善、風(fēng)險(xiǎn)管控、高效實(shí)施、強(qiáng)力監(jiān)管、科技應(yīng)用等保障條件，統(tǒng)籌規(guī)劃，推進(jìn)土壤環(huán)境質(zhì)量管理體系構(gòu)建和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。

4.1法律完善

很多國家和地區(qū)都是標(biāo)準(zhǔn)和立法同時(shí)公布，甚至是立法先于標(biāo)準(zhǔn)。我國《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》制定于1995年，而如今這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)，以此判別土壤污染、指導(dǎo)治理工作可能帶來誤導(dǎo)和混亂［15］?！巴潦畻l”的問世給質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建和完善注入了一劑強(qiáng)心針。我國在已有的3類、48項(xiàng)土壤環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，仍將補(bǔ)充修訂包括農(nóng)用地、建設(shè)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，土壤環(huán)境監(jiān)測、調(diào)查評估等技術(shù)規(guī)范，土壤污染防治相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)［16］。此外，還將對現(xiàn)行《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行適用范圍擴(kuò)大、項(xiàng)目指標(biāo)增加等修訂工作。建議繼續(xù)深化改革，重點(diǎn)梳理相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和體制，充分體現(xiàn)土壤環(huán)境質(zhì)量的全過程管理思想。

4.2風(fēng)險(xiǎn)管控

風(fēng)險(xiǎn)管控即為按照不同土地用途分別界定，是科學(xué)有效管理土壤環(huán)境質(zhì)量體系的重要保障，土壤環(huán)境區(qū)域不同，功能就不相同，相應(yīng)的土壤環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)和管制手段和水平也不相同。對農(nóng)用地而言，風(fēng)險(xiǎn)管控的實(shí)施通過農(nóng)藝調(diào)控、替代種植、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等措施得以實(shí)現(xiàn)，以確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，保障耕地得到安全利用；而對建設(shè)用地而言，則是通過對污染地塊設(shè)立標(biāo)志和標(biāo)識，采取隔離、阻斷措施，防治進(jìn)一步擴(kuò)散或劃定管控區(qū)，限制人員進(jìn)入以防止土壤擾動(dòng)，以及通過用途管制，規(guī)避隨意開發(fā)帶來的風(fēng)險(xiǎn)［17］。通過一系列風(fēng)險(xiǎn)管控的措施，實(shí)現(xiàn)分類別、分用途、分階段治理，達(dá)到保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人類居住環(huán)境安全的目的。

4.3高效實(shí)施

實(shí)現(xiàn)土壤環(huán)境質(zhì)量總體改善需要高效的實(shí)施。我國從“十五”期間開始研發(fā)土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)，特別是“十二五”以來，在重金屬污染防治專項(xiàng)基金支持下，初步建立了針對不同土壤污染物、污染程度、土地利用類型等的土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)。土壤污染治理與修復(fù)企業(yè)從2010年的10多家增加到近1000家，從業(yè)人員從2000人增加到1萬人，項(xiàng)目累計(jì)數(shù)量達(dá)到300多項(xiàng)［18］。與此同時(shí)，針對我國耕地特點(diǎn)、污染現(xiàn)狀和復(fù)雜成因［17］，中央下達(dá)重金屬專項(xiàng)資金36億，支持30多個(gè)地市重點(diǎn)區(qū)域重金屬治理和37個(gè)重金屬土壤污染治理與修復(fù)示范工程，環(huán)境保護(hù)部還聯(lián)合財(cái)政部印發(fā)了關(guān)于開展重點(diǎn)區(qū)域重金屬污染防治競爭性評審工作的通知，開展重點(diǎn)區(qū)域重金屬污染防治競爭性評審［19］。在資金方面，土壤環(huán)境質(zhì)量管理體系的構(gòu)建離不開投融資機(jī)制的創(chuàng)新和市場作用，通過政府和社會資本的合作，發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)能力［20］，帶動(dòng)更多社會資本參與土壤環(huán)境質(zhì)量改善，加大政府購買服務(wù)力度，推動(dòng)受污染耕地和以政府為責(zé)任主體的污染地塊的治理修復(fù)。通過各方各面的功能發(fā)揮和通力合作，保障政策、制度、資金、技術(shù)、監(jiān)督等的高效實(shí)施。

4.4強(qiáng)力監(jiān)管

長期有力的監(jiān)管可以保障資金投入的有效性、企業(yè)運(yùn)營的規(guī)范性、土壤環(huán)境質(zhì)量管理的全局性等。依托于傳統(tǒng)技術(shù)手段和新興監(jiān)測技術(shù)，明確監(jiān)管重點(diǎn)，對有毒有害物質(zhì)和污染物進(jìn)行監(jiān)管，在農(nóng)業(yè)商品生產(chǎn)基地和城市建設(shè)區(qū)劃分重點(diǎn)監(jiān)測區(qū)域，在礦業(yè)、石油開采業(yè)等相關(guān)企業(yè)區(qū)域進(jìn)行監(jiān)管［21］。同時(shí)，充分利用監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，將土壤污染防治作為執(zhí)法的重要內(nèi)容之一，加強(qiáng)土壤環(huán)境質(zhì)量管理的日常監(jiān)管。開展行業(yè)企業(yè)專項(xiàng)環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法，對嚴(yán)重污染土壤環(huán)境、群眾反映強(qiáng)烈的企業(yè)進(jìn)行掛牌督辦，嚴(yán)格控制新增土壤環(huán)境質(zhì)量下降。對基層配備必要的執(zhí)法裝備，全面提高應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件的能力。監(jiān)管作為土壤環(huán)境質(zhì)量管理體系的末環(huán)，具有不可替代的重要作用。

4.5科技應(yīng)用

強(qiáng)有力的科技創(chuàng)新、研發(fā)和應(yīng)用是支撐土壤環(huán)境質(zhì)量管理體系愈趨成熟的必要條件，科技的創(chuàng)新和應(yīng)用也同時(shí)會為未來土壤環(huán)境質(zhì)量體系的構(gòu)建提供前瞻性方向、技術(shù)方向和政策制度的建議。在技術(shù)方面，整合科研資源，加強(qiáng)土壤污染基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性技術(shù)研究，建立健全技術(shù)體系，加大適用技術(shù)推廣力度，通過分批實(shí)施應(yīng)用試點(diǎn)項(xiàng)目，遴選出易推廣、成本低、效果好的適用技術(shù)，并開展國際交流與合作，建立成果轉(zhuǎn)化平臺，加快成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。在此基礎(chǔ)上，加快完善產(chǎn)業(yè)鏈，開放監(jiān)測市場，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化示范基地的建設(shè)，促進(jìn)土壤治理與修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。將綠色長久又行之有效的科學(xué)技術(shù)和成果應(yīng)用到實(shí)際的污染治理中去，聯(lián)動(dòng)多個(gè)學(xué)科、行業(yè)和部門，為土壤環(huán)境質(zhì)量的改善做出貢獻(xiàn)，為土壤環(huán)境質(zhì)量體系的構(gòu)建添磚加瓦。

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Strategic Thinking on Building the Management System of Soil Environmental Quality

WANG Hongqi*，DIAO Shuo
（ College of Water Sciences，Beijing Normal University，Beijing100875 ）

After decades of efforts，the National Soil Environmental Quality Management System has been come from nothing，from weak to strong，from the partial to the positive.Its position is getting more significant in the National Environmental Quality Management System.In the Soil Environmental Quality Management System，the soil environmental quality is the core of decision-making and the target of the system.It is also a direct ruler of the implementation efforts and safeguard measures.The main body of organization executive in Soil Environmental Quality Management System is government-led，companies bear responsibility，public participation and market regulation，which created a “co-governance of four elements”.The guarantee methods for the improvement of soil environmental quality and soil environmental quality system include legal perfection，risk management，efficient implementation，strong regulation and technology application.The article aims to present ideas for how to build the National Soil Environmental Quality Management System from three levels according to the process of protecting the soil environmental quality and basic theory.Under the new situation，the building of soil environmental quality management system needs overall planning and innovative design.

soil environmental quality； quality improvement strategy； quality management system

X321

1674-6252（2016）05-0026-005

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.05.026

*責(zé)任作者：王紅旗（1960—），男，北京師范大學(xué)水科學(xué)研究院水生態(tài)與環(huán)境研究所所長，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事污染土壤、地下水修復(fù)、環(huán)境評價(jià)規(guī)劃與管理、可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境教育等領(lǐng)域的研究，E-mail：whongqi@126.com