在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局中充分釋放生態(tài)環(huán)境紅利——專訪北京大學教授、中國區(qū)域科學協(xié)會會長楊開忠

文/宋旭

在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局中充分釋放生態(tài)環(huán)境紅利——專訪北京大學教授、中國區(qū)域科學協(xié)會會長楊開忠

文/宋旭

今年3月發(fā)布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱“十三五”規(guī)劃）進一步明確了未來的三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶和“一帶一路”，并把資源環(huán)境可承載作為區(qū)域協(xié)同發(fā)展新格局的四個重要指征之一。

9月，《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》正式印發(fā)。至此，三大區(qū)域戰(zhàn)略的發(fā)展規(guī)劃全部落地，共同構(gòu)成推動區(qū)域發(fā)展重大國家戰(zhàn)略的綱領(lǐng)性文件。

9月7日，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的指導意見》，尤其強調(diào)指出，要構(gòu)建生態(tài)安全屏障，把生態(tài)文明理念貫穿區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略實施的全過程。這反映出我國區(qū)域發(fā)展新格局的一個重要理念變化。

為此，《中國環(huán)境管理》采訪了北京大學秘書長、中國區(qū)域研究中心主任楊開忠教授，他也是中國區(qū)域科學協(xié)會會長，北京大學、首都經(jīng)貿(mào)大學、南開大學、清華大學、河北經(jīng)貿(mào)大學京津冀協(xié)同發(fā)展聯(lián)合研究中心主任，長江經(jīng)濟戰(zhàn)略研究中心主任，長期從事區(qū)域科學、區(qū)域發(fā)展與城鎮(zhèn)化、區(qū)域規(guī)劃的研究，并曾長時間受聘擔任北京市發(fā)展與改革委員會副主任。

楊開忠對本刊指出，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是20世紀90年代以來我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的中心思想。2010年以來，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了巨大變化。面對新一輪全球科技革命、產(chǎn)業(yè)變革和治理變革的挑戰(zhàn)與機遇，面對經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的趨勢和特點，面對實現(xiàn)中華民族偉大復興的需要，黨的十八屆五中全會提出塑造區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局；與傳統(tǒng)格局不同，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展階段性變化以及黨的十八大以來生態(tài)文明建設(shè)的新要求，新格局強調(diào)開放、自由、聚集、高效、共享、綠色，把生態(tài)環(huán)境保護置于優(yōu)先位置，充分釋放生態(tài)環(huán)境紅利是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局的基本要求和任務(wù)之一。

要在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局中充分釋放生態(tài)環(huán)境紅利，真正實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”，需要我們長期不懈地努力，從觀念認識、制度體制、規(guī)劃設(shè)計以及能力建設(shè)等多個方面系統(tǒng)推進。

從“傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”到“新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”

《中國環(huán)境管理》：我國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略大致經(jīng)歷了一個怎樣的發(fā)展歷程，主要著眼點是什么？

楊開忠：改革開放以來，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略歷程可以以黨的十八大為界劃分為兩個大的階段。1988年，小平同志把他的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略思想明確總結(jié)為“兩個大局”戰(zhàn)略構(gòu)想，即“沿海地區(qū)要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發(fā)展起來，從而帶動內(nèi)地更好地發(fā)展，這是一個事關(guān)大局的問題。內(nèi)地要顧全這個大局。反過來，發(fā)展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內(nèi)地發(fā)展，這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局?！笔舜笠郧暗膫鹘y(tǒng)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是小平“兩個大局”戰(zhàn)略構(gòu)想的貫徹落實。上個世紀80年代實施沿海地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，利用沿海地區(qū)的有利條件促進國民經(jīng)濟發(fā)展；90年代開始強調(diào)建立全國統(tǒng)一市場和共同制度、建設(shè)一體化交通等基礎(chǔ)設(shè)施，為地區(qū)間競爭與合作營造公平市場化、全球化環(huán)境；世紀之交開始強調(diào)空間差別化干預，并逐步形成了西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先現(xiàn)代化的“四大塊”以及支持特殊類型地區(qū)發(fā)展的格局，希望在公平地發(fā)揮各地潛力和優(yōu)勢的同時，緩解和縮小區(qū)域發(fā)展水平差距。

這一階段的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略有兩個局限，一是局限于陸地國土空間，相對忽視國內(nèi)外空間統(tǒng)籌；二是單純強調(diào)GDP，相對忽視人的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護。

《中國環(huán)境管理》：十八大之后的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略有何變化呢？

楊開忠：十八大以來，我國區(qū)域發(fā)展進入新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展階段。新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展即區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局，從戰(zhàn)略思想來看，新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展超越了鄧小平“兩個大局”的戰(zhàn)略構(gòu)想，實際上提出了“兩個雙大局”的戰(zhàn)略構(gòu)想，有時我稱之為習近平的“兩個雙大局”戰(zhàn)略構(gòu)想。一是提出海洋強國，強調(diào)統(tǒng)籌陸地強國、海洋強國雙大局；二是強調(diào)統(tǒng)籌國土空間和國際地緣空間雙大局。十八大以來的新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略本質(zhì)上是這“兩個雙大局”戰(zhàn)略構(gòu)想的貫徹落實。

新戰(zhàn)略，新特點。首先，新戰(zhàn)略強調(diào)陸緣、海緣、地緣全空間的互聯(lián)互通，以自由貿(mào)易試驗區(qū)、高鐵網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為主導，消除條塊分割，縮短時間距離，暢通全空間經(jīng)濟合作走廊，增強國內(nèi)外市場、資源和設(shè)施的可及性、安全性和可持續(xù)性。其次，在堅持更新完善“四大板塊”和“特殊類型區(qū)”戰(zhàn)略的同時，制定實施三大新的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，即京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶、“一帶一路”，形成內(nèi)外結(jié)合、陸海統(tǒng)籌的空間差別化戰(zhàn)略新格局，具體來說：

上個世紀90年代來以來，繼東西差距問題之后，南北平衡問題逐漸成為我國區(qū)域發(fā)展重大問題，振興東北的提出可以說在很大程度上是黨和政府為平衡南北做出的第一個重大決策。2014 年2 月26 日習近平總書記在北京座談會上重要講話指出，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是“四個需要”。深刻體會總書記的講話，我以為，京津冀是共和國首都所在地和北方核心區(qū)，對平衡南方具有決定性意義，京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略的根本目的之一，就是要在新的形勢下通過統(tǒng)籌解決制約京津冀三省市特別是首都可持續(xù)發(fā)展的突出問題、優(yōu)化京津冀城市群布局和形態(tài)、促進京津冀人口經(jīng)濟資源環(huán)境相協(xié)調(diào)、促進京津冀優(yōu)勢互補，以進一步“帶動北方腹地發(fā)展”、平衡南北方發(fā)展。

經(jīng)過過去幾十年的發(fā)展，我國形成了以沿海為核心、內(nèi)地為邊緣的“核心—邊緣”結(jié)構(gòu)。長江經(jīng)濟帶通江達海、通橋（大陸橋）達海、橫貫東西、連通南北，自然、經(jīng)濟、社會、技術(shù)條件優(yōu)越，促進長江內(nèi)陸地區(qū)，實現(xiàn)國民經(jīng)濟核心區(qū)由沿海向沿海-沿江轉(zhuǎn)變，是保持全國經(jīng)濟高效、包容、可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)中華民族偉大復興的必然選擇。首先，過去30多年的發(fā)展主要發(fā)生在沿海地區(qū)，目前，除河北、廣西、海南外，沿海地區(qū)基本跨入高收入國家和地區(qū)行列，經(jīng)濟增長顯著放慢。然而，我國整體上尚處于中低收入水平國家和地區(qū)行列，實現(xiàn)“兩個一百年目標”和中華民族偉大復興，還必須保持中長期中高速增長。從空間布局來看，這就要求在繼續(xù)發(fā)揮沿海地區(qū)作用的同時，實現(xiàn)內(nèi)地經(jīng)濟高速增長。內(nèi)地發(fā)展條件、發(fā)展?jié)摿Σ灰粯樱L江經(jīng)濟帶內(nèi)陸地區(qū)，特別是內(nèi)陸長江干流地區(qū)，是內(nèi)地條件最優(yōu)越的地區(qū)，無疑是實現(xiàn)內(nèi)地經(jīng)濟高效高速增長的主力軍，是保持全國經(jīng)濟中長期中高速增長的新引擎。

其次，過去幾十年，人口凈流入沿海地區(qū)，導致沿海地區(qū)人口密度顯著提升，目前已顯著高于日本全國人口密度，其中，沿海地區(qū)京津冀、長三角、珠三角三大核心區(qū)人口密度同樣顯著高于大小相當?shù)娜毡竞诵膮^(qū)——本州島的人口密度。這意味著，我國沿海地區(qū)雖然還遠不是世界上最發(fā)達的地區(qū)，但是已經(jīng)是世界上人口密度最高的地區(qū)；我國沿海經(jīng)濟核心區(qū)雖然還遠不是世界上最發(fā)達地區(qū)，但已經(jīng)是世界人口密度最高的核心區(qū)。未來沿海地區(qū)整體上已經(jīng)不適宜于進一步吸納人口了，必須想辦法緩解人口繼續(xù)向沿海集中的趨勢，為此，必須實現(xiàn)沿海地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化從人口凈流入外源式向人口進出動態(tài)平衡的內(nèi)源式轉(zhuǎn)變。也就是說，讓未來沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化建立在人口遷入和遷出動態(tài)平衡的基礎(chǔ)上，而內(nèi)地人口的城鎮(zhèn)化要努力留在內(nèi)地解決。

“一帶一路”其實整體上不是一個國內(nèi)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，而是我國走出去的全球地緣經(jīng)濟，但國內(nèi)各個地區(qū)在推進“一帶一路”中的戰(zhàn)略地位和作用不一樣。一方面如何把握這種地位、發(fā)揮這種作用，事關(guān)推進“一帶一路”戰(zhàn)略的績效，甚至成敗。另一方面推進“一帶一路”必然對我國國內(nèi)區(qū)域發(fā)展格局產(chǎn)生重要影響，例如，它會為西部和南方帶來更多發(fā)展機會，一方面可能有利于緩解東西發(fā)展差距，另一方面可能給南北平衡帶來新的挑戰(zhàn)，因此，需要有效管理好這種影響。

《中國環(huán)境管理》：您認為三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)在的邏輯聯(lián)系是怎樣的呢？

楊開忠：三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略在邏輯上具有密切的內(nèi)在聯(lián)系，都是立足于兩個“兩個大局”的戰(zhàn)略構(gòu)想，著力解決實現(xiàn)“兩個一百年目標”和中華民族偉大復興的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展重大問題，在價值理念、規(guī)則制度、程序過程和實質(zhì)發(fā)展幾個方面具有高度的一致性。

首先，從價值理念來說，三大戰(zhàn)略都秉承了以人為本，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，強調(diào)解放思想、轉(zhuǎn)變觀念；其次，從規(guī)則制度來講，三大戰(zhàn)略都堅持共同規(guī)則、共同制度，強調(diào)制度規(guī)則建立健全；第三，從程序過程來說，三大戰(zhàn)略都強調(diào)市場、社會、政府三大主體協(xié)同治理，發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用；第四，從實質(zhì)發(fā)展來看，三大戰(zhàn)略都強調(diào)以推進包括互聯(lián)互通、生活水平均等化在內(nèi)的一體化為方向，以提升區(qū)域品質(zhì)為中心，以促進區(qū)域功能升級為重點，以優(yōu)化發(fā)展節(jié)點、軸線、圈域、密度布局為地域支撐，以生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護為優(yōu)先領(lǐng)域，以全面創(chuàng)新為動力。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局突出“綠色”

《中國環(huán)境管理》：三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略都強調(diào)突出“綠色”，注重處理好環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系，把生態(tài)環(huán)境保護置于優(yōu)先地位。比如，生態(tài)環(huán)境保護是作為京津冀協(xié)同發(fā)展的三個重點率先突破領(lǐng)域之一提出來的；“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”是整個《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》的基本思路。您如何理解區(qū)域發(fā)展新格局這種基本理念上的轉(zhuǎn)變？

楊開忠：十八大之前，我們一直也說不走“先污染、后治理”之路，堅持可持續(xù)發(fā)展，也制定了21世紀議程等各項戰(zhàn)略方針政策，但由于各種原因，“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象嚴重。然而，十八大之后的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局開始實實在在地強調(diào)綠色發(fā)展、做實生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先，真抓、真實、真力度，前所未有。像《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》規(guī)定了京津冀地區(qū)生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源消耗上線，明確了區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的總體目標；《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》在明確生態(tài)環(huán)境目標的基礎(chǔ)上又進一步就貫徹生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展要求做出了機制安排，包括建立負面清單管理制度、加強污染聯(lián)防聯(lián)控、探索橫向生態(tài)補償?shù)取?/p>

我想，這種變化是與我們國家整個的經(jīng)濟發(fā)展階段密切相關(guān)的。十八大之前，收入水平較低，老百姓對于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的要求不高，同時資本積累能力差，結(jié)果，傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展格局強調(diào)經(jīng)濟增長，忽視生態(tài)環(huán)境保護，以資源過度消耗、生態(tài)破壞和環(huán)境污染為代價。十八大之后，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展階段性變化和人民生活水平提高，對好的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求不斷增長，同時防治生態(tài)破壞、環(huán)境污染的能力增強了，要求把生態(tài)環(huán)境保護放在更加重要的位置，因而新的區(qū)域發(fā)展格局越來越強調(diào)生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先，強調(diào)資源環(huán)境可承載，追求綠色發(fā)展。以習近平總書記為核心的領(lǐng)導集體適應(yīng)和駕馭這種階段性變化，把生態(tài)文明建設(shè)上升到社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，制定實施生態(tài)文明建設(shè)改革方案，提出要搞大保護，不要搞大開發(fā)。這是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局十分強調(diào)綠色、把生態(tài)環(huán)境保護放在優(yōu)先位置的根本原因。

把生態(tài)環(huán)境倫理教育內(nèi)化到專業(yè)教育和人才培養(yǎng)中

《中國環(huán)境管理》：如何在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局中充分釋放生態(tài)環(huán)境紅利呢？

楊開忠：首先，要提高認識、轉(zhuǎn)變理念，建立生態(tài)環(huán)境價值計量的科學方法。環(huán)境為社會提供自然資源和服務(wù)來源，供給清潔的水、新鮮空氣、舒適度，是稀缺的，是有價值的，不是無價的，而且，隨著經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高，隨著人們對于生態(tài)環(huán)境的要求越來越高，人們對于生態(tài)環(huán)境改善以及生態(tài)產(chǎn)品的支付意愿和支付能力會越來越強，生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)市場越來越廣闊，生態(tài)環(huán)境友好含量越來越成為決定企業(yè)、城市、區(qū)域競爭力的重要因素，生態(tài)環(huán)境的稀缺性越強，生態(tài)環(huán)境價值越高。因此，習近平總書記講“綠水青山就是金山銀山”，要進一步普遍糾正傳統(tǒng)的環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)無價的觀念和理論，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，發(fā)展科學的生態(tài)環(huán)境價值的計量方法。只有樹立了環(huán)境的稀缺觀、有價觀、財富觀的觀念，生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護才能成為普遍的人的自覺行為；只有科學計量生態(tài)環(huán)境價值，才能有效地組織好生態(tài)環(huán)境保護。

其次，要建立健全充分釋放生態(tài)環(huán)境紅利的制度機制。一要注重發(fā)揮市場機制的作用，鼓勵把國際經(jīng)驗和中國國情結(jié)合起來，創(chuàng)建生態(tài)環(huán)境保護市場，建立統(tǒng)一、有效的市場機制，如建設(shè)環(huán)境責任型企業(yè)制度，完善污染排放權(quán)等環(huán)境權(quán)益流轉(zhuǎn)市場機制，以及水權(quán)、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移市場機制等。二要更好地發(fā)揮政府作用，這主要包括：改革規(guī)劃設(shè)計制度，完善各類生態(tài)環(huán)境規(guī)制和政策工具，建立健全有效、公平、合理的政府間財政轉(zhuǎn)移支付機制，加強中央對地方、地方政府間、上下游省份間的生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)與合作。同時，要配套相應(yīng)的監(jiān)管，確保制度機制充分發(fā)揮作用。

最后，還要注重能力建設(shè)。能力建設(shè)包括多個方面，既包括生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管能力、信息化能力等，也包括人的能力。要著力提高人的環(huán)境素質(zhì)，注重生態(tài)環(huán)境倫理教育和生態(tài)環(huán)境意識的培養(yǎng)。把生態(tài)環(huán)境倫理教育滲透到各級教育體系中。我們目前這方面還考慮的太少，需要一個長期的過程。應(yīng)該在大學通識課程體系設(shè)計中加入生態(tài)環(huán)境倫理方面的內(nèi)容，把生態(tài)環(huán)境倫理教育貫徹到專業(yè)教育培養(yǎng)當中去，這樣培養(yǎng)出的設(shè)計者、規(guī)劃師、管理者和其他各類公民，才會自覺考慮生態(tài)環(huán)境維度。

環(huán)境質(zhì)量狀況對生態(tài)文明指數(shù)的影響持續(xù)擴大

《中國環(huán)境管理》：您剛才提到建立生態(tài)環(huán)境價值計量的科學方法，據(jù)了解您從2009 年開始就對各省區(qū)市生態(tài)文明水平進行研究，每兩年發(fā)布一次中國生態(tài)文明指數(shù)，這些年的主要變化在哪里？

楊開忠：我們這個指數(shù)一開始主要是基于生態(tài)足跡方法，以生態(tài)效率為主要表征指標，后來又對指數(shù)的方法進行了兩次主要的改進與創(chuàng)新。第一次是2011年將污水和固體廢棄物排放等相關(guān)污染因素納入生態(tài)足跡的計算之中，當時已最大程度地利用了環(huán)境污染相關(guān)數(shù)據(jù)。

第二次是2014年把環(huán)境質(zhì)量狀況作為了生態(tài)文明指數(shù)中的重要因素，將以空氣質(zhì)量水平為核心指標的環(huán)境質(zhì)量指數(shù)（EQI）納入到總體生態(tài)文明水平的評價中來；同時根據(jù)中國各省（市、區(qū)）土地生產(chǎn)能力的不同，細化了生態(tài)生產(chǎn)性土地產(chǎn)量因子的差異。

2014年首次根據(jù)生態(tài)效率和環(huán)境質(zhì)量對生態(tài)文明水平貢獻比重的不同，將30個省市區(qū)分為三類：綜合平衡型、環(huán)境主導型、效率主導型。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，不同類型省份的規(guī)模分布比較平均，相對來說，綜合平衡型省份的生態(tài)文明平均水平最高，比如福建省。這次國家也把福建選做了三個國家生態(tài)文明試驗區(qū)之一。

從2015年跟蹤結(jié)果來看，環(huán)境質(zhì)量狀況對生態(tài)文明指數(shù)相對大小的影響持續(xù)擴大，同時，各省市環(huán)境治理措施對于環(huán)境質(zhì)量改善的作用效果需要較長的時間才能體現(xiàn)出來，還需要進一步跟蹤觀察。

長江經(jīng)濟帶發(fā)展中幾個值得關(guān)注的問題

《中國環(huán)境管理》：對于《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》您有何看法？

楊開忠：目前《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》還未全文向社會公布，就我之前看到的有關(guān)官方解讀和報道來說，我認為，總的來講，這個綱要立意高遠、導向正確，部署是到位的，措施是得當?shù)?，不過，有幾個問題值得進一步關(guān)注：

首先，習總書記強調(diào)發(fā)展要全國一盤棋，推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展是全國大棋局中的要局，謀劃和部署長江經(jīng)濟帶發(fā)展，既要深耕長江流域，善用流域資源，又要跳出長江流域，迎接全國大棋局中的機會和挑戰(zhàn)。從全國大棋局來看，推動長江經(jīng)濟帶不能僅僅強調(diào)長江經(jīng)濟帶內(nèi)部東、中、西之間的交流與合作，也要發(fā)揮外部地區(qū)，特別是珠三角、首都圈的聯(lián)動作用。事實上，長江中上游絕大部分地區(qū)與珠三角地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)系要高于與長三角地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)系，云南、貴州、四川、湖南、江西五省一直是泛珠三角區(qū)域合作的重要成員；南水北調(diào)工程使得京鄂之間的合作十分緊密，十堰市在京鄂對口協(xié)作中謀得了更多發(fā)展機會。所以，推動長江經(jīng)濟帶的發(fā)展，不能因為不在長江經(jīng)濟帶內(nèi)而忽視珠三角、首都圈的重要作用，既要發(fā)揮長三角的龍頭作用，也要發(fā)揮珠三角，甚至首都圈的龍頭作用，不僅要鼓勵長三角而且要鼓勵珠三角到內(nèi)陸長江流域辦園區(qū)，發(fā)展“飛地”經(jīng)濟。

其次，要正確掌握習總書記關(guān)于充分發(fā)揮長江黃金水道作用的精神。長江經(jīng)濟帶之所以成為長江經(jīng)濟帶，長江黃金水道是重要紐帶，推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展必須按照總書記指示精神，充分發(fā)揮長江黃金水道的作用。然而，充分發(fā)揮黃金水道的作用不等于夸大黃金水道的作用，不等于輕視發(fā)揮其他因素的作用，要認識、尊重、順應(yīng)區(qū)域發(fā)展客觀規(guī)律，只有全面把握流域發(fā)展規(guī)律，才能正確把握并充分發(fā)揮黃金水道的作用。這里有兩個規(guī)律值得特別指出：一是現(xiàn)在不是內(nèi)河水運時代，而是綜合運輸時代，內(nèi)河水運雖然是重要運輸方式，但不是唯一的方式，即使在作用發(fā)揮比較充分的美國密西西比河、西歐萊茵河，水運貨運量也不過占整個流域全社會貨運總量的1/5左右。因此，在充分發(fā)揮黃金水道作用的過程中，要充分認識到水運作用是有限的，要客觀評價水運在綜合運輸中的地位，要充分認識到長江經(jīng)濟帶不太可能單純依托長江水運發(fā)展起來。二是經(jīng)濟增長對內(nèi)河水運的需求彈性是隨著經(jīng)濟發(fā)展階段變化而變化的。當經(jīng)濟處于重化工業(yè)化過程階段時，經(jīng)濟增長對內(nèi)河水運的需求彈性較大，內(nèi)河航運增長較快；當經(jīng)濟告別重化工業(yè)化時代而進入更高級階段時，經(jīng)濟增長對內(nèi)河水運的需求彈性降低。我國大約從上個世紀90年代末至2000年代進入新一輪重化工業(yè)化時代，經(jīng)濟增長對內(nèi)河水運的需求彈性大，因此，水運增長相對很快，長江內(nèi)河水運逐漸迅速超過美國密西西比河、西歐萊茵河，成為世界上水運量最大的內(nèi)河，長江貨物運輸量占全社會貨運量的比重總體上已經(jīng)達到一個較高水平。然而，進入經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)以來，隨著發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，我國經(jīng)濟增長對內(nèi)河運輸?shù)男枨髲椥韵陆?，?nèi)河水運增長速度也必然隨之降下來，甚至出現(xiàn)水運能力的過剩。事實上，長江流域一些地方水運能力已經(jīng)出現(xiàn)供過于求?？梢灶A見，長江水運增長總體上也將進入一個新的常態(tài)?，F(xiàn)在一些地方一講發(fā)揮黃金水道作用，就是建港口碼頭，建設(shè)熱情高漲。因此，我要呼吁，在充分發(fā)揮長江黃金水道作用的過程中，不能把充分發(fā)揮長江黃金水道作用等于大搞長江水運能力建設(shè)，不能再盲目擴大建設(shè)，要充分挖掘和發(fā)揮好既有水運運輸能力，走內(nèi)涵式發(fā)展道路。否則，脫離經(jīng)濟發(fā)展需求盲目搞長江水運能力建設(shè)，必將造成大量過剩水運能力，對長江流域可持續(xù)發(fā)展造成不利影響。我想，這是總書記強調(diào)長江經(jīng)濟帶不要搞大開發(fā)、要搞大保護的重要原因。

第三，不搞大開發(fā)，要搞大保護。在生態(tài)環(huán)保方面，我認為規(guī)劃考慮是比較充分的，突出了大保護的發(fā)展思路。需要注意的是，強調(diào)大保護不是不要發(fā)展了，而是要創(chuàng)新發(fā)展、內(nèi)涵發(fā)展、綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。長江經(jīng)濟帶是我國很重要的一個發(fā)展引擎，只有發(fā)展了才能真正支撐起中國經(jīng)濟發(fā)展的第二極。

另外，應(yīng)該特別指出的是，長江經(jīng)濟帶是我國創(chuàng)新資源集聚帶，打造具有世界影響力的創(chuàng)新走廊應(yīng)該成為長江經(jīng)濟帶的重要定位和目標。但是目前長江經(jīng)濟帶創(chuàng)新體系還存在一些問題：一是各自為戰(zhàn)，例如，上海與長江經(jīng)濟帶其他地區(qū)創(chuàng)新合作還很少，大致只有其創(chuàng)新總量的10%。因此，要加強長江經(jīng)濟帶創(chuàng)新合作。二是創(chuàng)新體系區(qū)域布局嚴重失衡，創(chuàng)新資源主要集中在長三角，特別是上海，要在鼓勵上海建設(shè)全球科技創(chuàng)新中心的同時，加強長江經(jīng)濟帶內(nèi)陸地區(qū)“雙一流”和創(chuàng)新體系布局。自1999年西部大開發(fā)戰(zhàn)略提出以來，我個人一直有一個呼吁和建議，那就是按照世界一流的要求，高起點、高標準地在云南恢復重建西南聯(lián)合大學，這不僅對優(yōu)化長江經(jīng)濟帶創(chuàng)新體系布局、打造長江創(chuàng)新走廊具有重大意義，而且對弘揚中華民族偉大精神具有深遠的歷史意義，所以我希望盡快著手研究推進這件事。

突出規(guī)劃的過程評估和過程參與

《中國環(huán)境管理》：“十三五”環(huán)保工作特別突出強調(diào)了戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評，對此您怎么看？

楊開忠：我認為戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評確實是有重要意義的，有助于實現(xiàn)環(huán)境風險的源頭預防和控制。研究制定發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃必須有生態(tài)環(huán)境分析評價管理這個維度，只有這樣，才能保障戰(zhàn)略和規(guī)劃符合生態(tài)文明的要求，不然的話，就可能帶來巨大的環(huán)境風險和破壞，而且這種風險和破壞比具體的單個項目帶來的會大得多。

當然，如何實施戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評還是一個值得深入探索的難題。要想做好戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評，既需要了解生態(tài)環(huán)境規(guī)律，還需要了解經(jīng)濟社會規(guī)律，需要環(huán)保、經(jīng)濟發(fā)展等多領(lǐng)域、多部門、多學科的協(xié)同作戰(zhàn)，要做好過程設(shè)計。

在我個人看來，以往的戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評是對戰(zhàn)略和規(guī)劃成果的靜態(tài)評估、一次性評估，很難真正擔當起環(huán)評應(yīng)有的責任。因此，我主張戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評要轉(zhuǎn)向過程評估，也就是說，環(huán)評專家、部門要全程參與戰(zhàn)略和規(guī)劃制定過程，在這種參與中確保戰(zhàn)略和規(guī)劃制定過程每一個環(huán)節(jié)充分考慮生態(tài)環(huán)境因素和要求，確保環(huán)境和發(fā)展的協(xié)調(diào)友好。

《中國環(huán)境管理》：您之前也提到了改革規(guī)劃設(shè)計制度，對于目前國家積極推進的“多規(guī)合一”改革您有何看法？

楊開忠：這種改革方向是正確的，要著力解決目前規(guī)劃沖突和隨意的問題，實現(xiàn)總書記說的“一張藍圖干到底”，確保規(guī)劃能夠有效實施。具體操作起來仍然是任重而道遠。

我個人認為，“多規(guī)合一”首先是一個體制機制問題。為了解決這個問題，現(xiàn)在很多地方已經(jīng)把國土和城市規(guī)劃部門合并，取得了一定效果，但似乎還不足以解決這個問題。下一步，應(yīng)該結(jié)合機構(gòu)改革，特別是發(fā)展改革部門的改革，進一步建立健全“多規(guī)合一”的保障統(tǒng)籌體制機制，一個可以探討的方案是設(shè)立統(tǒng)一的國家規(guī)劃委員會。

其次，也是一個規(guī)劃理論、方法和技術(shù)問題。目前，各類規(guī)劃基于的理論、方法、技術(shù)是不盡一樣的，這是造成多規(guī)不容不一的重要原因?，F(xiàn)在是應(yīng)該著力解決這個問題的時候了。在解決這個問題時，本身也要不同類型規(guī)劃的專家、部門的平等參與，防止一家之言。另外，我想特別提出的是，要借鑒歐美日國家經(jīng)驗，建立大型的規(guī)劃綜合模擬平臺，確保不同部門、不同領(lǐng)域的有效對話和交流，確保規(guī)劃內(nèi)部的一致性，確?！岸嘁?guī)合一”不同方案之間的有效比較和優(yōu)選。

第三，多規(guī)劃合一，人是決定因素。規(guī)劃教育要跟上規(guī)劃改革的步伐，著力改革多規(guī)分割的規(guī)劃教育體系，形成多規(guī)融合、“多規(guī)合一”的規(guī)劃教育體系，探索適應(yīng)“多規(guī)合一”需要的人才培養(yǎng)模式，著力培育多規(guī)融合、“多規(guī)合一”的人才。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.05.021