落實(shí)中央生態(tài)文明建設(shè)意見(jiàn)推進(jìn)水土保持新發(fā)展

姜德文

(水利部 水土保持監(jiān)測(cè)中心，北京100053)

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落實(shí)中央生態(tài)文明建設(shè)意見(jiàn)推進(jìn)水土保持新發(fā)展

姜德文

(水利部 水土保持監(jiān)測(cè)中心，北京100053)

[關(guān)鍵詞]生態(tài)文明；意見(jiàn)；水土保持；中央

[摘要]水土保持部門(mén)應(yīng)積極落實(shí)和踐行中央加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)，從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略高度審視生態(tài)文明建設(shè)中的水土保持。以不同功能區(qū)的水土保持對(duì)策措施促進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施，以城市水土保持新法規(guī)新技術(shù)促進(jìn)新型城市化建設(shè)，以生態(tài)清潔小流域治理推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，以嚴(yán)格的建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案行政許可促進(jìn)水土資源節(jié)約，以水土流失重點(diǎn)治理工程促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)根據(jù)中央要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，采取以下措施：劃定水土保持生態(tài)紅線(xiàn)并嚴(yán)格監(jiān)管；將水土保持相關(guān)指標(biāo)納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，進(jìn)行考核與獎(jiǎng)懲；將水土保持納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制和生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估制度，落實(shí)問(wèn)責(zé)機(jī)制；實(shí)施水土保持監(jiān)控能力建設(shè)，支撐綜合評(píng)價(jià)，建立監(jiān)測(cè)與監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制；加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法，以嚴(yán)格的法治保障水土保持生態(tài)文明建設(shè)。

十八大以來(lái)中央對(duì)生態(tài)文明建設(shè)作出了頂層設(shè)計(jì)和總體部署，2012年十八大確立了突出生態(tài)文明建設(shè)的“五位一體”戰(zhàn)略決策，2013年三中全會(huì)提出加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，2014年四中全會(huì)要求用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。2015年4月出臺(tái)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，明確了落實(shí)頂層設(shè)計(jì)和總體部署的時(shí)間表和路線(xiàn)圖，措施更具體，任務(wù)更明確；8月印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，9月印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，以生態(tài)文明為標(biāo)志的發(fā)展時(shí)代已經(jīng)全面開(kāi)啟。2015年10月國(guó)務(wù)院批復(fù)了《全國(guó)水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》，要求水土保持要為保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、加快生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供重要支撐。在新形勢(shì)下，水土保持工作應(yīng)緊跟時(shí)代要求和步伐，開(kāi)拓創(chuàng)新，為生態(tài)文明建設(shè)作出新的重要貢獻(xiàn)。

1深刻認(rèn)識(shí)生態(tài)文明建設(shè)對(duì)國(guó)家發(fā)展的至關(guān)重要性

1.1　生態(tài)文明建設(shè)事關(guān)發(fā)展大局

當(dāng)前我國(guó)資源環(huán)境的基本國(guó)情，一是資源約束趨緊(如耕地、淡水人均占有量只相當(dāng)于世界平均水平的43%、28%)，二是環(huán)境污染嚴(yán)重(如大氣、水、土壤污染問(wèn)題比較突出)，三是生態(tài)系統(tǒng)退化(如森林總量不足，草原退化、水土流失、荒漠化等問(wèn)題嚴(yán)峻，全國(guó)生態(tài)整體惡化趨勢(shì)尚未得到根本遏制)。中央指出發(fā)展與人口、資源、環(huán)境之間的矛盾日益突出，已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。一方面是資源環(huán)境制約加劇，特別是環(huán)境承載能力已達(dá)到或接近上限，另一方面是生態(tài)文明建設(shè)總體滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

在新的國(guó)情下，中央明確指出加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、提高發(fā)展質(zhì)量和效益的內(nèi)在要求，是堅(jiān)持以人為本、促進(jìn)社會(huì)和諧的必然選擇，是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的時(shí)代抉擇，是積極應(yīng)對(duì)氣候變化、維護(hù)全球生態(tài)安全的重大舉措。中央要求必須從全球視野加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，把綠色發(fā)展轉(zhuǎn)化為新的綜合國(guó)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，充分認(rèn)識(shí)加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的極端重要性和緊迫性，切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感和使命感。國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史認(rèn)為：生態(tài)文明建設(shè)不是簡(jiǎn)單的“種草種樹(shù)”“末端治理”，而是發(fā)展理念、發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)方方面面，并與生產(chǎn)力布局、空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，以及價(jià)值理念、制度體制緊密相關(guān)，是一項(xiàng)全面而系統(tǒng)的工程，是一場(chǎng)全方位、系統(tǒng)性的綠色變革，必須人人有責(zé)、共建共享。

1.2　從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略高度審視生態(tài)文明建設(shè)中的水土保持

生態(tài)文明建設(shè)需要載體。十八大報(bào)告指出，國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，必須珍惜每一寸土地。要促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，使藍(lán)天常在、青山常在、綠水常在。生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵是處理好人與自然的關(guān)系，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建立在資源能支撐、環(huán)境能容納、生態(tài)受保護(hù)的基礎(chǔ)上。水土保持的任務(wù)和目標(biāo)就是保護(hù)水、土資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，也就是保護(hù)生態(tài)文明建設(shè)賴(lài)以實(shí)施的基礎(chǔ)，因此水土保持工作是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。我們應(yīng)站在國(guó)家能否持續(xù)發(fā)展、能否轉(zhuǎn)向綠色發(fā)展、能否形成新的綜合國(guó)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略高度，審視和研究新時(shí)代的水土保持工作。

2生態(tài)文明建設(shè)中水土保持工作的新抓手、新制高點(diǎn)

2.1　以生態(tài)功能規(guī)劃為抓手，保護(hù)和拓展生態(tài)空間，服務(wù)國(guó)家主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施

中央要求全面落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，即國(guó)務(wù)院2010年批準(zhǔn)的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》。為此，要做好以下幾方面工作：①積極開(kāi)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)，落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃中確定的以“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。②在市縣級(jí)落實(shí)主體功能定位過(guò)程中，將水土保持規(guī)劃納入“多規(guī)合一”，在一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖的更高層面、更大推動(dòng)力的體制機(jī)制中促進(jìn)水土保持規(guī)劃的實(shí)施。③對(duì)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目應(yīng)提出不同的準(zhǔn)入條件，明確不同主體功能區(qū)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)鼓勵(lì)、禁止的事項(xiàng)。水利部開(kāi)展的“生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持準(zhǔn)入條件”課題研究成果，已對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的項(xiàng)目提出了相應(yīng)的限批、緩批要求和條件[1]，可結(jié)合新形勢(shì)的要求再完善，明確水土保持許可限制條件，確保在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批、水土保持設(shè)施驗(yàn)收兩項(xiàng)行政許可中嚴(yán)格控制占用生態(tài)空間。④應(yīng)針對(duì)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的分布和特點(diǎn)，分類(lèi)提出水土保持政策與監(jiān)管要求。

2.2　以城市規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目管理為抓手，推進(jìn)城市水土保持，服務(wù)綠色城鎮(zhèn)化建設(shè)

伴隨著城市化進(jìn)程的加快，我國(guó)越來(lái)越多的城市、城鎮(zhèn)陷入了“城市內(nèi)澇”“城市熱島”“城市霧霾”等危害之中，這與忽視城市水、土資源保持和城市生態(tài)保護(hù)直接相關(guān)[2]。根據(jù)中央提出的新型城市化要求和推進(jìn)綠色生態(tài)城區(qū)建設(shè)的新方針，在城市生態(tài)文明建設(shè)中，各級(jí)水行政主管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)和拓展城市水土保持各項(xiàng)工作。①大中城市應(yīng)加快制定和完善水土保持法規(guī)，明確城市保護(hù)水、土資源和生態(tài)環(huán)境的新要求，用法治保護(hù)城市生態(tài)。②制定城市水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，特別是雨水資源的攔蓄、滯緩、調(diào)節(jié)、利用等標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)措施，規(guī)范城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)施工、管理運(yùn)行行為，以減少城市內(nèi)澇，減少施工揚(yáng)塵對(duì)城市環(huán)境的影響。③積極參與城市(城鎮(zhèn))發(fā)展規(guī)劃的修訂，落實(shí)水土保持管理制度，從城市規(guī)劃階段控制水土流失及生態(tài)影響。④?chē)?yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工前的水土保持方案審批、竣工前的水土保持設(shè)施驗(yàn)收兩項(xiàng)法定行政許可，建設(shè)過(guò)程中加強(qiáng)監(jiān)督檢查，防止造成嚴(yán)重水土流失危害和生態(tài)環(huán)境破壞。⑤加強(qiáng)宣傳教育，增強(qiáng)全民保護(hù)水、土資源和生態(tài)環(huán)境的意識(shí)，健全舉報(bào)、聽(tīng)證、輿論和公眾監(jiān)督制度，建立社會(huì)公眾協(xié)同監(jiān)督新機(jī)制。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)分類(lèi)實(shí)施水土保持管理[3]。①對(duì)人口密集、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度偏高、資源環(huán)境負(fù)荷過(guò)重的部分城市化地區(qū)，國(guó)家實(shí)施優(yōu)化開(kāi)發(fā)，水土保持主管部門(mén)應(yīng)提高防治標(biāo)準(zhǔn)和要求，實(shí)施最嚴(yán)格的水土保持準(zhǔn)入條件。②對(duì)資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、集聚人口多和經(jīng)濟(jì)條件較好的城市化地區(qū)，國(guó)家實(shí)施重點(diǎn)開(kāi)發(fā)，水土保持主管部門(mén)應(yīng)積極支持該類(lèi)區(qū)域的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)建設(shè)，同時(shí)做好水土流失防治工作。③在影響全局生態(tài)安全的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，國(guó)家對(duì)大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)實(shí)施限制，水土保持主管部門(mén)應(yīng)從嚴(yán)控制生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的數(shù)量、密度，盡最大可能減輕對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。④對(duì)依法設(shè)立的各級(jí)各類(lèi)自然文化資源保護(hù)區(qū)和其他需要特殊保護(hù)的區(qū)域，國(guó)家禁止開(kāi)發(fā)，應(yīng)實(shí)施水土保持一票否決制。

2.3　以生態(tài)清潔小流域治理為抓手，改善農(nóng)村生態(tài)生活環(huán)境，服務(wù)于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

根據(jù)中央加快實(shí)施生態(tài)清潔小流域建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的要求，組織編制生態(tài)清潔小流域建設(shè)規(guī)劃，加強(qiáng)《生態(tài)清潔小流域建設(shè)導(dǎo)則》等標(biāo)準(zhǔn)的宣傳貫徹工作，積極爭(zhēng)取專(zhuān)項(xiàng)資金，實(shí)施山水田林路統(tǒng)一規(guī)劃、綜合整治，配套實(shí)施小型污水處理、垃圾填埋、濕地建設(shè)與保護(hù)、生態(tài)村建設(shè)、農(nóng)藥化肥的限制施用、庫(kù)濱區(qū)水土保持生態(tài)緩沖帶等措施，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，控制面源污染，保護(hù)飲用水水源，改善農(nóng)村生活環(huán)境。通過(guò)水土保持綜合治理，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，減少水土流失，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善、農(nóng)民生活水平和質(zhì)量提高。組織實(shí)施坡耕地綜合整治、侵蝕溝道治理等工程，治理和控制水土流失，為山丘區(qū)農(nóng)民生活實(shí)現(xiàn)小康創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。在廣大的水土流失地區(qū)，實(shí)施封育保護(hù)，開(kāi)展林草植被建設(shè)，促進(jìn)生態(tài)修復(fù)，全面改善生態(tài)環(huán)境。

2.4　以建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案為抓手，嚴(yán)格管控水、土資源占用，服務(wù)資源節(jié)約型社會(huì)建設(shè)

中央明確要求要大幅降低水土資源消耗強(qiáng)度。水土保持對(duì)資源節(jié)約起著最直接、最基礎(chǔ)的保障作用，其第一要?jiǎng)?wù)是保護(hù)水、土兩大資源，以水土資源的可持續(xù)利用，促進(jìn)和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。①各級(jí)水行政主管部門(mén)在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審查審批中，應(yīng)嚴(yán)格控制占用、損耗水土資源，從占損總量、占損時(shí)間、占損性質(zhì)(永久和臨時(shí))等方面，分析和評(píng)價(jià)建設(shè)項(xiàng)目占損水土資源情況，對(duì)高于行業(yè)平均值的項(xiàng)目應(yīng)提出修正意見(jiàn)，對(duì)遠(yuǎn)高于行業(yè)平均值的項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)格審查并實(shí)行限批。②根據(jù)目前建設(shè)項(xiàng)目隨意占用水、土資源(主要是臨時(shí)性占用)較為普遍的情況，方案審批和監(jiān)督檢查時(shí)，應(yīng)給予重點(diǎn)關(guān)注并加強(qiáng)管理。③落實(shí)水土保持法關(guān)于保護(hù)表層土壤的規(guī)定，在水土保持方案審查中嚴(yán)格落實(shí)表土資源剝離、保護(hù)、利用的規(guī)定。④對(duì)涉河涉湖的建設(shè)項(xiàng)目，水土保持方案評(píng)審中應(yīng)強(qiáng)化涉水區(qū)域的保護(hù)措施，減少占用水域，防止水土流失直接入河入湖。根據(jù)中央“嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)”要求，對(duì)超過(guò)資源環(huán)境承載能力的地區(qū)，實(shí)施水土保持準(zhǔn)入限制。

2.5　以重點(diǎn)治理工程為抓手，加快水土流失治理和濱河(湖庫(kù))植物保護(hù)帶建設(shè)，服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)

落實(shí)中央要求，積極推進(jìn)京津風(fēng)沙源治理(特別是承德、張家口地區(qū))、黃土高原地區(qū)綜合治理、石漠化(云南、廣西、貴州等省區(qū))地區(qū)綜合治理，開(kāi)展沙化土地封禁保護(hù)試點(diǎn)。同時(shí)，繼續(xù)在長(zhǎng)江上中游、黃河中上游、西南巖溶區(qū)、東北黑土區(qū)等水土流失嚴(yán)重區(qū)域，實(shí)施國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程，推進(jìn)小流域綜合治理，顯著改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)健康。根據(jù)國(guó)家“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，大力開(kāi)展重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)治理區(qū)工程建設(shè)，降低這些區(qū)域的水土流失強(qiáng)度，改善生態(tài)環(huán)境。修訂《全國(guó)水土保持生態(tài)修復(fù)規(guī)劃》，全面推進(jìn)生態(tài)自然修復(fù)，實(shí)施封育保護(hù)，盡快使重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)流域的生態(tài)環(huán)境得到顯著改善。

中央要求嚴(yán)格飲用水源保護(hù)，全面推進(jìn)涵養(yǎng)區(qū)、源頭區(qū)等水源地環(huán)境整治，確保飲用水安全。國(guó)務(wù)院批復(fù)的全國(guó)水土保持規(guī)劃中，明確了在長(zhǎng)江、黃河、淮河、嫩江、黑河等32條江河的源頭區(qū)，丹江口庫(kù)區(qū)、密云水庫(kù)等87個(gè)重要水源地，水蝕風(fēng)蝕交錯(cuò)區(qū)實(shí)施封育保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、綜合治理，以達(dá)到控制水土流失，提高水源涵養(yǎng)能力，保護(hù)水質(zhì)，構(gòu)筑生態(tài)屏障的目標(biāo)。

針對(duì)大氣、水、土壤污染比較突出的問(wèn)題，中央要求加強(qiáng)河、湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)，農(nóng)業(yè)面源污染防治等工作，水土保持法規(guī)定在河流兩岸、湖泊和水庫(kù)周邊、侵蝕溝的溝坡和溝岸應(yīng)當(dāng)營(yíng)造植物保護(hù)帶。河流、湖泊、水庫(kù)周邊植物保護(hù)帶，可減緩徑流，過(guò)濾泥沙，固定和保持徑流中的可溶性化學(xué)物質(zhì)，增加地表徑流入滲，截留、利用營(yíng)養(yǎng)元素，減少排入水體的污染物總量，減輕面源污染，凈化水質(zhì)，減少水土流失對(duì)下游造成的危害，改善河湖庫(kù)溝生態(tài)環(huán)境。水土保持部門(mén)應(yīng)編制濱河(湖庫(kù))植物保護(hù)帶建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，積極爭(zhēng)取實(shí)施濱河(湖庫(kù))生態(tài)修復(fù)專(zhuān)項(xiàng)工程，為減少河流、湖泊、水庫(kù)泥沙及面源污染，維護(hù)水質(zhì)安全作出新貢獻(xiàn)。

3生態(tài)文明建設(shè)中水土保持的新平臺(tái)、新舉措

3.1　劃定水土保持生態(tài)紅線(xiàn)，實(shí)施最嚴(yán)格管制

中央要求加強(qiáng)對(duì)能源、水、土地等戰(zhàn)略性資源的管控，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線(xiàn)。國(guó)務(wù)院2010年劃定的25個(gè)國(guó)家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，分為水源涵養(yǎng)型、水土保持型、防風(fēng)固沙型和生物多樣性維護(hù)型等4種類(lèi)型。其中：以水土保持功能為主的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)4個(gè)；以水源涵養(yǎng)功能為主的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)8個(gè)；以防風(fēng)固沙功能為主的區(qū)域6個(gè)；以生物多樣性功能為主的區(qū)域7個(gè)。根據(jù)水土保持法規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)劃分的23個(gè)國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)，多為江河源頭區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)，均應(yīng)作為重點(diǎn)保護(hù)的區(qū)域。同時(shí)，劃分了17個(gè)國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)治理區(qū)。由于所劃區(qū)域集中連片、面積較大，因此應(yīng)將水土保持生態(tài)功能重要、危及土壤資源可持續(xù)利用等核心區(qū)域劃定為水土保持生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)，并研究水土保持生態(tài)紅線(xiàn)劃分的指標(biāo)體系和確定標(biāo)準(zhǔn)，制定水土保持生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域管理辦法，實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)和管理，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)、預(yù)警和監(jiān)控，創(chuàng)新監(jiān)管體制、機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)中央提出的“確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變”的目標(biāo)。

3.2　將水土保持納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系與考核制度，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制

中央要求把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，大幅增加考核權(quán)重，強(qiáng)化指標(biāo)約束。根據(jù)水土保持法對(duì)水土保持工作的定位和要求，水土保持工作的目標(biāo)和任務(wù)是保護(hù)和合理利用水、土資源，減輕水、旱、風(fēng)沙災(zāi)害，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。水、土資源是人類(lèi)賴(lài)以生存發(fā)展的基礎(chǔ)性資源和戰(zhàn)略性資源，良好的生態(tài)環(huán)境是人和社會(huì)持續(xù)發(fā)展的根本基礎(chǔ)。因此，水土保持是資源、環(huán)境領(lǐng)域最基礎(chǔ)的工作，應(yīng)按中央要求列為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系的重要內(nèi)容，把水土保持規(guī)劃實(shí)施、水土流失預(yù)防監(jiān)督、水土流失綜合治理、水土保持監(jiān)測(cè)監(jiān)控等指標(biāo)納入評(píng)價(jià)體系。加快建立水土保持監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、制度、方法，為科學(xué)合理開(kāi)展評(píng)價(jià)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和技術(shù)支撐。根據(jù)區(qū)域主體功能定位，實(shí)行差別化的考核制度。根據(jù)以往研究，建議將當(dāng)年治理水土流失面積、累計(jì)保存治理措施面積、生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)新增水土流失面積、水土保持措施減少土壤流失量等指標(biāo)納入評(píng)價(jià)體系，既反映當(dāng)年治理數(shù)量、新增水土流失情況和以往治理成果保護(hù)情況，也反映治理措施的水土保持生態(tài)效益。根據(jù)主體功能區(qū)的不同定位，實(shí)施差別化的水土保持考核：①優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域由于開(kāi)發(fā)強(qiáng)度較高、資源環(huán)境承載能力有所減弱，水土保持工作應(yīng)以節(jié)約水土資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、加強(qiáng)預(yù)防監(jiān)督為主，考核的目標(biāo)是水土流失面積大幅度減少，水土流失強(qiáng)度低于容許值，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善。②重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域由于資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好，水土保持工作應(yīng)以監(jiān)督和治理為主，為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)創(chuàng)造良好的資源、環(huán)境條件，考核的目標(biāo)是水土流失治理面積逐年增加，建設(shè)項(xiàng)目水土流失得到有效控制，生態(tài)環(huán)境逐步改善。③限制開(kāi)發(fā)區(qū)域由于關(guān)系國(guó)家生態(tài)安全，水土保持工作應(yīng)以監(jiān)督管理為主，考核的目標(biāo)是水土保持生態(tài)保護(hù)與修復(fù)面積逐年增加，建設(shè)項(xiàng)目水土流失得到嚴(yán)格控制，生態(tài)環(huán)境沒(méi)有受到損害。④禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的水土保持工作應(yīng)以預(yù)防保護(hù)和監(jiān)督管理為主，考核的目標(biāo)是生態(tài)功能區(qū)未發(fā)生損壞事件，保護(hù)區(qū)生態(tài)功能和水土保持功能不斷提高。根據(jù)考核評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)成績(jī)突出的地區(qū)、單位和個(gè)人給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。

同時(shí)，應(yīng)積極開(kāi)展水土保持生態(tài)功能研究與監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)工作，組織開(kāi)展水土保持生態(tài)功能服務(wù)價(jià)值研究，為國(guó)家水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度的建立提供科學(xué)依據(jù)和技術(shù)支撐。探索生態(tài)受益區(qū)與保護(hù)區(qū)之間、流域上下游之間的水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，開(kāi)展補(bǔ)償及治理試點(diǎn)。水土保持生態(tài)功能與國(guó)家轉(zhuǎn)移支付掛鉤，監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)成果與轉(zhuǎn)移支付增減聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)全流域共同保護(hù)水土資源和生態(tài)環(huán)境機(jī)制體制的形成，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。

3.3　將水土保持納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制和生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估制度，落實(shí)問(wèn)責(zé)機(jī)制

按照中央要求，建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制。根據(jù)水土保持法規(guī)定，在水土流失重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)、重點(diǎn)治理區(qū)實(shí)行地方政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度。應(yīng)依法將水土保持目標(biāo)責(zé)任納入國(guó)家對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制中，按中央要求，對(duì)推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)工作不力的，要及時(shí)誡勉談話(huà)；對(duì)違背科學(xué)發(fā)展要求，造成資源和生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞的要記錄在案，實(shí)行終身追責(zé)；對(duì)不顧資源和生態(tài)環(huán)境狀況盲目決策、造成嚴(yán)重后果的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)人員的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；對(duì)履職不力、監(jiān)管不嚴(yán)、失職瀆職的，要依紀(jì)依法追究有關(guān)人員的監(jiān)管責(zé)任。 根據(jù)中央規(guī)定，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的實(shí)行責(zé)任追究。孫鴻烈院士認(rèn)為，水土流失是各類(lèi)生態(tài)退化的集中反映，因此應(yīng)將水土流失狀況作為評(píng)價(jià)生態(tài)環(huán)境損害的重要內(nèi)容。根據(jù)中央要求，在以下幾種情況下應(yīng)追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任：對(duì)貫徹落實(shí)中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署不力，致使本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源問(wèn)題突出或者任期內(nèi)生態(tài)環(huán)境狀況明顯惡化的；作出的決策與生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)相違背的；違反主體功能區(qū)定位或者突破資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，不顧資源環(huán)境承載能力盲目決策造成嚴(yán)重后果的；作出的決策嚴(yán)重違反城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃的。在水土流失生態(tài)環(huán)境損害方面，建議將區(qū)域水土流失面積不減反增、強(qiáng)度以上水土流失面積增加、可利用表土資源銳減等指標(biāo)作為政府責(zé)任進(jìn)行監(jiān)測(cè)考評(píng)；將水土流失重大危害事件(如人為活動(dòng)引發(fā)滑坡、泥石流造成重大損害的，泥沙淤堵排水管網(wǎng)造成重大內(nèi)澇事件的，大量抽排地下水造成地表塌陷、群眾飲水困難的，毀壞、浪費(fèi)大量表土資源的)作為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)損害評(píng)價(jià)指標(biāo)。同時(shí)，建立水土流失生態(tài)環(huán)境損害監(jiān)測(cè)評(píng)估制度，將其作為生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估制度的重要組成部分，共同構(gòu)建獨(dú)立公正的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估制度。

3.4　實(shí)施水土保持監(jiān)控能力建設(shè)，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明綜合評(píng)價(jià)

根據(jù)中央要求，建立生態(tài)文明綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，加快推進(jìn)對(duì)水土流失、沙化土地、土壤環(huán)境等的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)核算能力建設(shè)，提升信息化水平，提高準(zhǔn)確性、及時(shí)性，實(shí)現(xiàn)信息共享。納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系、生態(tài)文明綜合評(píng)價(jià)體系的水土保持指標(biāo)，都需要進(jìn)行量化的監(jiān)測(cè)、監(jiān)控。全國(guó)水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)中的各級(jí)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)(國(guó)家水土保持監(jiān)測(cè)中心、七大流域監(jiān)測(cè)中心站、各省區(qū)市水土保持監(jiān)測(cè)總站、重點(diǎn)地區(qū)監(jiān)測(cè)分站)、監(jiān)測(cè)站點(diǎn)(741個(gè))應(yīng)將納入評(píng)價(jià)體系的水土保持指標(biāo)作為重點(diǎn)監(jiān)測(cè)內(nèi)容，申報(bào)專(zhuān)項(xiàng)資金，落實(shí)承擔(dān)單位，明確任務(wù)分工，作為常態(tài)工作做好技術(shù)支撐。

在監(jiān)測(cè)方法上，應(yīng)根據(jù)中央的明確要求，利用衛(wèi)星遙感等技術(shù)手段，對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)狀況開(kāi)展全天候監(jiān)測(cè)，健全覆蓋所有資源環(huán)境要素的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系。對(duì)水土保持區(qū)域性指標(biāo)的監(jiān)測(cè)，宜采用遙感方法特別是利用國(guó)產(chǎn)高分辨率的1號(hào)、2號(hào)等衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，目前國(guó)務(wù)院相關(guān)部委、各省區(qū)市均可免費(fèi)接收和推送該數(shù)據(jù)，可大幅度減少監(jiān)測(cè)費(fèi)用。對(duì)局部、個(gè)性的監(jiān)測(cè)指標(biāo)，可采用抽樣調(diào)查、實(shí)地調(diào)查檢測(cè)等方式，并推進(jìn)無(wú)人機(jī)監(jiān)測(cè)等技術(shù)應(yīng)用，以快速、準(zhǔn)確地獲取信息，開(kāi)展精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)。

根據(jù)中央對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境實(shí)施全天候、全覆蓋監(jiān)測(cè)，定期開(kāi)展生態(tài)狀況調(diào)查和評(píng)估的要求，以及水土保持法關(guān)于定期組織全國(guó)水土流失調(diào)查與公告的規(guī)定，每年對(duì)依法劃定的水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)、國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等實(shí)施跟蹤監(jiān)測(cè)，對(duì)預(yù)防保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、重點(diǎn)治理措施及其效益等進(jìn)行監(jiān)測(cè)與分析評(píng)價(jià)；每5年采用抽樣調(diào)查方法對(duì)全國(guó)土壤侵蝕變化情況監(jiān)測(cè)1次，分析水土流失面積、強(qiáng)度、分布變化情況；每10年采用遙感方法對(duì)全國(guó)土壤侵蝕狀況進(jìn)行普查，全面掌握全國(guó)土壤侵蝕狀況及其變化趨勢(shì)，以及水土保持措施面積、分布、效益等。根據(jù)中央及時(shí)準(zhǔn)確披露各類(lèi)環(huán)境信息、擴(kuò)大公開(kāi)范圍的要求，及時(shí)發(fā)布水土流失與水土保持相關(guān)信息，滿(mǎn)足公眾知情權(quán)，構(gòu)建面向社會(huì)公眾的信息服務(wù)體系，鼓勵(lì)社會(huì)公眾共同監(jiān)督。

根據(jù)中央要求，建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，對(duì)資源消耗和環(huán)境容量接近或超過(guò)承載能力的地區(qū)，及時(shí)采取區(qū)域限批等限制性措施。在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批中應(yīng)充分考慮水土資源的承載能力，生態(tài)環(huán)境的容納能力，對(duì)項(xiàng)目密集、擾動(dòng)頻繁、極易造成嚴(yán)重水土流失的區(qū)域?qū)嵤┫拗菩源胧?，調(diào)整項(xiàng)目建設(shè)布局與安排，保障自然生態(tài)有充分的修復(fù)時(shí)間和空間。根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的需求，應(yīng)加強(qiáng)水土保持監(jiān)控能力建設(shè)，建立健全與國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)要求相適應(yīng)的綜合監(jiān)管體系，全面系統(tǒng)地實(shí)施規(guī)劃管理、工程建設(shè)管理、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督管理、監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)管理。對(duì)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)、重點(diǎn)治理工程、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目集中區(qū)實(shí)施監(jiān)測(cè)監(jiān)控，全面提升和改造監(jiān)測(cè)設(shè)施設(shè)備，積極引進(jìn)先進(jìn)監(jiān)測(cè)技術(shù)與方法，提高監(jiān)測(cè)的時(shí)效性。根據(jù)國(guó)家要求，逐步實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)與管理、監(jiān)測(cè)與監(jiān)督檢查、監(jiān)測(cè)與考核問(wèn)責(zé)聯(lián)動(dòng)，真正發(fā)揮水土保持監(jiān)測(cè)對(duì)政府決策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、公眾服務(wù)的作用。

3.5　加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法，以嚴(yán)格的法治保障水土保持生態(tài)文明建設(shè)

中央明確提出用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本。要求強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，加強(qiáng)法律監(jiān)督、行政監(jiān)察，對(duì)各類(lèi)環(huán)境違法違規(guī)行為實(shí)行“零容忍”，加大查處力度，嚴(yán)厲懲處違法違規(guī)行為。中央要求強(qiáng)化對(duì)資源開(kāi)發(fā)和交通建設(shè)、旅游開(kāi)發(fā)等活動(dòng)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，強(qiáng)化對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境等行為的執(zhí)法監(jiān)察和專(zhuān)項(xiàng)督察。明確資源環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立開(kāi)展行政執(zhí)法，禁止領(lǐng)導(dǎo)干部違法違規(guī)干預(yù)執(zhí)法活動(dòng)。

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)程中，各種人為活動(dòng)引發(fā)和加劇水土流失的現(xiàn)象較為普遍，有的產(chǎn)生了嚴(yán)重的水土流失危害。各級(jí)水行政主管部門(mén)應(yīng)根據(jù)中央加大生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法的要求，嚴(yán)格生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理，加強(qiáng)各級(jí)水土保持監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力建設(shè)，加大執(zhí)法力度，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，堅(jiān)決查處違法違規(guī)行為，有效遏制生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成的人為水土流失。根據(jù)水利部最近研究成果，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成的水土流失程度分為5級(jí)，其中極嚴(yán)重程度類(lèi)包括公路、鐵路、露天礦工程和林漿紙一體化工程，嚴(yán)重程度類(lèi)包括機(jī)場(chǎng)工程、核電站工程、水利樞紐工程、水電站工程和工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目。這些行業(yè)類(lèi)別的項(xiàng)目應(yīng)列為各級(jí)水土保持監(jiān)督管理部門(mén)的監(jiān)督重點(diǎn)，加強(qiáng)事中、事后檢查，加大檢查頻次。同時(shí)，對(duì)水土保持敏感區(qū)域(如水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)、重點(diǎn)治理區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū))內(nèi)的項(xiàng)目，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確保水土保持功能不降低。

[參考文獻(xiàn)]

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(責(zé)任編輯張培虎)

[中圖分類(lèi)號(hào)]S157

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]C

[文章編號(hào)]1000-0941(2016)02-0001-05

[收稿日期]2015-11-30

[作者簡(jiǎn)介]姜德文(1959—)，男，內(nèi)蒙古阿拉善左旗人，教授級(jí)高級(jí)工程師，享受?chē)?guó)務(wù)院政府特殊津貼專(zhuān)家，博士，水利部“5151”人才工程部級(jí)人選，水利部綜合事業(yè)局首席專(zhuān)家，水利部水土保持監(jiān)測(cè)中心副主任，長(zhǎng)期從事生態(tài)保護(hù)與技術(shù)咨詢(xún)工作。