我國礦業(yè)權分級審批制度研究

許書平，孔　寧，車如風

(1.國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034；2.中國地質大學(北京)，北京 100083)

我國礦業(yè)權分級審批制度研究

許書平1，孔寧1，車如風2

(1.國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034；2.中國地質大學(北京)，北京 100083)

摘要：合理確定中央與地方各級國土資源主管部門礦業(yè)權審批權限，對推動礦業(yè)權審批制度改革、轉變管理職能具有重要意義。本文通過對中華民國以來我國礦產(chǎn)資源相關法律法規(guī)進行梳理，理清了我國礦業(yè)權分級審批制度發(fā)展演變歷程，總結了礦業(yè)權分級審批管理現(xiàn)狀，指出了管理中存在的主要問題，提出了健全完善礦業(yè)權分級審批管理制度的政策建議，為推進礦業(yè)權審批簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務提供借鑒。

關鍵詞：礦業(yè)權；分級審批；簡政放權

礦產(chǎn)資源是人類社會賴以生存和發(fā)展的重要物質基礎，礦產(chǎn)資源開發(fā)管理權限劃分是中央與地方事權劃分的重要事項之一，反映了國家對礦產(chǎn)資源管理的意志。按照中央深化行政審批制度改革決策部署，在礦業(yè)權審批管理方面深入推進簡政放權、推動管理職能轉變，是深化礦產(chǎn)資源行政管理改革一項重要任務。

1我國礦業(yè)權分級審批制度的建立及其演變

我國有悠久的礦業(yè)開發(fā)和礦業(yè)立法歷史?？v觀我國歷史，礦產(chǎn)資源開發(fā)審批權長期由中央掌控。1914年北洋政府頒布實施的《中華民國礦業(yè)條例》，在我國礦業(yè)法制史上首次引入了探礦權、采礦權和礦業(yè)權的概念，建立了礦業(yè)權審批登記制度，明確規(guī)定探礦權、采礦權實行中央一級審批管理制度。1930年國民政府頒布實施的《中華民國礦業(yè)法》和1951年新中國成立后頒布實施的《中華人民共和國礦業(yè)暫行條例》，仍明確規(guī)定探礦、采礦實行中央一級審批管理制度。

改革開發(fā)以后，為適應經(jīng)濟社會發(fā)展，充分調動地方積極性，1986年頒布實施《礦產(chǎn)資源法》，明確規(guī)定采礦權按礦山企業(yè)性質和批準開辦機關，劃分中央和地方各級管理部門審批權限，確立了采礦權實行中央和地方分級審批管理制度，但探礦權仍實行中央一級審批管理制度。

1987年國務院頒布實施《礦產(chǎn)資源勘查登記管理暫行辦法》，明確規(guī)定國務院地質礦產(chǎn)主管部門和由其授權的省級地質礦產(chǎn)主管部門是礦產(chǎn)資源勘查登記工作的管理機關，通過建立探礦權授權審批制度，確立了探礦權實行中央與地方分級審批管理制度。

為適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，1996年修正后的《礦產(chǎn)資源法》，規(guī)定采礦權按礦種、礦區(qū)和礦產(chǎn)儲量規(guī)模，劃分中央和地方各級管理部門審批權限，實行中央和地方分級審批管理制度；探礦權仍實行中央一級審批管理制度。

1998年國務院頒布實施《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》，規(guī)定探礦權按礦種、投資勘查主體性質、勘查區(qū)域，劃分國務院地質礦產(chǎn)主管部門和省級地質礦產(chǎn)主管部門審批權限，進一步明確了探礦權實行中央與地方分級審批管理制度。同時，《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》建立了國務院地質礦產(chǎn)主管部門可授權省級地質礦產(chǎn)主管部門審批登記探礦權、采礦權管理制度。

2我國礦業(yè)權分級審批管理現(xiàn)狀

為適應經(jīng)濟社會發(fā)展和礦業(yè)發(fā)展，根據(jù)國務院行政法規(guī)的授權，國家多次對礦業(yè)權審批權限進行授權和調整授權，礦業(yè)權分級審批管理制度不斷健全完善，管理不斷規(guī)范。

2.1探礦權分級審批管理現(xiàn)狀

按照礦產(chǎn)資源法律法規(guī)規(guī)定，探礦權實行兩級審批，國土資源部負責跨省級行政區(qū)、海域、外商投資和35個重要礦種礦產(chǎn)資源勘查審批登記工作。

根據(jù)管理實際，國土資源部對部分探礦權審批權限進行授權。將35個重要礦種按對國民經(jīng)濟社會發(fā)展重要性進行分類授權，將二氧化碳、地熱、硫、金剛石、石棉、礦泉水等6種礦種勘查審批權限全部下放；將勘查面積小于30km2煤炭勘查，勘查計劃投資金額小于500萬元的金、鐵、銅、鋁、鉛、鋅等19種礦種勘查，勘查面積小于15km2且勘查計劃投資金額小于500萬元銻、錫等2種礦種勘查審批權限下放；石油、天然氣、頁巖氣、煤層氣、鈾礦、鎢、稀土等7種礦產(chǎn)勘查仍由國土資源部審批。外商投資勘查的審批權限，按內(nèi)資勘查規(guī)定的審批權限進行審批登記。

為探索“部控省批”的授權模式，實現(xiàn)“放得下，管得住”的目的，國土資源部在黑龍江、貴州、陜西等三省進行了煤炭礦業(yè)權審批管理改革試點，將其境內(nèi)煤炭勘查全部授權省級國土資源主管部門審批；將整裝勘查區(qū)內(nèi)部分重要礦種勘查授權省級國土資源主管部門審批。

一些地方正在探索將探礦權審批委托或授權市、縣級國土資源主管部門或地方政府審批。如廣東省，將新立探礦權申請委托縣級人民政府受理，將探礦權延續(xù)、保留、注銷和部分變更項目授權地級以上市政府審批。再如內(nèi)蒙古自治區(qū)，將探礦權受理審查交由盟(市)國土資源局負責。

2.2采礦權分級審批管理現(xiàn)狀

按照礦產(chǎn)資源法律法規(guī)規(guī)定，采礦權實行四級審批，國土資源部負責海域、外商投資、35個重要礦種、國家規(guī)劃礦區(qū)和對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦區(qū)礦產(chǎn)資源開采審批登記工作。

根據(jù)管理實際，國土資源部對部分采礦權審批權限進行授權，將35個重要礦種按對國民經(jīng)濟社會發(fā)展重要性進行分類授權，將二氧化碳、地熱、硫、石棉、礦泉水等5種礦種采礦權審批權限全部下放；將井田儲量小于1億t(焦煤井田儲量小于5000萬t)煤炭開采，礦床儲量規(guī)模小型以下的錫、銻等2種礦種開采，礦床儲量規(guī)模中型以下的金、鐵、銅、鋁、鉛、鋅等20種礦種開采審批權下放；石油、天然氣、頁巖氣、煤層氣、鈾礦、鎢、稀土等7種礦產(chǎn)開采仍由國土資源部審批。外商投資開采的審批權限，按內(nèi)資開采規(guī)定的審批權限進行審批登記。

為推進行政審批制度改革，促進政府職能轉變，根據(jù)全國人大常委會授權，在廣東省探索將地熱、礦泉水等2種重要礦種采礦權授權市級國土資源主管部門審批登記。一些地方正在探索將非金屬礦產(chǎn)礦床儲量大、中型規(guī)模的采礦權，授權市級國土資源主管部門審批。

3我國礦業(yè)權分級審批管理存在的主要問題

按照礦產(chǎn)資源勘查投資規(guī)模、勘查區(qū)塊面積、礦床(井田)儲量規(guī)模等標準劃分礦業(yè)權審批權限，總體來說較為科學，可操作性也較強，但在管理實踐中也存在一些不容忽視的問題和缺陷。

3.1下位法與上位法規(guī)定不一致的問題

在探礦權審批權限規(guī)定方面，礦產(chǎn)資源法規(guī)定實行中央主管部門一級審批登記，而配套行政法規(guī)規(guī)定實行中央和省級主管部門兩級審批登記。在采礦權審批權限規(guī)定方面，礦產(chǎn)資源法規(guī)定，省級主管部門負責部分礦產(chǎn)資源可供開采儲量規(guī)模為中型的采礦權審批；而配套行政法規(guī)規(guī)定擴大了省級主管部門審批權限，除負責部分中型礦產(chǎn)儲量規(guī)模的采礦權審批外，還負責部分大型礦產(chǎn)儲量規(guī)模的采礦權審批。

配套行政法規(guī)還規(guī)定，中央主管部門可授權省級主管部門審批登記礦業(yè)權。中央主管部門通過下發(fā)規(guī)范性文件，將部分重要礦區(qū)和重要礦種采礦權審批權限授權下放給省級主管部門，進一步突破了礦產(chǎn)資源法的規(guī)定。

3.2礦業(yè)權設置重疊的問題

礦業(yè)權實行多級審批管理制度，在實際管理中，存在探礦權與采礦權數(shù)據(jù)庫、油氣與非油氣礦業(yè)權數(shù)據(jù)庫分開運行等情況，且不同層級登記管理機關存在礦業(yè)權審批中信息溝通不及時、反映不全面，礦業(yè)權設置重疊的問題仍時有發(fā)生，有油氣礦業(yè)權與非油氣礦業(yè)權重疊問題，也有非油氣礦業(yè)權之間重疊問題。據(jù)統(tǒng)計，在2007～2010年全國開展的礦業(yè)權實地核查工作中，發(fā)現(xiàn)礦界位移、超層越界、礦界交叉重疊等“實際活動范圍與法定許可范圍不一致”問題的礦業(yè)權數(shù)6.6萬個，占礦業(yè)權總數(shù)的44.8%。2015年，審計署對遼寧省等6省區(qū)礦產(chǎn)資源專項審計時，發(fā)現(xiàn)違規(guī)批準設立、延續(xù)未按規(guī)定縮減勘查范圍或礦區(qū)重疊等不符合條件的25宗礦業(yè)權。

3.3礦業(yè)權出讓“雙軌”制的問題

進入新世紀以來，我國礦業(yè)形勢發(fā)生了巨大變化，各地高度重視礦產(chǎn)資源管理工作，進行了大量改革探索，形成了一些具有地方特點的礦業(yè)權管理制度，如有部分省份對探礦權出讓全面實行招拍掛，對空白區(qū)，有的省份以拍賣方式出讓給價高者，有的省份以招標方式出讓給勘查技術方案優(yōu)者，還有的省份按礦種、勘查面積等明碼標價方式出讓；同時，還有部分省份因出于整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源管理秩序考慮，全面暫停受理本行政區(qū)域內(nèi)探礦權申請。因此，在實際管理中存在地方政策與中央政策不一致的問題，一些申請人為規(guī)避地方招拍掛政策和暫停受理規(guī)定，人為增加勘查計劃投資規(guī)?；蚩辈槊娣e，到國土資源部申請?zhí)降V權，取得探礦權后并不按照勘查實施方案施工，造成了同一區(qū)域探礦權出讓管理政策“雙軌”制。

3.4礦業(yè)權審批化整為零的問題

一些地方從本地區(qū)局部利益考慮，為爭取更多的礦產(chǎn)資源配置權，將礦業(yè)權審批權掌握在本地，存在人為將大型礦床化整為零、分割出讓等問題，影響礦產(chǎn)資源整裝勘查、規(guī)模開發(fā)、集約節(jié)約利用。審計署2013～2014年對全國14個省(區(qū)、市)進行礦產(chǎn)資源專項審計，重點對2448宗礦業(yè)權進行了審計，發(fā)現(xiàn)地方國土資源主管部門超越權限審批或采取“化大為小、化整為零”方式規(guī)避審批權限制約，審批發(fā)證75個。

3.5探礦權審批權限劃分的勘查計劃投資標準偏低

1998年原地質礦產(chǎn)部根據(jù)礦產(chǎn)資源法規(guī)授權，將34個重要礦種勘查計劃投資規(guī)模小于500萬元的探礦權申請項目，授權省級地質礦產(chǎn)主管部門審批登記。2005年國土資源部調整探礦權審批授權時，仍將勘查計劃投資規(guī)模500萬元作為授權劃分探礦權審批權限的主要標準之一。這一標準沿用至今已近20年，在當時比較符合管理實際，目前已明顯偏低，大量探礦權在進入詳查、勘探工作階段后，勘查投資都將大大超過500萬元，按規(guī)定探礦權在變更、延續(xù)申請時應由國土資源部辦理審批登記。在實際管理中，探礦權人考慮在地方審批的便捷性，為規(guī)避到國土資源部辦理，在探礦權延續(xù)、變更時，有意調低勘查計劃投資規(guī)模，使編制的勘查實施方案與實際勘查施工工作有較大出入，增加了管理工作難度。

4健全完善礦業(yè)權分級審批制度政策建議

4.1加快礦產(chǎn)資源法律法規(guī)修改，做到改革于法有據(jù)

“十八屆四中全會”作出了全面依法治國的決定，要求加快建設法治政府，行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為。為在礦業(yè)權分級審批管理領域深入推進依法行政，一是對礦產(chǎn)資源法與配套行政法規(guī)關于礦業(yè)權審批權限劃分不一致的規(guī)定，及時進行修改完善，使法律與法規(guī)規(guī)定精神相一致；二是在礦產(chǎn)資源法律法規(guī)修改完善時，將現(xiàn)行規(guī)范性文件中關于礦業(yè)權審批權限劃分的相關規(guī)定，經(jīng)實踐證明行之有效的，上升到法律法規(guī)層面，提高法律效力，增強制度穩(wěn)定性；三是對地方礦業(yè)權分級審批管理制度改革探索進行跟蹤總結和指導，及時將地方地方改革探索成果上升到國家制度層面，使改革探索有法可依。

4.2科學劃分礦業(yè)權審批權限，充分調動中央和地方積極性

按照中央深化行政審批制度改革要求，最大限度減少中央政府對微觀事務管理，國土資源部需要進一步下放礦業(yè)權審批權限，從繁重的審批登記事務性工作中解脫出來，騰出精力加強宏觀管理；充分調動地方工作積極性，提升礦業(yè)權審批管理水平。同時，為有效解決一些地方人為將大型礦床化整為零、分割出讓的問題，在礦業(yè)權審批權限劃分制度上設計上，應盡量避免不同層級管理機關在同一礦種審批權限上重復交叉，徹底分割各級管理機關管理權限和責任。為此，建議國土資源部負責石油、天然氣、頁巖氣、放射性礦產(chǎn)等國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)和鎢、稀土等保護性開采特定礦種的礦業(yè)權審批，負責跨省級行政區(qū)域和海域的礦業(yè)權審批；省級國土資源主管部門負責國家確定的重要礦種和本地區(qū)確定的重要礦種礦業(yè)權審批，負責跨地級市行政區(qū)域的礦業(yè)權審批；其余礦業(yè)權審批權限一律下放給市、縣級國土資源主管部門審批。

4.3加強源頭和過程管理，提升宏觀調控和監(jiān)管能力

為實現(xiàn)放礦業(yè)權審批權限“放得下、管得好”，避免出現(xiàn)“一放就亂、一亂就收、一收就死”，一是要進一步健全完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度，增強礦業(yè)權設置區(qū)劃制度科學性和可操作性，從源頭上加強礦業(yè)權管理，提高礦產(chǎn)資源勘查開采布局合理性；二是要加強對各礦種、各地區(qū)礦業(yè)權設置監(jiān)測，對管理中存在的苗頭性、傾向性問題，進行深入分析研判，及時出臺指導性政策措施，提高礦業(yè)權投放的科學性；三是要加強對審批過程中的監(jiān)督管理工作，及時發(fā)現(xiàn)和糾正各類違規(guī)審批，規(guī)范地方審批登記行為。

4.4加強基層管理部門隊伍建設和業(yè)務培訓，提高工作承接能力

隨著簡政放權向縱深推進，一些地方礦業(yè)權審批權限不斷加大向基層下放力度，市、縣級國土資源資源主管部門承擔的礦業(yè)權審批工作量大幅增加。為實現(xiàn)“放得下、接得住”，需要切實加強基層管理隊伍建設，加大管理人員培訓和服務力度，不斷提升管理人員素質和業(yè)務能力，對工作中遇到困難及時加以指導解決，現(xiàn)實基層管理部門依法高效優(yōu)質完成礦業(yè)權審批工作。

4.5加快推進礦業(yè)權管理審批系統(tǒng)全國聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)四級審批實時互動

在目前全國礦業(yè)權統(tǒng)一配號系統(tǒng)基礎上，進行升級改造完善，實現(xiàn)全國礦業(yè)權四級聯(lián)網(wǎng)在同一數(shù)據(jù)庫內(nèi)進行審批登記，充分運用互聯(lián)網(wǎng)技術管理措施，推動簡政放權工作實施。建立全國礦業(yè)權四級聯(lián)網(wǎng)審批系統(tǒng)，一是能夠實時了解各級登記管理機關受理審批礦業(yè)權動態(tài)信息，可有效界定礦業(yè)權申請先后順序，避免產(chǎn)生不必要法律糾紛；二是能夠有效解決各級管理機關因信息溝通機制不暢，而導致礦業(yè)權設置重疊的問題；三是能夠大大提高審批工作效率，各級管理機關之間文件材料傳送，可通過礦業(yè)權審批系統(tǒng)在互聯(lián)網(wǎng)上進行，不需要通過郵局進行紙質文件傳送；四是有利于加強監(jiān)管，上級管理機關通過礦業(yè)權審批系統(tǒng)可以實時了解下級登記管理機關審批工作進展情況，是否在法定時間內(nèi)完成審批，是否存在違法違規(guī)審批行為等；五是有利于加強宏觀調控，通過礦業(yè)權統(tǒng)一配號系統(tǒng)可及時便捷掌握全國礦業(yè)權設置情況，通過對數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，全面了解各礦種、各地區(qū)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢，為制定政策措施提供科學支撐，實現(xiàn)礦業(yè)權有序投放和合理布局。

參考文獻

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[5]國土資源部礦產(chǎn)開發(fā)管理司.礦產(chǎn)資源開發(fā)管理常用法律法規(guī)文件匯編[M].第五版.北京：地質出版社，2013.

Research in to the grading examination and approval system of mining rights in China

XU Shu-ping1，KONG Ning1，CHE Ru-feng2

(1.Strategic Research Center for Oil & Gas Resources，Ministry of Land & Resources，Beijing 100034，China；2.China University of Geosciences (Beijing)，Beijing 100083，China)

Abstract:Rational division of the examination and approval authority of mining rights between the central and local departments of land and resources ，has the vital significance to promote the reform of the mining rights approval system.This paper reviews the laws and regulations related to the mineral resources since the founding of the Republic of China，clarifies the evolution of the grading examination and approval system of mining rights，summarizes the current situation of the grading examination and approval of mining rights，points out the main problems existing in the management，and puts forward the policy suggestions to improve the grading examination and approval system of mining rights.It provides reference for examination and approval of mining rights on streamlining administration，delegating more powers to lower-level governments and society，and improving regulation and optimizing services.

Key words：mining rights；the grading examination and approval；decentralization

收稿日期：2015-11-20

作者簡介：許書平(1978-)，經(jīng)濟學碩士，副研究員，主要從事礦產(chǎn)資源勘查開采管理政策研究工作。

中圖分類號：F407.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4051(2016)05-0033-04