水土保持非工程措施的定義及專項規(guī)劃的主要內(nèi)容

寧堆虎

(國際泥沙研究培訓(xùn)中心，北京 100048)

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水土保持非工程措施的定義及專項規(guī)劃的主要內(nèi)容

寧堆虎

(國際泥沙研究培訓(xùn)中心，北京 100048)

[摘要]重點介紹了水土保持非工程措施的定義、水土保持非工程措施專項規(guī)劃要完成的任務(wù)及規(guī)劃的主要內(nèi)容。將水土保持非工程措施定義為：除水土保持工程措施、植物措施、耕作措施、管護(hù)措施等可布設(shè)于土地上的直接防治水土流失的各項措施外，能夠促進(jìn)預(yù)防和治理水土流失的政策法規(guī)、監(jiān)測評價、宣傳教育、科技支撐、機(jī)構(gòu)能力建設(shè)與社會服務(wù)等方面的措施。水土保持非工程措施專項規(guī)劃主要包括了發(fā)展現(xiàn)狀與形勢，規(guī)劃指導(dǎo)思想、原則與目標(biāo)，主要任務(wù)、近期重點工作、重點項目及投資等內(nèi)容。

受水利部委托，國際泥沙研究培訓(xùn)中心承擔(dān)了全國水土保持規(guī)劃水土保持非工程措施專項規(guī)劃的編制任務(wù)。這是首次在全國水土保持規(guī)劃中專題開展非工程措施專項規(guī)劃，因此需要首先對“非工程措施”進(jìn)行明確界定，明確規(guī)劃的任務(wù)，然后才能開展相關(guān)內(nèi)容的規(guī)劃工作。這次全國水土保持規(guī)劃中，除非工程措施專項規(guī)劃外，同時還開展了水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和水土保持科技支撐專項規(guī)劃。現(xiàn)將非工程措施的界定、非工程措施專項規(guī)劃要完成的主要任務(wù)和主要內(nèi)容介紹如下。

1非工程措施的定義

非工程措施最早見于防洪管理行業(yè)。1992年胡方榮在《美國非工程防洪措施》一文中提及，“非工程措施”作為修建堤、壩、河流整治和分流等“工程措施”的反義詞使用[1]。防洪的非工程措施包括兩部分內(nèi)容：一是通過實施洪泛區(qū)管理、適應(yīng)淹浸措施、洪水預(yù)報等措施來“改變”受威脅的人和物對洪水的“敏感度”(感受性)；二是通過實施洪水保險、稅收調(diào)整、防汛搶險及災(zāi)后恢復(fù)等措施來“改變”洪災(zāi)的危害。2003年劉國緯在《論防洪減災(zāi)非工程措施的定義與分類》中將防洪減災(zāi)非工程措施定義為“通過約束人類自身行為，以改善人與洪水關(guān)系，從而達(dá)到防洪減災(zāi)目的”的一種措施，將防洪減災(zāi)非工程措施分為四類，即基于洪水物理屬性的非工程措施、基于洪水風(fēng)險的非工程措施、基于管理科學(xué)的非工程措施、基于政策與法規(guī)的非工程措施[2]。劉方貴等人于2009年在《防洪非工程措施探討》一文中將主要的防洪非工程措施明確歸納為：洪泛區(qū)土地管理措施、洪水風(fēng)險管理措施、洪水預(yù)報警報系統(tǒng)、防洪減災(zāi)政策與法規(guī)[3]。

由此可見，防洪管理的非工程措施有以下兩個方面特點：第一，非工程措施是與工程措施相對應(yīng)的反義詞；第二，非工程措施包括災(zāi)害預(yù)報、風(fēng)險管理、政策法規(guī)等具體措施。

本次規(guī)劃將水土保持非工程措施定義為：除水土保持工程措施、植物措施、耕作措施、管護(hù)措施等可布設(shè)于土地上的直接防治水土流失的各項措施外，能夠促進(jìn)預(yù)防和治理水土流失的政策法規(guī)、監(jiān)測評價、宣傳教育、科技支撐、機(jī)構(gòu)能力建設(shè)與社會服務(wù)等方面的措施。這個定義，用枚舉的方法將水土保持工程措施界定為可布設(shè)于土地上的直接防治水土流失的工程措施、植物措施、耕作措施、管護(hù)措施等措施，將水土保持非工程措施界定為能夠促進(jìn)預(yù)防和治理水土流失的政策法規(guī)、監(jiān)測評價、宣傳教育、科技支撐、機(jī)構(gòu)能力建設(shè)與社會服務(wù)等方面的措施。這一定義考慮了以下三個方面的因素：第一，區(qū)別工程措施與非工程措施的關(guān)鍵是可否“布設(shè)于土地上”。水土保持工程措施與非工程措施的共同點是都能夠起到預(yù)防和治理水土流失的作用，不同點是工程措施可布設(shè)于土地上，而非工程措施不能布設(shè)于土地上。需要注意的是：有些措施不能絕對以此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)別，如水土保持監(jiān)測站點和水土保持科技示范園區(qū)都是布設(shè)于土地上的措施，因其主要目的不是直接防治水土流失，而仍歸類為非工程措施。第二，考慮了水土保持傳統(tǒng)。《水土保持術(shù)語》(GB/T 20465—2006)將水土保持措施定義為：為防治水土流失，保護(hù)、改良與合理利用水土資源，改善生態(tài)環(huán)境所采取的工程、植物和耕作等技術(shù)措施與管理措施的總稱。同時將水土保持工程措施定義為：應(yīng)用工程原理，為防治水土流失，保護(hù)、改良和合理利用水土資源而修建的工程設(shè)施。水土保持工程措施與水土保持植物措施、水土保持耕作措施共同組成水土保持措施。按此定義，傳統(tǒng)的水土保持工程措施相對狹義，只包括了梯田、水平溝、谷坊、壩系等內(nèi)容。因此，為了避免歧義，在定義中不再明確指出與非工程措施對應(yīng)的工程措施，而是用了枚舉的方式。第三，考慮了水土保持實踐已開展的工作。在水利部的大力推動下，近幾年水土保持非工程措施方面的工作快速推進(jìn)，取得了巨大的進(jìn)展。如以水土保持法修訂為核心的水土保持法規(guī)體系建設(shè)、以水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)為核心的水土保持信息化建設(shè)、以水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察為核心的水土保持科技支撐、以中小學(xué)水土保持科普讀本編制為核心的科學(xué)普及等非工程措施建設(shè)都取得了長足進(jìn)展，極大地推動了水土保持事業(yè)的發(fā)展。因此，以枚舉的方式對水土保持非工程措施進(jìn)行定義盡可能涵蓋了我國水土保持行業(yè)近幾年已經(jīng)開展的工作。

2水土保持非工程措施專項規(guī)劃完成的任務(wù)

按照前述定義，水土保持非工程措施規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括所有能夠促進(jìn)預(yù)防和治理水土流失，而又不能布設(shè)于土地上的措施。根據(jù)水土保持工作實際進(jìn)行歸類，這些措施可以歸納為水土保持政策法規(guī)、監(jiān)測評價、信息化建設(shè)、宣傳、教育、科技支撐、機(jī)構(gòu)能力建設(shè)與社會服務(wù)等內(nèi)容。這次全國水土保持規(guī)劃中，除非工程措施專項規(guī)劃外，同時開展了水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)(含水土保持信息化建設(shè))和水土保持科技支撐(含水土保持科學(xué)研究、技術(shù)推廣、標(biāo)準(zhǔn)體系、科技示范園、科學(xué)普及等)專項規(guī)劃，而在非工程措施專項規(guī)劃中，重點完成了政策法規(guī)、機(jī)構(gòu)能力、宣傳、教育和社會服務(wù)五大體系建設(shè)方面的內(nèi)容。

3水土保持非工程措施專項規(guī)劃的主要內(nèi)容

已完成的水土保持非工程措施規(guī)劃包括了發(fā)展現(xiàn)狀與形勢，規(guī)劃指導(dǎo)思想、原則與目標(biāo)，主要任務(wù)、近期重點工作、重點項目及投資等5章內(nèi)容。為便于基層開展相應(yīng)的工作，現(xiàn)將各章的內(nèi)容簡述如下：

3.1發(fā)展現(xiàn)狀與形勢

本章按水土保持政策法規(guī)、機(jī)構(gòu)能力、宣傳、教育和社會服務(wù)等5個方面的工作，分別回顧和總結(jié)了發(fā)展歷程與現(xiàn)狀，闡述了面臨的形勢和要求，分析了存在的主要問題。

3.2規(guī)劃指導(dǎo)思想、原則與目標(biāo)

本章闡述了非工程措施規(guī)劃的指導(dǎo)思想、原則和目標(biāo)。原則是三個適應(yīng)：一是適應(yīng)依法行政的要求。按照水土保持法賦予水行政主管部門的職責(zé)要求，不越位，不缺位。在上位法的指導(dǎo)下建立完善的法律體系，建立健全水土保持機(jī)構(gòu)，配置足夠的人員力量，強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，配備開展工作必備的技術(shù)裝備。二是適應(yīng)建設(shè)服務(wù)型政府的要求。強(qiáng)化各級政府水土保持社會服務(wù)職能，完善社會服務(wù)體系，建立行政許可網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，配備服務(wù)人員，提高水土保持社會服務(wù)水平。三是適應(yīng)社會和科技發(fā)展的要求。適應(yīng)社會發(fā)展對水土保持提出的新要求、新任務(wù)，不斷完善管理制度。適應(yīng)科技和信息化的發(fā)展趨勢，強(qiáng)化水土保持教育和宣傳，購置新設(shè)備，采用新手段，提供新服務(wù)。

3.3主要任務(wù)

本章是規(guī)劃的重點。

政策法規(guī)體系建設(shè)方面的主要內(nèi)容包括：完善水土保持法配套法規(guī)和制度，適時修訂水土保持法實施條例，各級地方政府修訂水土保持法實施辦法。制定和完善重大制度，建立水土保持行政督查制度；完善水土保持規(guī)劃制度，建立完整的規(guī)劃體系，完善規(guī)劃約束制度，完善規(guī)劃評價制度；完善公眾參與制度和激勵機(jī)制，推動建立水土流失危害受害人索賠機(jī)制；完善程序化管理制度，制定生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案行政審批和專項驗收程序，制定生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查制度。

機(jī)構(gòu)能力體系建設(shè)方面的主要內(nèi)容包括：建立健全水土保持管理機(jī)構(gòu)，完善水土保持綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，完善技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)人員配備，強(qiáng)化基層監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建設(shè)；提高從業(yè)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，建立定期輪訓(xùn)制度，規(guī)范培訓(xùn)內(nèi)容，建立職工自學(xué)激勵機(jī)制。

宣傳體系建設(shè)方面的主要內(nèi)容包括：完善宣傳隊伍建設(shè)，加強(qiáng)宣傳平臺建設(shè)，做好宣傳頂層設(shè)計，強(qiáng)化日常業(yè)務(wù)宣傳。

教育體系建設(shè)方面主要內(nèi)容包括：完善水土保持高等教育，完善水土保持學(xué)科設(shè)置，建立全國水土保持高等教育網(wǎng)絡(luò)體系；推廣中小學(xué)水土保持教育，將中小學(xué)水土保持科普教育作為考核地方政府水土保持工作的內(nèi)容，推動中小學(xué)水土保持科普教育制度化，大力培訓(xùn)中小學(xué)水土保持師資力量，推動中小學(xué)水土保持讀本教材本地化；推動水土保持繼續(xù)教育，推動繼續(xù)教育的制度化和繼續(xù)教育市場的規(guī)范化建設(shè)；搞好水土保持教育培訓(xùn)基地建設(shè)，完善其綜合服務(wù)功能，完善科技示范園區(qū)硬件服務(wù)功能，配備固定的科普教育人員。

社會服務(wù)體系建設(shè)方面的主要內(nèi)容包括：完善社會服務(wù)機(jī)構(gòu)種類和數(shù)量，支持社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大，引導(dǎo)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的良性發(fā)展，鼓勵成立行業(yè)協(xié)會等社團(tuán)組織，建立水土保持社會服務(wù)質(zhì)量評估和信譽評價體系，強(qiáng)化對外交流平臺建設(shè)。

3.4近期重點工作

根據(jù)規(guī)劃內(nèi)容提出了今后10年水土保持非工程措施方面應(yīng)當(dāng)開展的重點工作，并就各個方面提出了具體的工作內(nèi)容，估算了需要的投資。

政策法規(guī)體系建設(shè)：分為中央和地方兩個層面的配套法規(guī)和制度建設(shè)，重點是將水土保持法中提出的相關(guān)制度具體化，使之在全國范圍內(nèi)得到落實。共提出了基礎(chǔ)法規(guī)、組織協(xié)調(diào)、調(diào)查與公告、規(guī)劃、政府目標(biāo)責(zé)任、重點防治區(qū)管理、生態(tài)補償、社會參與、生產(chǎn)建設(shè)項目管理、工程建設(shè)、脆弱區(qū)保護(hù)、監(jiān)測評價、人員培訓(xùn)等13個方面的25項制度。

機(jī)構(gòu)能力體系建設(shè)：主要是完善地方水土保持行政管理機(jī)構(gòu)和人員配置。提出以各行政區(qū)內(nèi)重點防治區(qū)面積為主要指標(biāo)，以生產(chǎn)建設(shè)項目管理強(qiáng)度、重點治理投資和國家級重點防治區(qū)面積所占比例等為調(diào)節(jié)指標(biāo)，明確省、市、縣分別應(yīng)當(dāng)配備的水土保持行政管理人員具體數(shù)量。強(qiáng)化縣級水土保持監(jiān)管工作，提出以縣級行政區(qū)域內(nèi)監(jiān)督管理區(qū)面積(山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)和容易發(fā)生水土流失區(qū)的面積)為主要指標(biāo)，以生產(chǎn)建設(shè)項目管理強(qiáng)度、監(jiān)督檢查難度為調(diào)節(jié)指標(biāo)，明確需要配備的監(jiān)督執(zhí)法人員數(shù)量，確保縣級水土保持監(jiān)督管理人員每月最少對轄區(qū)內(nèi)所有動用土石方的生產(chǎn)建設(shè)項目和施工點進(jìn)行一次現(xiàn)場監(jiān)督檢查，每月對轄區(qū)內(nèi)的重點保護(hù)區(qū)域進(jìn)行一次現(xiàn)場巡查。根據(jù)監(jiān)督管理工作任務(wù)和監(jiān)督管理人員數(shù)量為基層監(jiān)督管理部門配備適當(dāng)數(shù)量的交通工具和定位系統(tǒng)、攝像機(jī)、照相機(jī)、執(zhí)法記錄儀等基本執(zhí)法裝備。

宣傳體系建設(shè)：制訂水土保持宣傳工作頂層設(shè)計方案。明確水土保持宣傳工作的目標(biāo)和定位，對宣傳工作的人員、方式、渠道、投資等進(jìn)行全面的梳理；建立水土保持現(xiàn)代化宣傳平臺。充分利用網(wǎng)絡(luò)和移動通信技術(shù)，適應(yīng)自媒體時代的特點，建立健全面向移動終端的水土保持宣傳平臺，安排專人發(fā)布水土保持信息，建立暢通的交流渠道。

教育體系建設(shè)：推廣中小學(xué)水土保持科普教育。實現(xiàn)中小學(xué)科普教育的制度化，大力培訓(xùn)中小學(xué)水土保持師資力量，鼓勵各地的水土保持行政管理人員、科研人員作為志愿者參與當(dāng)?shù)氐闹行W(xué)水土保持科普教育實踐，實現(xiàn)中小學(xué)水土保持讀本教材本土化。編制統(tǒng)一的水土保持業(yè)務(wù)培訓(xùn)系列教材。

社會服務(wù)體系建設(shè)：以市場為導(dǎo)向，鼓勵盡快設(shè)立一批能夠承擔(dān)水土保持工程質(zhì)量技術(shù)評估和投資績效評價的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，以政府購買服務(wù)的方式支持此類機(jī)構(gòu)的發(fā)展。完善水土保持對外交流平臺建設(shè)，增強(qiáng)我國在生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的國際話語權(quán)。

3.5重點項目及投資

根據(jù)當(dāng)前的工作實際，明確了水土保持重大制度建設(shè)和流域機(jī)構(gòu)水土保持監(jiān)督管理能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)2個重點項目。水土保持重大制度建設(shè)主要是對當(dāng)前全國水土保持工作影響較大又急需出臺或修訂的水土保持調(diào)查與公告制度、水土保持規(guī)劃制度、重點防治區(qū)政府目標(biāo)責(zé)任制與考核獎懲制度、重點防治區(qū)劃分公告與管理制度、水土保持生態(tài)補償制度、新形勢下社會參與水土保持激勵政策、生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批制度、生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查制度、生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收制度、水土保持督查制度等10項制度，開展前期調(diào)研論證、研究確定技術(shù)指標(biāo)、提出草案等，總投資約需3 600萬元。流域機(jī)構(gòu)水土保持監(jiān)督管理能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)主要是根據(jù)各流域機(jī)構(gòu)水土保持監(jiān)督管理人員數(shù)量和工作量，提出滿足最基本監(jiān)督管理工作需要配備執(zhí)法裝備的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，將各流域現(xiàn)有裝備數(shù)量與標(biāo)準(zhǔn)需求量對比，即可得到需要配備的各類裝備的數(shù)量，此項目投資約需2 100萬元。

[參考文獻(xiàn)]

[1 ]胡方榮.美國非工程防洪措施[J].河?？萍歼M(jìn)展,1992，12(3):109-121.

[2] 劉國緯.論防洪減災(zāi)非工程措施的定義與分類[J].水科學(xué)進(jìn)展，2003(1)：99-104.

[3] 劉方貴，劉巖峰，高學(xué)新，等.防洪非工程措施探討[J].水利科技與經(jīng)濟(jì)，2009，15(7)：7-9.

(責(zé)任編輯孫占鋒)

[中圖分類號]S157

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]C

[文章編號]1000-0941(2016)01-0014-03

[作者簡介]寧堆虎(1963—)，男，山西陽城縣人，教授級高級工程師，碩士，長期從事水土保持管理和科研工作。

[收稿日期]2015-10-28

[關(guān)鍵詞]水土保持；非工程措施；規(guī)劃；定義；內(nèi)容