翼城縣土地流轉(zhuǎn)存在的問題及對策

李素平

（山西省翼城縣農(nóng)業(yè)委員會，臨汾 043500）

翼城縣土地流轉(zhuǎn)存在的問題及對策

李素平

（山西省翼城縣農(nóng)業(yè)委員會，臨汾 043500）

土地流轉(zhuǎn)是發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的必然要求。文章闡述翼城縣土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，分析當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的系列問題，并提出健全、完善土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)及工作機制，加大政策支持力度，因地制宜發(fā)展高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等對策與建議。

土地流轉(zhuǎn) 規(guī)模經(jīng)濟 保障制度

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權(quán)，將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟組織的行為。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，通過土地流轉(zhuǎn)，可以開展規(guī)?；?、集約化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)其實指的是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的含義是指，擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。

在土地流轉(zhuǎn)實踐中，必須貫徹落實黨中央確定的方針政策，既應(yīng)加大政策扶持力度、鼓勵創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制，又應(yīng)因地制宜、循序漸進，不搞大躍進，不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮。特別應(yīng)防止一些工商資本到農(nóng)村介入土地流轉(zhuǎn)后搞非農(nóng)建設(shè)、影響耕地保護和糧食生產(chǎn)等問題。應(yīng)注意完善土地承包法律法規(guī)、落實支持糧食生產(chǎn)政策、健全監(jiān)管和風(fēng)險防范機制、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設(shè)，推動土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進行，真正激發(fā)農(nóng)民搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)的積極性。

1 翼城縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

1998年，按照30年不變的政策，翼城縣開展了土地延包工作（即二輪延包），簽訂承包合同6萬余份，占應(yīng)簽訂農(nóng)戶數(shù)的95%以上，并按照相關(guān)程序頒發(fā)了土地承包經(jīng)營權(quán)證書。

1.1 土地流轉(zhuǎn)發(fā)展歷程

二輪延包的同時，由于農(nóng)業(yè)稅費任務(wù)較重，農(nóng)民種地收益不大，加之部分農(nóng)民外出務(wù)工等原因，翼城縣初步有了土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，形式上有轉(zhuǎn)包、代耕、代種、互換等，流轉(zhuǎn)費用很少，流轉(zhuǎn)合同大部分只是口頭協(xié)議，隨意性強，規(guī)模散而小。2004年，國務(wù)院出臺了農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)的規(guī)定，加上2006年以后對種地農(nóng)民取消各種稅費，實行對種糧農(nóng)民進行直補的政策，農(nóng)民開始關(guān)注到種地的利益。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策扶持，逐步出現(xiàn)了轉(zhuǎn)包、租賃等方式形成的規(guī)?；?jīng)營主體，同時流轉(zhuǎn)費用也不斷遞增，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意識也不斷增強；2012年中央一號文件提出對種糧大戶等新型經(jīng)營主體進行補貼后，部分種地能手、少數(shù)工商企業(yè)家開始大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地，從事種植、養(yǎng)殖等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。

1.2 土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

截至2013年4月底，翼城縣農(nóng)民承包的土地各類流轉(zhuǎn)面積達(dá)到2 920.93 hm2，占農(nóng)民承包總耕地面積的10.6%；簽訂流轉(zhuǎn)合同4 829份，有書面合同的流轉(zhuǎn)面積950.87 hm2，占流轉(zhuǎn)面積的33%。其中，轉(zhuǎn)包2 100.6 hm2，占流轉(zhuǎn)面積的72%；出租671.8 hm2，占23%；轉(zhuǎn)讓137.33 hm2，占5%；互換的面積有11.2 hm2。2015～2016年，土地流轉(zhuǎn)進程加快，但規(guī)模仍然偏小，范圍偏窄。

從總體情況看，該縣耕地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積的10.6%；其次是土地流轉(zhuǎn)規(guī)模偏小、經(jīng)營效益偏低。據(jù)調(diào)查，流轉(zhuǎn)66.67 hm2以上的只有老官莊村富華公司一家，其余都在20 hm2以下，也只有24家。由于流轉(zhuǎn)的土地前期投入比較大，既要出流轉(zhuǎn)費用，又要土地整理、購買機械、改善水利設(shè)施等投入，普遍沒有明顯的效益，部分種植戶甚至有虧損。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

2.1 土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識不足

不少農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)缺乏正確的認(rèn)識，主要表現(xiàn)為：（1）小農(nóng)經(jīng)濟思想嚴(yán)重，農(nóng)民對土地的依賴性較強，不愿轉(zhuǎn)讓承包地，“種田養(yǎng)家”、“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念根深蒂固。（2）基層干部重視程度不夠，對土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)研究不深入、宣傳不到位，造成土地流轉(zhuǎn)無人監(jiān)管，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地缺乏輔助。（3）農(nóng)民文化程度較低，過度依賴國家補貼。農(nóng)業(yè)稅全面取消，優(yōu)惠政策不斷出臺，土地收益逐年上升，按承包面積給予的糧食補助促使部分農(nóng)民不愿轉(zhuǎn)出土地。（4）城鎮(zhèn)擴建或國家重點工程實施，導(dǎo)致部分農(nóng)民等待承包地被征用而得到補償費。

2.2 土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

（1）缺乏流轉(zhuǎn)合同，不能明確雙方職責(zé)、權(quán)利，容易產(chǎn)生糾紛；（2）承包方借合同不規(guī)范，借經(jīng)營不善逃債，或未經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)，擅自改變土地性質(zhì)；（3）土地流轉(zhuǎn)合同主體不明確，個別地方存在村組織以村組名義直接與外來承包方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同的事件。

2.3 土地規(guī)模流轉(zhuǎn)難度大

（1）土地利用效率低。農(nóng)村中的青壯年勞動力紛紛外出務(wù)工，剩余的勞動力老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，出現(xiàn)“613899”（兒童、婦女、老人），土地撂荒現(xiàn)象屢見不鮮；（2）存在規(guī)模不經(jīng)濟現(xiàn)象。絕大部分土地沒有進行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，地塊不連片，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施較差，不利于機械化操作，制約了農(nóng)機使用和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化科技推廣。

2.4 土地流轉(zhuǎn)保障機制不完善

（1）社會保障體系不健全，無法為轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民提供再就業(yè)方面的社會保障；（2）土地流轉(zhuǎn)缺乏平臺，流轉(zhuǎn)信息渠道不暢，“要轉(zhuǎn)的，轉(zhuǎn)不出；要租的，租不到”；（3）現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)宣傳不到位，現(xiàn)行的《土地管理法》《土地承包法》《物權(quán)法》沒有深入人心，不能做到家喻戶曉、婦孺皆知。

3 加快土地流轉(zhuǎn)的建議

3.1 健全、完善土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)及工作機制

縣農(nóng)委經(jīng)管站應(yīng)盡快理順內(nèi)部科室、職能及編制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站應(yīng)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)的專職人員，建立縣、鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)交易大廳，配置有關(guān)設(shè)備，開展土地流轉(zhuǎn)信息的發(fā)布和流轉(zhuǎn)合同的管理工作以及法律、政策等咨詢服務(wù)，出臺翼城縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實施細(xì)則，建立一個比較好的土地流轉(zhuǎn)機制，包括解決好土地退出、流轉(zhuǎn)、糾紛處理等機制，為開展土地流轉(zhuǎn)工作奠定良好的基礎(chǔ)。

3.2 加大政策支持力度

（1）縣政府應(yīng)出臺土地流轉(zhuǎn)補貼政策。對具有一定規(guī)模的土地集中連片流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶、高效農(nóng)業(yè)示范戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等，應(yīng)及時給予資金扶持。每年應(yīng)安排專項資金用于縣鄉(xiāng)經(jīng)管站開展土地流轉(zhuǎn)工作。（2）生產(chǎn)建設(shè)用地優(yōu)惠。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，不破壞耕作層的臨時用地應(yīng)簡化辦理手續(xù)，因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要建設(shè)的簡易倉庫、生產(chǎn)管理用房等配套設(shè)施，應(yīng)允許按一定比例占用土地。（3）做好協(xié)調(diào)服務(wù)。應(yīng)積極協(xié)調(diào)商業(yè)銀行、縣信用聯(lián)社，把規(guī)模經(jīng)營主體作為信貸支持的重點。對于實力強、資信好的規(guī)模經(jīng)營主體給予足夠的授信額度，簡化辦理貸款手續(xù)。同時協(xié)調(diào)保險機構(gòu)積極推行農(nóng)業(yè)保險，完善農(nóng)業(yè)保障政策，最大限度地解除發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的后顧之憂。

3.3 因地制宜，多方聯(lián)動發(fā)展高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

經(jīng)過數(shù)年的培育和引導(dǎo)，翼城縣已經(jīng)形成了“山區(qū)核桃平川菜，丘陵蘋果連成片”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的雛形和格局。目前，全縣經(jīng)濟林面積達(dá)到了1.8萬hm2。其中，以蘋果為主的水果經(jīng)濟林面積達(dá)1.213 3萬hm2，核桃0.586 7萬hm2。已形成4個水果專業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（里砦、王莊、隆化、澆底），4個萬畝連片園區(qū)，8個萬畝連片園區(qū)，70余個水果專業(yè)村。2012年，果品總產(chǎn)量1.6億kg，產(chǎn)值占到農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的34%，農(nóng)民人均果品收入1 500元以上，占農(nóng)民人均純收入的20.4%。林果產(chǎn)業(yè)已成為全縣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支撐農(nóng)民持續(xù)增收的支柱產(chǎn)業(yè)。除經(jīng)濟林以外，大面積的優(yōu)質(zhì)小麥、高產(chǎn)玉米種植基本連片；已發(fā)展日光溫室126.67 hm2、拱棚33.33 hm2，露地蔬菜533.33 hm2；隆化垣上優(yōu)質(zhì)谷子、河云草莓、西王番茄、趙家大蔥、棄里核桃、田家河西瓜等均已成規(guī)模；注冊了舜都牌紅富士蘋果、隆化垣小米、翼州黃小雜糧、舜田蔬菜等商標(biāo)；建成省級標(biāo)準(zhǔn)化科技示范園346.67 hm2，有23個村被山西省確定為“一村一品”示范村、推進村和專業(yè)村。

應(yīng)圍繞現(xiàn)有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)布局和建設(shè)規(guī)劃，在做好土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，充分尊重農(nóng)民意愿，多方聯(lián)動促其加快發(fā)展。（1）行政推動。通過編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、高新技術(shù)推廣、科技培訓(xùn)等，引導(dǎo)農(nóng)民擴大規(guī)模、提高品質(zhì)，將現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)進一步做大做強，并將發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)納入對有關(guān)部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度考核指標(biāo)。（2）市場帶動。引導(dǎo)各類農(nóng)副產(chǎn)品加工企業(yè)，特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等組織，通過推行“訂單農(nóng)業(yè)”，“公司+基地+農(nóng)戶”等形式，建立合同收購制度和最低保護價制度，激發(fā)農(nóng)民大力發(fā)展高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的積極性。（3）補貼促動。應(yīng)積極爭取中央、省、市對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的支持項目；縣財政每年應(yīng)拿出專項資金，制定補貼標(biāo)準(zhǔn)，用于對新上大棚等項目的補貼。通過補貼，促進翼城縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步發(fā)展壯大。

[1] 婁亞鵬．新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究．長江大學(xué)，2013

[2] 李榮菊，董秀英．加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 推進適度規(guī)模經(jīng)營．現(xiàn)代農(nóng)業(yè)．2012，（1）

[3] 董建．我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及對策探析．現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，2016，（8）