我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題分析

胡發(fā)揚(yáng)華東政法大學(xué)，上?！?00042

我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題分析

胡發(fā)揚(yáng)
華東政法大學(xué)，上海200042

現(xiàn)行法律對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制并沒(méi)有阻止到農(nóng)民將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。我國(guó)限制其流轉(zhuǎn)基于政策上對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障、法律上特有的土地制度和對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)安全的等方面的原因，但嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的實(shí)際利益，也導(dǎo)致了土地資源的浪費(fèi)和隱形市場(chǎng)的混亂。在不損及公共利益的前提下，需要建立新型的農(nóng)村社會(huì)保障體系、明晰權(quán)屬關(guān)系、制定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)則來(lái)促成宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，從而優(yōu)化配置土地資源、保障農(nóng)民的權(quán)益。

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn);分析;完善

作為我國(guó)特有的一種土地制度，宅基地使用權(quán)與建筑于其上農(nóng)民的私有房屋轉(zhuǎn)讓間存在不少的問(wèn)題。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步深化，農(nóng)民經(jīng)歷著社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的種種沖擊，現(xiàn)行的做法已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)農(nóng)民理性化的需求，甚至嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的權(quán)益。農(nóng)村“空心村”對(duì)比城市土地的寸土寸金的現(xiàn)狀，以及各地“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)，這些問(wèn)題都依賴于宅基地使用權(quán)資源化利用的解決。

一、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

根據(jù)對(duì)于我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)象身份的上同，可以分為以下三類:其一，在本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn);其二，向本村集體經(jīng)濟(jì)組織外的農(nóng)民流轉(zhuǎn);其三，向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)。

在本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，只要符合相關(guān)的手續(xù)即可。實(shí)務(wù)中沒(méi)有太多的限制，學(xué)術(shù)界也不存在過(guò)多的爭(zhēng)議。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，宅基地使用權(quán)有社會(huì)保障的性質(zhì)，同時(shí)也具有嚴(yán)格的身份性，經(jīng)批準(zhǔn)可以依協(xié)議在本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不具有身份性就沒(méi)有了流轉(zhuǎn)的前提。而向本村集體經(jīng)濟(jì)組織外的農(nóng)民流轉(zhuǎn)，司法界面臨著法律適用的困惑，出現(xiàn)了同案不同判的情況。一種觀點(diǎn)認(rèn)為買賣合同無(wú)效，原因也在于集體組織成員之間的統(tǒng)一身份資格(例如，山東省人民政府《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》指出:“嚴(yán)格禁止村民或村集體組織以任何名義向本村以外的公民轉(zhuǎn)讓、買賣宅基地?！?;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為是有效的，依據(jù)在于現(xiàn)行法律并沒(méi)有明文禁止說(shuō)明法律不并禁止流轉(zhuǎn)?！锻恋毓芾矸ā返?4條“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”的反推，暗含可買賣的意思。對(duì)于向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)，一般認(rèn)定為無(wú)效合同，其依據(jù)是《土地管理法》第63條，國(guó)辦發(fā)［1999］39號(hào)，國(guó)辦發(fā)［2007］71號(hào)和國(guó)土資發(fā)［2004］234號(hào)中“農(nóng)民住房不得向城市居民出售”等規(guī)定。

二、限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)成因

(一)政策上的成因

從政策上看，限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要是考慮到它的社會(huì)保障和福利性質(zhì)，如果允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，將沖擊農(nóng)村土地制度和社會(huì)的安定，農(nóng)民的利益也得不到保護(hù)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是，基于政策原意，宅基地使用權(quán)制度確實(shí)承擔(dān)著一定的社會(huì)保障功能，特別是在我國(guó)現(xiàn)在社會(huì)保障體系不完善的情況下，宅基地使用權(quán)仍然發(fā)揮著相當(dāng)大的作用。我國(guó)有大量的農(nóng)民工，他們中大部分的工作并不穩(wěn)定，所以宅基地是他們進(jìn)退的保障線。

但是，在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形式下，農(nóng)村土地對(duì)農(nóng)民生存保障的作用已經(jīng)大大降低。隨著進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民人數(shù)的增多，大量的宅基地也被閑置下來(lái)，甚至應(yīng)不算是經(jīng)常居住的場(chǎng)所，現(xiàn)行法律對(duì)其自由流轉(zhuǎn)又加以限制，造成的就是資源的浪費(fèi)，其最初社會(huì)保障功能已經(jīng)弱化。一方面，從土地保障的角度，土地保障就是收成的保障，而莊稼作物的收成又依靠氣候天時(shí)，那么土地保障就可以概括為老天保障;另一方面，從社會(huì)保障的角度，社會(huì)保障從根本上講是對(duì)特定人群提供的保障，資金來(lái)源于社會(huì)各方面，而不是“給塊金子”讓人守著就是保障。

(二)法律上的成因

土地雖是財(cái)富的源泉，但基于我國(guó)人多地少的國(guó)情，國(guó)家對(duì)土地管理采取了十分嚴(yán)格的規(guī)制，內(nèi)容全方位多層次，涵蓋憲法、法律、行政法規(guī)、規(guī)章。

《憲法》第10條確立了土地所有權(quán)的二元體制，宅基地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，而農(nóng)民享有用益物權(quán)?！段餀?quán)法》只是簡(jiǎn)單規(guī)定了宅基地使用權(quán)，內(nèi)容多是援引土地管理法等法律和國(guó)家的有關(guān)規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?2條從“一戶一宅”、“面積限定”、“流轉(zhuǎn)后不得再申請(qǐng)”等方面對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行了規(guī)定。從物權(quán)理論上看，所有權(quán)和使用權(quán)是可以分離的，任何人都可在法律法規(guī)沒(méi)有禁止的情況下，通過(guò)租賃、承包、入股等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)他物的占有、使用、收益等權(quán)利。在我國(guó)，農(nóng)民擁有其房屋的所有權(quán)與宅基地的使用權(quán)，而自古以來(lái)房屋可以說(shuō)是私產(chǎn)的核心，限制房屋的流轉(zhuǎn)是有違公平正義的。又基于我國(guó)房地一體的原則，宅基地使用權(quán)依附于房屋，應(yīng)當(dāng)是私權(quán)。既是私權(quán)，私法主體即有權(quán)依其意思自主行使處分，有其正當(dāng)?shù)姆ɡ砘A(chǔ)。

(三)經(jīng)濟(jì)上的成因

經(jīng)濟(jì)上的成因主要是對(duì)現(xiàn)有房地產(chǎn)業(yè)的影響和相應(yīng)的監(jiān)管理制度未確立兩個(gè)方面的。一方面，缺乏規(guī)劃和限制，那么可能造成的直接后果就是激增房地產(chǎn)的供應(yīng)量，從而影響現(xiàn)有房地產(chǎn)市場(chǎng)供應(yīng)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性。另一方面，監(jiān)管制度未確立，如果允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)必然導(dǎo)致無(wú)法調(diào)控?！斗康禺a(chǎn)管理法》所規(guī)定的“批準(zhǔn)登記”等相關(guān)規(guī)定，所針對(duì)的主要是城鎮(zhèn)房屋。如果允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必然要有相應(yīng)的規(guī)定來(lái)進(jìn)行監(jiān)管和控制。而當(dāng)前配套不夠完善，大多農(nóng)民不知如何登記。

國(guó)家過(guò)于側(cè)重宏觀經(jīng)濟(jì)和監(jiān)管安全，而沒(méi)有照顧到農(nóng)民的利益，也不符合市場(chǎng)資源配置的方式。由于城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，農(nóng)民的收入形式明顯少于城市居民，城鄉(xiāng)收入的差距也在不斷擴(kuò)大。這種貧富差距不利于社會(huì)的和諧和城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，無(wú)法增加農(nóng)民買賣，抵押，租賃，融資形成的財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入。再考慮到在我國(guó)農(nóng)村尚不健全的社會(huì)保障機(jī)制，這種做法將使農(nóng)民在面臨重大疾病、子女上學(xué)等大筆開(kāi)銷的情況下，無(wú)法籌措到資金。

三、完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策

(一)建立新型的農(nóng)村社會(huì)保障體系

正如前文所述，宅基地使用權(quán)并非是對(duì)農(nóng)民的保障，土地保障其實(shí)是靠天保障，所以需要建立新型的農(nóng)村社會(huì)保障體系。隨著我國(guó)社會(huì)保障措施的一項(xiàng)項(xiàng)貫徹與落實(shí)，城市的社會(huì)保障水平在一步步提高，但農(nóng)村的社會(huì)保障則相對(duì)不足，整體進(jìn)程緩慢。國(guó)家對(duì)于兩者的社保的支持不均衡，配套制度也未盡完善。新型的農(nóng)村社會(huì)保障也需要有一定的資金支持，其來(lái)源可以從國(guó)家的稅收，宅基地流轉(zhuǎn)的費(fèi)用和農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)等方面獲取。城鎮(zhèn)的低收入居民可享受到住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等福利，那么也可在農(nóng)村建立相應(yīng)的住房福利政策，給農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民同等的住房保障待遇。

(二)明晰權(quán)屬關(guān)系

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)則需要從主體入手，所有權(quán)主體與用益權(quán)主體搞不清楚也無(wú)法對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。而根據(jù)《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)的界定，農(nóng)民集體所有宅基地所有權(quán)的主體為:村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)和村民小組。這種界定比較模糊，一般人對(duì)這三種主體的概念不太清楚。況且，這三個(gè)主體在現(xiàn)實(shí)生活的中的分工又不是很明確。這無(wú)疑又是交易過(guò)程中的一個(gè)障礙。因此，需要由一個(gè)世人熟知的機(jī)構(gòu)來(lái)行使職權(quán)，比如村委會(huì)。而宅基地使用權(quán)的主體“戶”更是籠統(tǒng)，帶有歷史性色彩，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。應(yīng)當(dāng)明確為自然人或法律承認(rèn)的擬制的主體。

而現(xiàn)行物權(quán)法體系與土地管理制度下，最能行之有效的方法便是明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度的物權(quán)變動(dòng)規(guī)則。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)實(shí)行強(qiáng)制登記。這種方式有以下優(yōu)點(diǎn):1．嚴(yán)格控制了宅基地使用權(quán)審批與規(guī)劃。2．充分尊重了當(dāng)事人的意思自治。3．維護(hù)權(quán)利人對(duì)第三人的對(duì)抗力。4．第三人可以查閱登記簿上的信息以維護(hù)交易的安全。明晰宅基地權(quán)屬關(guān)系是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

(三)制定流轉(zhuǎn)規(guī)則

1．宅基地使用權(quán)的有無(wú)償結(jié)合

與在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中形成的“有償，有期限，有流動(dòng)”的城市住宅相比，農(nóng)村的宅基地使用權(quán)處在相反狀態(tài)。現(xiàn)實(shí)生活中宅基地的無(wú)償使用制度，在土地資源的配置與利用率方面的效果都很難讓人滿意。基于此，可以采用宅基地使用權(quán)有無(wú)償結(jié)合的方式來(lái)解決該種問(wèn)題。規(guī)則如下:(1)當(dāng)宅基地使用權(quán)的初始取得，應(yīng)當(dāng)實(shí)行無(wú)償原則。(2)對(duì)將宅基地流轉(zhuǎn)給不符合宅基地申請(qǐng)條件的集體成員，或者城鎮(zhèn)居民取得宅基地時(shí)，則實(shí)行有償原則。宅基地使用權(quán)主體可以通過(guò)買賣、出租、抵押、贈(zèng)與、繼承等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但應(yīng)當(dāng)付出相應(yīng)的對(duì)價(jià)。關(guān)于宅基地使用權(quán)的期限問(wèn)題，可以采取與城市土地相同的使用期限，方便交易市場(chǎng)的統(tǒng)一。即在宅基地流轉(zhuǎn)后再設(shè)定期限，防止剩余期限過(guò)短所導(dǎo)致的交易價(jià)格過(guò)低而損害農(nóng)民的利益，同時(shí)也保證了土地的合理利用。期限屆滿后可以通過(guò)繳納使用費(fèi)的方式繼續(xù)利用宅基地土地。

2．農(nóng)村宅基地的價(jià)格的確定

宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)由政府定價(jià)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的社會(huì)保障功能雖然已經(jīng)減弱，但宅基流轉(zhuǎn)過(guò)程中的不合理的行為還是會(huì)一定程度上影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。國(guó)家也應(yīng)當(dāng)對(duì)此進(jìn)行宏觀調(diào)控，避免讓農(nóng)村的土地市場(chǎng)成為投機(jī)的場(chǎng)所，從而損害農(nóng)民的利益，乃至國(guó)有整體的土地市場(chǎng)秩序。不能參照國(guó)有土地使用權(quán)的價(jià)格來(lái)確定宅基地使用權(quán)的價(jià)格，如果宅基地使用權(quán)的價(jià)格堪比國(guó)有土地使用權(quán)的價(jià)格，那么討論其轉(zhuǎn)讓對(duì)大多數(shù)人也沒(méi)多大意義。政府應(yīng)當(dāng)在國(guó)家有關(guān)規(guī)范性文件的指導(dǎo)下，通過(guò)專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行各方面的評(píng)估，同時(shí)充分聽(tīng)取當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的合理訴求，結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與社會(huì)環(huán)境，控制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)格。

3．農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)收益的分配

考慮到我國(guó)宅基地所有權(quán)與使用權(quán)分離的特殊性，對(duì)流轉(zhuǎn)所取得的收益的分配理應(yīng)兼顧農(nóng)民、集體和國(guó)家的三方利益。具體的分配方式依宅基地獲得的方式不同而區(qū)別對(duì)待:1．對(duì)于初始取得的宅基地的流轉(zhuǎn)，可以參照國(guó)有土地使用權(quán)劃撥的規(guī)則轉(zhuǎn)讓，即將所得的土地部分的收益上繳集體。當(dāng)然，考慮到宅基地的保障作用，具體的比例要適當(dāng)傾斜于農(nóng)民。2．對(duì)于有償方式取得的農(nóng)村宅基地，因之前已經(jīng)向農(nóng)村集體繳納過(guò)一定的費(fèi)用，所以再流轉(zhuǎn)所得收益農(nóng)村集體無(wú)權(quán)取得。另外，為建立起農(nóng)村的社會(huì)保障體系所需要的統(tǒng)籌基金，也可以部分來(lái)源于流轉(zhuǎn)所得收益，其納入的收益比例由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定。這樣，農(nóng)民個(gè)人所繳納的保費(fèi)負(fù)擔(dān)輕了也有利于他們對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的響應(yīng)。制定合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的根本途徑。

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D922．32

A

2095－4379－(2016)04－0086－02

胡發(fā)揚(yáng)(1992－)，男，江蘇泰州人，華東政法大學(xué)民商法學(xué)專業(yè)研究生。