論我國(guó)醫(yī)療糾紛行政調(diào)解制度的完善

薛舒予福建農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院，福建福州　350000

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論我國(guó)醫(yī)療糾紛行政調(diào)解制度的完善

薛舒予
福建農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院，福建福州350000

［摘要］近年來(lái)，我國(guó)的醫(yī)療糾紛呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢(shì)，并且有不少的醫(yī)患雙方在糾紛過(guò)程中受到侵害，因此如何在醫(yī)療事故發(fā)生后公平合理地解決糾紛成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。針對(duì)該事實(shí)，該文對(duì)醫(yī)療糾紛行政調(diào)解制度進(jìn)行詳細(xì)的剖析，在分析其可行性和實(shí)用性的基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的建議。在完善立法體系的前提下，在衛(wèi)生行政部門內(nèi)部設(shè)立專門性的醫(yī)療糾紛行政調(diào)解委員會(huì)，并實(shí)行垂直管理，選拔具有綜合性素質(zhì)的工作人員，確認(rèn)調(diào)解協(xié)議效力，并輔之以外部保險(xiǎn)金制度予以保障。旨在更好地發(fā)揮行政調(diào)解在醫(yī)療糾紛中的作用，維護(hù)醫(yī)患雙方合法權(quán)益

［關(guān)鍵詞］醫(yī)療糾紛；行政調(diào)解制度；醫(yī)患關(guān)系

隨著當(dāng)今社會(huì)醫(yī)療體制的轉(zhuǎn)型，我國(guó)的醫(yī)療糾紛也呈現(xiàn)出復(fù)雜化和多元化的特點(diǎn)，并表現(xiàn)為數(shù)量激增，矛盾尖銳，索賠高額，方式野蠻，而各地“非法傷醫(yī)”現(xiàn)象也是頻繁出現(xiàn)，醫(yī)生的生命安全和工作環(huán)境都難以得到全面的保障。面對(duì)這樣一個(gè)棘手的局面，如何協(xié)調(diào)我國(guó)的醫(yī)患關(guān)系，創(chuàng)造一個(gè)和諧穩(wěn)定的醫(yī)療環(huán)境已成為關(guān)注的問(wèn)題。而在目前法律規(guī)定的解決醫(yī)療糾紛的3種方式中，行政調(diào)解由于其自身的種種弊端，難以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展而逐漸被人們所摒棄，功能逐漸弱化。但相較于訴訟和協(xié)商，醫(yī)療糾紛的行政調(diào)解又有其自身不可忽視的優(yōu)勢(shì)，作為我國(guó)社會(huì)實(shí)踐的產(chǎn)物，其不應(yīng)泯然眾人，而是應(yīng)該在借鑒吸收他國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足于我國(guó)國(guó)情，針對(duì)其劣勢(shì)提出整改和完善的辦法，推陳出新，創(chuàng)造多元化、現(xiàn)代化的行政調(diào)解制度，以更好地協(xié)調(diào)醫(yī)患關(guān)系，解決糾紛。

1　我國(guó)醫(yī)療糾紛解決機(jī)制概述

1.1醫(yī)療糾紛的界定

就“糾紛”而言是一個(gè)較為籠統(tǒng)的社會(huì)概念，而醫(yī)療糾紛目前在法律上也沒(méi)有一個(gè)清晰的界定。最容易與醫(yī)療糾紛混淆的概念莫過(guò)于醫(yī)療事故。在2002年公布的《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》中明確有規(guī)定，醫(yī)療事故是指醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員在醫(yī)療活動(dòng)中，違反醫(yī)療衛(wèi)生管理法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和診療護(hù)理規(guī)范，過(guò)失造成患者人身?yè)p害的事故。但是僅以醫(yī)療事故的概念定義醫(yī)療糾紛未免太過(guò)片面，近年來(lái)隨著醫(yī)患關(guān)系的復(fù)雜化，醫(yī)療糾紛的外延也逐漸擴(kuò)大，從其內(nèi)容上大致可分為醫(yī)療事故、醫(yī)療差錯(cuò)以及醫(yī)療意外。醫(yī)療差錯(cuò)指的是由于醫(yī)務(wù)人員主觀過(guò)失而造成的未達(dá)事故標(biāo)準(zhǔn)的損害；醫(yī)療意外指的是由客觀因素造成的不良后果。因此醫(yī)療糾紛可以綜合概括為醫(yī)療機(jī)構(gòu)和患者及家屬之間就醫(yī)療后果和原因認(rèn)識(shí)不一致而引發(fā)的爭(zhēng)執(zhí)。

1.2我國(guó)醫(yī)療糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)狀

根據(jù)2002年公布的《條例》的規(guī)定，解決醫(yī)療糾紛的途徑有3種，分別是醫(yī)患雙方自行協(xié)商解決，衛(wèi)生行政部門進(jìn)行調(diào)解，以及提起民事訴訟。根據(jù)國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委發(fā)布的報(bào)告來(lái)看，自2010—2015年，以北京市為例，醫(yī)療事故糾紛發(fā)生率從2010年的71%升至2015年的85%，而醫(yī)療糾紛投訴比率卻從2010年的1 484件減至2015年的1 273件［1］。在投訴比率降低的背后是患者對(duì)采取公權(quán)力介入解決糾紛的信心的下降。特別是在經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)，許多患者對(duì)公共權(quán)力更是轉(zhuǎn)喉觸諱，其只是想要獲得相應(yīng)的賠償，而并不想“吃官司”，而對(duì)于院方而言，花錢私了平息糾紛也有利于名譽(yù)的保全。因此在近幾年各省份地區(qū)對(duì)醫(yī)療事故糾紛的解決機(jī)制的調(diào)查中，醫(yī)患雙方自行協(xié)商成為解決糾紛的主要途徑。而從平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)衛(wèi)生局提供的數(shù)據(jù)來(lái)看，其受理的醫(yī)療糾紛行政處理的數(shù)量逐步減少，從2010年的20余件減至2015年的不足10件，更有甚者在提出行政處理申請(qǐng)后也逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商或訴訟解決，因此在實(shí)踐中，衛(wèi)生行政部門收到書面申請(qǐng)行政處理醫(yī)療糾紛的情形少之又少的。反觀訴訟解決這一方式在近幾年大有崛起之勢(shì)頭，山西省長(zhǎng)治市中級(jí)人民法院對(duì)這一情況出具了專門的調(diào)查報(bào)告［2］，就該市而言近兩年僅形成訴訟就有50余起案件，呈上升趨勢(shì)，并且呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)，一些與醫(yī)院難以達(dá)成一致協(xié)議而法律意識(shí)又比較強(qiáng)的患者往往通過(guò)該途徑來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。

2　行政調(diào)解在醫(yī)療糾紛上的適用情況

2.1情況概述

醫(yī)療糾紛中的行政調(diào)解指的是根據(jù)一方或雙方的書面申請(qǐng)，對(duì)屬于衛(wèi)生行政部門職權(quán)范圍內(nèi)的醫(yī)療糾紛，通過(guò)說(shuō)服教育，使糾紛的當(dāng)事人互相諒解，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成一致協(xié)議，從而合理徹底地解決糾紛矛盾。溯及我國(guó)五千多年的法制史，行政權(quán)較之司法權(quán)是更早出現(xiàn)以及更為權(quán)威的，《唐律》對(duì)醫(yī)生誤傷、調(diào)劑差錯(cuò)、針刺差錯(cuò)、非法出賣有毒藥品、行醫(yī)欺詐等均規(guī)定了由官府處以相應(yīng)的刑罰［3］，《元典章》明確規(guī)范了醫(yī)療糾紛的訴訟程序，如果醫(yī)生和百姓發(fā)生糾紛進(jìn)入訴訟程序時(shí)，由管民的官員和管醫(yī)的官員共同審理［4］。因此在三種醫(yī)療糾紛處理方式中，行政調(diào)解明顯的具有更為深厚的政治背景。此外，作為象征公權(quán)力的行政權(quán)在民間各個(gè)領(lǐng)域也具有相當(dāng)?shù)募s束力，故從理論上而言，醫(yī)療糾紛的行政調(diào)解制度本應(yīng)是最受青睞的一種解決方式。然而根據(jù)上海市虹口區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所提供的數(shù)據(jù)，采用行政調(diào)解這一方式解決醫(yī)療糾紛的比率在2002—2004年開(kāi)始出現(xiàn)下降的苗頭，2005—2008年呈現(xiàn)出一個(gè)回暖的小高峰，而在2008年至今卻呈現(xiàn)下坡趨勢(shì)［5］?？梢?jiàn)近年來(lái)在普遍大環(huán)境下采用申請(qǐng)衛(wèi)生行政部門調(diào)解的醫(yī)患雙方極少，衛(wèi)生行政部門處于一種十分尷尬的地位，法律賦予其相應(yīng)的職權(quán)，卻無(wú)法在實(shí)踐中發(fā)揮，以致其在很多地區(qū)實(shí)際上形同虛設(shè)，功能也漸漸萎縮。顯而易見(jiàn)，行政調(diào)解作為一種醫(yī)療糾紛解決機(jī)制在現(xiàn)實(shí)生活的適用情況很不樂(lè)觀。

2.2原因分析

2.2.1衛(wèi)生行政部門中立性的缺失衛(wèi)生行政部門在我國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生體系中是扮演一種監(jiān)督管理的角色，也就是說(shuō)在我國(guó)的行政體制上，醫(yī)療機(jī)構(gòu)僅是衛(wèi)生行政部門的下屬事業(yè)單位，而要想發(fā)揮衛(wèi)生行政部門的法定監(jiān)管職責(zé)，則需要各個(gè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的密切配合，因此無(wú)論是在人員還是業(yè)務(wù)方面都與醫(yī)療機(jī)構(gòu)有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。故在處理醫(yī)療糾紛時(shí)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)相比患者而言獲得信息的渠道和速度有著明顯的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)在各行政區(qū)劃中，政府機(jī)構(gòu)之間都會(huì)有較為濃厚的地域保護(hù)主義，在一些閉塞和偏遠(yuǎn)地區(qū)則更甚。而根據(jù)《條例》的規(guī)定，衛(wèi)生行政部門主持醫(yī)療事故糾紛的調(diào)解，而但凡調(diào)解，講究的就是在中立一方主持下，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成的一致協(xié)議。那么可想而知，作為一個(gè)身處弱勢(shì)的患者面對(duì)一個(gè)時(shí)常與糾紛機(jī)構(gòu)打交道的行政機(jī)關(guān)，其信任度難免會(huì)大打折扣，因此多會(huì)引起患者的質(zhì)疑，影響調(diào)解的中立性和公正性。

那么大瓶充裝工序的T=X1+X2+X3+X=14.91+18.77+2.90+15.97=52.55,依次求得轉(zhuǎn)盤充裝工序的觀測(cè)時(shí)間為:3.86s,分揀工1工序的觀測(cè)時(shí)間為:3.45s,在叉車工序中,卸車工序的觀測(cè)時(shí)間為：0.87min，上空工序的觀測(cè)時(shí)間為：1.16min,下重工序的觀測(cè)時(shí)間為：1.05min 裝車工序的觀測(cè)時(shí)間為0.84min。

2.2.2衛(wèi)生行政部門職能的模糊我國(guó)的衛(wèi)生行政部門并非一個(gè)“純粹”的行政機(jī)構(gòu)，之所以這么說(shuō)是因?yàn)樵诟鞯氐膶?shí)踐中，衛(wèi)生部門的職責(zé)一定程度上分流于食品安全管理。根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，各地的衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處重大食品安全事故等職能，而在實(shí)際生活中“民以食為天”，對(duì)食品監(jiān)管內(nèi)容的復(fù)雜性甚至不亞于醫(yī)療行政監(jiān)管，從而使衛(wèi)生行政部門“術(shù)業(yè)無(wú)專攻”，職能模糊。而衛(wèi)生行政部門職責(zé)不明確的直接結(jié)果就是內(nèi)部人事混雜，處理醫(yī)療糾紛并不像普通的調(diào)解，雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)往往具有很強(qiáng)的專業(yè)性，因此不僅要求工作人員具備相應(yīng)醫(yī)學(xué)知識(shí)，同時(shí)需要法律素養(yǎng)，更重要的是基于調(diào)解的特殊性，工作人員還需具備較高的溝通技巧和交際水準(zhǔn)。而在各地的實(shí)踐中，其人員往往素質(zhì)良莠不齊，缺乏專門的人才，這對(duì)解決糾紛是非常不利的。

2.2.3行政調(diào)解所涉的醫(yī)療糾紛范圍狹隘根據(jù)《條例》的規(guī)定，衛(wèi)生行政部門受理行政調(diào)解的醫(yī)患糾紛僅限于醫(yī)療事故，即必須構(gòu)成法定損害后果的事故。此規(guī)定則排除了非醫(yī)療事故的醫(yī)療糾紛，例如因無(wú)效診治而加劇病人的精神痛苦，或雙方對(duì)診治后果認(rèn)識(shí)不同發(fā)生的摩擦甚至醫(yī)護(hù)人員態(tài)度惡劣等情況。諸如此類的糾紛在排除了行政調(diào)解之后，就只能通過(guò)協(xié)商或者訴訟的方式解決，而這類的糾紛大多損害結(jié)果較為輕微甚至有的根本無(wú)損害，對(duì)他們來(lái)說(shuō)訴訟成本過(guò)高并且耗時(shí)耗力，而為了逞一時(shí)口舌之爭(zhēng)起的摩擦甚至肢體沖突自行協(xié)商往往無(wú)法解決，此時(shí)通過(guò)具有權(quán)威性的行政權(quán)的介入作為一個(gè)公允的第三方來(lái)協(xié)助調(diào)解可能會(huì)事半功倍。因此衛(wèi)生行政部門行政調(diào)解的范圍過(guò)于狹隘直接影響了其作用的發(fā)揮，在一定程度上弱化了其功能，在現(xiàn)行越來(lái)越復(fù)雜的醫(yī)療糾紛中，明顯更為滯后和保守。

2.2.4和解與訴訟的優(yōu)勢(shì)凸顯醫(yī)療糾紛的行政調(diào)解制度逐漸沒(méi)落的另一原因就是選用和解和訴訟方式解決糾紛的人數(shù)大大提升。根據(jù)《條例》第十四條，發(fā)生醫(yī)療事故的，醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向所在地衛(wèi)生行政部門報(bào)告；第三十五條，衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)依照本條例和有關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章的規(guī)定，對(duì)發(fā)生醫(yī)療事故的醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員作出行政處理。對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)而言，在發(fā)生醫(yī)療事故糾紛的時(shí)候，面對(duì)行政調(diào)解可能會(huì)帶來(lái)的相應(yīng)處罰，他們自然會(huì)選擇成本較低，程序較為簡(jiǎn)便的和解，在雙方達(dá)成一致意見(jiàn)的基礎(chǔ)上不僅避免了醫(yī)鬧等暴力傷醫(yī)情況的出現(xiàn)，更是保全了醫(yī)院的名譽(yù)［6］；而對(duì)于患者及家屬而言，一切爭(zhēng)議的焦點(diǎn)就是賠償數(shù)額，而在三種糾紛解決方式中，法院所判處的賠償數(shù)額往往會(huì)高于衛(wèi)生行政部門所出具的意見(jiàn)，法院會(huì)根據(jù)患者的實(shí)際情況考慮相應(yīng)的營(yíng)養(yǎng)費(fèi)、誤工費(fèi)、交通費(fèi)、護(hù)理費(fèi)等，對(duì)于造成死亡的患者甚至?xí)邢鄳?yīng)精神撫慰金；此外，從行政調(diào)解的性質(zhì)來(lái)看，其屬于訴訟外調(diào)解，并不具有相應(yīng)的強(qiáng)制執(zhí)行力，也就是說(shuō)雙方可以隨時(shí)反悔，遵守僅依靠雙方自覺(jué)，對(duì)患者而言太沒(méi)有保障，這也是患方逐漸棄調(diào)解而選訴訟的另一原因。

3　完善醫(yī)療糾紛中的行政調(diào)解制度的必要性和可行性

3.1醫(yī)療糾紛的行政調(diào)解相較于和解的優(yōu)勢(shì)

協(xié)商和解的前提條件就是雙方地位平等，公平協(xié)商，以期解決糾紛，然而現(xiàn)實(shí)生活中由于醫(yī)患雙方所掌握信息的程度不同，地位自然會(huì)出現(xiàn)偏頗，一方面從院方而言，因其了解相應(yīng)的衛(wèi)生法律法規(guī)，采用協(xié)商解決規(guī)避行政處理的現(xiàn)象則是越來(lái)越多，此舉不僅架空了《條例》的效力，更是藐視了法律的權(quán)威；同時(shí)對(duì)于一些因過(guò)錯(cuò)引起的事故，基于醫(yī)療機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)地位，其往往會(huì)隱瞞重要信息，不予披露不當(dāng)行為；另一方面，患者的最終目的就是賠償金，而基于醫(yī)療機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)地位，患者對(duì)其給出的說(shuō)法也保留懷疑，認(rèn)為是在推諉責(zé)任，因此往往會(huì)獅子大開(kāi)口，索要明顯高于損害的賠償金，其采取的方式往往較為野蠻，甚至?xí)蟹欠▊t(yī)事件的形成，而迫于無(wú)奈，醫(yī)療機(jī)構(gòu)不得不支付高額賠償。而行政調(diào)解則可以很好地解決這個(gè)問(wèn)題。對(duì)于患者所疑慮院方的說(shuō)法，衛(wèi)生行政部門可以給予專業(yè)性的審查和鑒定，給出一個(gè)公允合理的處理建議；而對(duì)于患者的天價(jià)索賠，衛(wèi)生行政部門作為一個(gè)行使公共權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)，行政權(quán)的介入也會(huì)有效約束患者的行為，促使其合法維權(quán)。此外，和解具有很強(qiáng)隨意性，并沒(méi)有相應(yīng)的法律予以規(guī)制，在這種情況下也不排除存在雙方串通損害國(guó)家、社會(huì)公共利益情形的發(fā)生。

3.2醫(yī)療糾紛的行政調(diào)解相較于訴訟的優(yōu)勢(shì)

訴訟對(duì)于雙方而言，成本高，耗時(shí)長(zhǎng)，程序復(fù)雜，特別是基于原告就被告的原則，一些從落后地區(qū)來(lái)到大城市看病的病人，在不保證勝訴的情況下，還要花費(fèi)大量的交通費(fèi)、住宿費(fèi)等，無(wú)疑加重了患者的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，訴訟所形成的雙方對(duì)峙的局面，更是使醫(yī)患關(guān)系陷入一種劍拔弩張的緊張氣氛中，此外，法官多是法學(xué)專業(yè)出身，對(duì)于技術(shù)性的醫(yī)療問(wèn)題并不了解，也不利于訴訟過(guò)程的推進(jìn)。正如一位學(xué)者所言，并非所有的司法判決都會(huì)產(chǎn)生正義，但每一個(gè)司法判決都會(huì)消耗資源［7］，而有些醫(yī)療糾紛，僅是輕微損害甚至無(wú)損害，若采取訴訟方式必然造成司法資源的極大浪費(fèi)，而衛(wèi)生行政部門的工作人員相比法院工作人員而言，具有專業(yè)的知識(shí)和溝通經(jīng)驗(yàn)，更能妥善解決這些爭(zhēng)執(zhí)不下的糾紛，相比法院的公開(kāi)審判，更注重雙方隱私的保護(hù)，同時(shí)其較之訴訟的按部就班、嚴(yán)格程序，更簡(jiǎn)便靈活，省時(shí)省力，在緩解雙方緊張氣氛的同時(shí)，能更快地達(dá)成一致的意見(jiàn)或看法，取得事半功倍的效果。

3.3國(guó)內(nèi)外醫(yī)療糾紛解決方式對(duì)比

在國(guó)際社會(huì)關(guān)于醫(yī)療糾紛的處理途徑主要有三種，即協(xié)商、仲裁和訴訟，而并沒(méi)有關(guān)于行政權(quán)介入醫(yī)療糾紛的規(guī)定，可以看出行政調(diào)解以解決醫(yī)療糾紛是我國(guó)實(shí)踐的獨(dú)特產(chǎn)物。就美國(guó)而言，醫(yī)療糾紛是由各州的醫(yī)療評(píng)審和監(jiān)督委員會(huì)仲裁，其成員都是由醫(yī)生組成并管理［8］；而德國(guó)設(shè)有調(diào)節(jié)處，由各州的醫(yī)生協(xié)會(huì)設(shè)立，成員是律師和醫(yī)生專家［9］；而日本是由醫(yī)師會(huì)內(nèi)設(shè)的醫(yī)療糾紛處理委員會(huì)來(lái)解決糾紛，由其中的會(huì)員醫(yī)師和保險(xiǎn)公司組成相關(guān)工作人員［10］。黑格爾說(shuō)過(guò)，存在即合理，在我國(guó)社會(huì)主義背景下存有的行政調(diào)解制度解決醫(yī)療糾紛也必定是有其合理性和可行性。首先，從政治和文化背景來(lái)講，中國(guó)幾千年的封建等級(jí)制度已經(jīng)確立了行政權(quán)的權(quán)威地位，正如“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣，”行政權(quán)歷經(jīng)日積月累的錘煉亦趨成熟，其所涉及社會(huì)生活的方方面面更是行使公權(quán)力的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；同時(shí)，中國(guó)傳統(tǒng)文化中的“以和為貴”思想更是追求一種無(wú)為無(wú)訴的理想狀態(tài)，況且現(xiàn)代法治起源于西方社會(huì)，中國(guó)的法治建設(shè)起步晚，發(fā)展不完善，更需要倚仗行政權(quán)的作用，延續(xù)至今，用以醫(yī)療糾紛亦即如此；其次，仲裁更注重的是“裁”，而調(diào)解更注重的是“調(diào)”，作為一種準(zhǔn)司法的行為，仲裁形式過(guò)于古板，首先要求雙方達(dá)成仲裁協(xié)議，而在實(shí)際上雙方在發(fā)生糾紛后爭(zhēng)執(zhí)不下，此時(shí)要求雙方達(dá)成協(xié)議是比較困難的；同時(shí)在仲裁程序中，仲裁員主導(dǎo)程序的推進(jìn)，可以根據(jù)實(shí)際獨(dú)立自主地對(duì)爭(zhēng)議問(wèn)題作出裁定，而不需雙方的同意，其導(dǎo)致的后果就是必然有一方不滿，繼而提起訴訟，這就使之前的仲裁程序付之一炬，不僅浪費(fèi)人力物力，更浪費(fèi)司法資源［11］。而被西方稱為“東方一枝花”的調(diào)解能充分考慮雙方的意見(jiàn)，在尊重雙方的角度出發(fā)，達(dá)到雙方都滿意的皆大歡喜的結(jié)果，并且更加靈活自由，不受時(shí)間、地點(diǎn)的約束，可以充分表達(dá)意見(jiàn)，同時(shí)在當(dāng)今的中國(guó)司法審判實(shí)踐中，以調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合，更是要求社會(huì)重視行政調(diào)解的作用。

因此，不論是與國(guó)內(nèi)其余兩種糾紛解決方式相比較，還是同國(guó)外的實(shí)踐情況相比較，行政調(diào)解在解決醫(yī)療糾紛的適用上都具有其必要性和可行性，因而不能任由其泯然眾人，而是應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行完善和改進(jìn)，使其更適合當(dāng)今的國(guó)情，充分發(fā)揮其作用。

4　完善醫(yī)療糾紛中的行政調(diào)解制度的對(duì)策建議

4.1設(shè)立專門調(diào)解委員會(huì)，采取垂直管理

在大部分患者的眼中，不愿采取行政調(diào)解來(lái)解決醫(yī)療糾紛的原因就是對(duì)衛(wèi)生行政部門的中立性存有質(zhì)疑，由于我國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生體制，使之管辦不分，可能會(huì)出現(xiàn)偏頗袒護(hù)的情形。我國(guó)的衛(wèi)生行政部門的職能的廣泛且模糊，而涉及醫(yī)療糾紛的行政調(diào)解這一方面往往是被忽視的，經(jīng)常是今天某工作人員對(duì)某醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行了檢察，明天又要主持該醫(yī)療機(jī)構(gòu)的糾紛調(diào)解，正是如此，才使群眾的信任度逐漸降低。因此，筆者認(rèn)為，可以借鑒學(xué)習(xí)工會(huì)體制的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，考慮在各級(jí)衛(wèi)生行政部門中設(shè)立一個(gè)專門的醫(yī)療糾紛調(diào)解委員會(huì)，只負(fù)責(zé)對(duì)醫(yī)療糾紛進(jìn)行調(diào)解，不涉及其他對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作，最大限度地使醫(yī)療機(jī)構(gòu)與該委員會(huì)沒(méi)有任何利害關(guān)系，使醫(yī)患雙方達(dá)到一種最大平等；同時(shí)，對(duì)該委員會(huì)采取垂直管理的制度，即直接受上一級(jí)調(diào)委會(huì)的管理，如此就可最大限度地避免地域保護(hù)主義，并且在每一次對(duì)醫(yī)療糾紛進(jìn)行行政調(diào)解的時(shí)候，必須從上一級(jí)的調(diào)解委員會(huì)派出一名監(jiān)察員來(lái)監(jiān)管調(diào)解的進(jìn)行，最大限度保證中立和公正。如此，就避免了管辦不分的尷尬狀況，也使社會(huì)大眾可以重拾對(duì)衛(wèi)生行政部門的信心，發(fā)揮其真正效用。

4.2完善立法規(guī)定，彌補(bǔ)立法缺失

在我國(guó)目前的立法體系中，并沒(méi)有對(duì)行政調(diào)解作出明確、系統(tǒng)的規(guī)定，僅在部分單行法中分散地加以規(guī)定，以至于大部分的行政調(diào)解的程序規(guī)則要參照《人民調(diào)解法》的規(guī)定，這就造成有些衛(wèi)生行政部門在調(diào)解的時(shí)候過(guò)于隨意和自主，難以體現(xiàn)程序的公正性。而在目前提倡社會(huì)大調(diào)解的情形下，作為大調(diào)解機(jī)制的一部分，行政調(diào)解也需要一部專門的單行法律來(lái)確定其地位，因此，筆者建議立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快制定一部《行政調(diào)解法》或者是補(bǔ)充相關(guān)衛(wèi)生法律法規(guī)中的規(guī)定，對(duì)醫(yī)療糾紛受理的程序、時(shí)限、雙方權(quán)利義務(wù)等作出明確的規(guī)定，尤其在行政調(diào)解可以適用的醫(yī)療糾紛的受理范圍上可以作出適當(dāng)?shù)臄U(kuò)充，例如將尚未達(dá)到醫(yī)療事故損害標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)療差錯(cuò)納入行政調(diào)解的受理范圍，對(duì)于此類由于醫(yī)務(wù)人員主觀過(guò)失而造成的事故，因其定性上較為模糊，又因其具備一定的專業(yè)性而其他的糾紛解決人員難以掌控，處理上也容易混淆，因此可以將其一并列入受案范圍，由具有專門知識(shí)的衛(wèi)生行政人員予以解決，有利于糾紛解決資源的全面整合，訴求渠道的有效暢通。

4.3選拔專業(yè)素養(yǎng)人才

基于調(diào)解這一特殊的方式，其需要的不僅只是行政類型的工作人員，必須是具備醫(yī)學(xué)、法學(xué)、管理統(tǒng)籌等素養(yǎng)的綜合性人才，同時(shí)由于需要居中主持，調(diào)解員還須具備有溝通技巧和基層工作經(jīng)驗(yàn)，因此在甄選相關(guān)工作人員時(shí)，應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)門檻，選拔真正有素養(yǎng)的人才。而若需構(gòu)建上述的專門性調(diào)解委員會(huì)，其組成人員也可以借鑒德國(guó)的調(diào)節(jié)處的人力資源配置，由專業(yè)的醫(yī)生代表負(fù)責(zé)專業(yè)的醫(yī)療問(wèn)題的解決、法務(wù)工作代表闡述解釋相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作代表負(fù)責(zé)組織統(tǒng)籌雙方，主持工作，并且與之溝通協(xié)調(diào)，這樣可以通過(guò)各自所擅長(zhǎng)的領(lǐng)域觸及醫(yī)療糾紛的各個(gè)層面，滿足醫(yī)患雙方的各種需求，從內(nèi)部開(kāi)始，改善我國(guó)醫(yī)療糾紛的行政調(diào)解機(jī)制的現(xiàn)狀，使之更適應(yīng)時(shí)代發(fā)展。

4.4將行政調(diào)解制度和執(zhí)業(yè)保險(xiǎn)制度相結(jié)合

在上文分析行政調(diào)解制度弱化原因的時(shí)候，筆者提到棄用行政調(diào)解這一方式解決糾紛的另一原因就是訴訟賠償?shù)臄?shù)額往往會(huì)高于衛(wèi)生行政部門給出的意見(jiàn)，而患者關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題就是賠償數(shù)額的多少，因此大部分患者寧愿為了這些小額的費(fèi)用例如交通費(fèi)、誤工費(fèi)等不惜選擇耗時(shí)長(zhǎng)、成本高、程序復(fù)雜的訴訟渠道，但若是在行政調(diào)解中增加賠償金額，使二者賠償數(shù)額基本一致，那么行政調(diào)解的靈活簡(jiǎn)便的優(yōu)勢(shì)便會(huì)凸顯出來(lái)。因此筆者建議應(yīng)組織執(zhí)業(yè)醫(yī)師購(gòu)買職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)，正如律師在執(zhí)業(yè)過(guò)程中需辦理職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)一樣。對(duì)于醫(yī)生這一職業(yè)而言，其過(guò)錯(cuò)或疏忽可能會(huì)導(dǎo)致更嚴(yán)重的損失和風(fēng)險(xiǎn)，而執(zhí)業(yè)保險(xiǎn)制度就會(huì)將這樣的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到保險(xiǎn)公司的身上，當(dāng)醫(yī)務(wù)人員因違反相關(guān)法律法規(guī)造成醫(yī)療事故，由保險(xiǎn)公司對(duì)患者提供一定程度的賠償金額，從而更好的保護(hù)患方的利益，在這一點(diǎn)上很多資本主義國(guó)家發(fā)展的都比較完善，特別是日本，對(duì)此尤為重視。因此我國(guó)可以適當(dāng)借鑒，從內(nèi)部加強(qiáng)行政調(diào)解制度在醫(yī)療糾紛處理上的競(jìng)爭(zhēng)力，從而使之進(jìn)入大眾視野，發(fā)揮其作用。

4.5對(duì)行政調(diào)解協(xié)議的效力予以確認(rèn)

行政調(diào)解協(xié)議的效力一直以來(lái)也是廣為詬病，其缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力，對(duì)于這種缺乏“安全感”的協(xié)議，則需要打一劑“強(qiáng)心針”來(lái)穩(wěn)固其地位。對(duì)此，筆者認(rèn)為可以參考勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解協(xié)議的相關(guān)做法，引入以下機(jī)制：①雙方對(duì)協(xié)議內(nèi)容沒(méi)有爭(zhēng)議的可以共同向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，由法院出具確認(rèn)決定書，產(chǎn)生強(qiáng)制執(zhí)行效力；②雙方可以共同到相應(yīng)的公證機(jī)關(guān)進(jìn)行公證，由公證處出具證明，一式三份，各自保存；③在衛(wèi)生行政部門建立專門性的調(diào)解委員會(huì)后，法律可以賦予該調(diào)委會(huì)置換調(diào)解書的權(quán)力，即根據(jù)雙方當(dāng)事人的申請(qǐng)，可以由該調(diào)委會(huì)出具調(diào)解書置換調(diào)解協(xié)議。調(diào)解協(xié)議一經(jīng)加固即馬上具有強(qiáng)制執(zhí)行力，故除非有實(shí)質(zhì)性的錯(cuò)誤或者嚴(yán)重的程序性錯(cuò)誤，例如醫(yī)學(xué)鑒定結(jié)果存在錯(cuò)誤，或者利害關(guān)系人尚未回避等，任意一方不得隨便毀約，這樣不僅規(guī)范了行政調(diào)解協(xié)議的效力，也使得一方當(dāng)事人基于對(duì)公權(quán)力的信賴而作出一定的行為而產(chǎn)生的正當(dāng)利益可以得到確實(shí)的保護(hù)，也能充分體現(xiàn)行政調(diào)解服務(wù)于民的原則，有效實(shí)現(xiàn)多種手段，協(xié)同作戰(zhàn)的司法理念。

5　結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在面對(duì)現(xiàn)如今越來(lái)越復(fù)雜多元的醫(yī)療環(huán)境，越來(lái)越花樣層出的醫(yī)療糾紛，行政調(diào)解制度因其種種弊病，而受到社會(huì)大眾的弱化和漠視，適用情形不容樂(lè)觀，對(duì)此筆者在分析原因、比較其實(shí)用性和必要性的基礎(chǔ)上提出行政調(diào)解在適用于解決醫(yī)療糾紛的方式上更是應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，在審視其內(nèi)在不足的基礎(chǔ)上加以改進(jìn)和補(bǔ)充，加強(qiáng)其本身競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)在外部機(jī)制上應(yīng)尋求新的輔助機(jī)制予以結(jié)合創(chuàng)新，充分發(fā)揮行政調(diào)解在醫(yī)療糾紛上的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和作用，合法規(guī)制行政行為，最大限度地維護(hù)雙方的合法權(quán)益，創(chuàng)造一個(gè)和諧平等的醫(yī)患關(guān)系。

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The Consummation on Administrative Mediation System of Medical Disputes in China

XUE Shu-yu
Fujian Agriculture and Forestry University，grammar school，F(xiàn)uzhou，F(xiàn)ujian Province，350000 China

［Abstract］In recent years，medical disputes have showed a rising tend in our country. Many doctors and patients are harmed in disputes. Therefore，how to solve the conflict appropriately and equally is the focus in social. This paper gives a detailed anatomy of the administrative mediation system for medical dispute by analyzing the application in practice and put forward the corresponding suggestions. With improving the legislative system，specialized medical dispute administrative mediation committee should be established in health administrative sectors，and high-quality workers should be chosed.Besides，Insurance system ought to be formed in order that administrative mediation can play a better role in the conflict and alleviate social contradictions.

［Key words］Medical dispute；Administrative mediation System；Physician-patient relationship

［中圖分類號(hào)］D922

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1672-5654（2016）02（a）-0007-05

DOI：10.16659/j.cnki.1672-5654.2016.04.007

［作者簡(jiǎn)介］薛舒予（1995.11-），女，福建平潭人，本科，主要從事行政法研究方向。

收稿日期：（2015-11-03）