新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府職能轉(zhuǎn)變路徑探析

于 炎

（貴州醫(yī)科大學(xué)馬克思主義學(xué)院 貴州 貴陽(yáng) 550004）

新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府職能轉(zhuǎn)變路徑探析

于 炎

（貴州醫(yī)科大學(xué)馬克思主義學(xué)院 貴州 貴陽(yáng) 550004）

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出是緩解我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾、擴(kuò)大內(nèi)需的必然邏輯結(jié)果，是針對(duì)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而提出的現(xiàn)實(shí)命題。在新型城鎮(zhèn)化背景下實(shí)現(xiàn)地方政府職能的轉(zhuǎn)變，不僅是有效解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展弊端的必要選擇，也是有效推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。在新型城鎮(zhèn)化背景下，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)由政府主導(dǎo)型職能向政府引導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變，具體包括：完善地方政府的投融資職能、擴(kuò)大地方政府的公共服務(wù)職能、加強(qiáng)地方政府的監(jiān)督職能、積極培育多中心自主治理模式。

新型城鎮(zhèn)化；地方政府；政府職能轉(zhuǎn)變

2012年召開(kāi)的黨的“十八大”，明確提出“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”的戰(zhàn)略思想，2012年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議更是把“新型城鎮(zhèn)化”提到了新的歷史高度，認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化是中國(guó)經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。推進(jìn)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的新增長(zhǎng)，離不開(kāi)地方政府的推動(dòng)作用，如何更好地實(shí)現(xiàn)這一強(qiáng)有力的推動(dòng)作用，就必須實(shí)由政府全面主導(dǎo)型向政府引導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變。

一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，“是社會(huì)化、市場(chǎng)化大生產(chǎn)發(fā)展的客觀要求，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志”。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化取得了舉世矚目的成效，極大程度上推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、人民生活水平的提升。然而，在取得成績(jī)的同時(shí)，這樣一種傳統(tǒng)的粗放式城鎮(zhèn)化發(fā)展存在“重量不重質(zhì)”的問(wèn)題，如農(nóng)民未能成為市民的“半城市化”問(wèn)題、土地城市化快于人口城市化的“偽城市化”問(wèn)題、發(fā)展不均衡的城鎮(zhèn)化問(wèn)題、房地產(chǎn)化的城鎮(zhèn)化問(wèn)題、城鎮(zhèn)化發(fā)展的“三高”問(wèn)題等。針對(duì)這樣一種現(xiàn)實(shí)窘境，黨的十八大正式把新型城鎮(zhèn)化的改革方案納入決策議程。十八大以后，對(duì)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展政策作出了多方面的探討，并在具體行動(dòng)中予以落實(shí)。李克強(qiáng)總理多次講話中，也著重談到了新型城鎮(zhèn)化的問(wèn)題，認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化是拉動(dòng)內(nèi)需的新引擎，新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化、必須和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成、必須保護(hù)農(nóng)民的利益等。

新型城鎮(zhèn)化是相對(duì)于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而提出的現(xiàn)實(shí)命題，一般來(lái)說(shuō)，所謂的新型城鎮(zhèn)化是指：“以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)方針，堅(jiān)持‘全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)推進(jìn)’的原則，以人口城鎮(zhèn)化為核心內(nèi)容，以信息化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和新型工業(yè)化為動(dòng)力，以‘內(nèi)涵增長(zhǎng)’為發(fā)展方式，以‘政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作’為機(jī)制保障，走可持續(xù)發(fā)展道路，建設(shè)城鄉(xiāng)一體的城市中國(guó)?！毙滦统擎?zhèn)化以提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量為關(guān)鍵，以實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化為核心，以優(yōu)化城市群格局、各方面協(xié)調(diào)發(fā)展為路徑，積極完善新型城鎮(zhèn)功能，提高宜居生活水平為價(jià)值旨?xì)w，在政府強(qiáng)有力的引導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城市居民的生活方式、居住環(huán)境的均等待遇。新型城鎮(zhèn)化相比較與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，表現(xiàn)出新的特征，為此，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)仇保興認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化主要應(yīng)側(cè)重解決六個(gè)方面的突破，即“從城市優(yōu)先發(fā)展的城鎮(zhèn)化向城鄉(xiāng)互補(bǔ)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化；從高能耗的城鎮(zhèn)化向低能耗的城鎮(zhèn)化；從數(shù)量增長(zhǎng)型的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向?yàn)橘|(zhì)量提高型的城鎮(zhèn)化；從高環(huán)境沖擊型的城鎮(zhèn)化向低環(huán)境沖擊型的城鎮(zhèn)化；從放任式機(jī)動(dòng)化的城鎮(zhèn)化向集約式機(jī)動(dòng)化的城鎮(zhèn)化；從少數(shù)人先富的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向社會(huì)和諧的城鎮(zhèn)化。”

二、新型城鎮(zhèn)化背景下轉(zhuǎn)變地方政府職能的必要性

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展固然離不開(kāi)中央政府財(cái)政和智力支持，但主要的執(zhí)行者是地方政府，地方政府是新型城鎮(zhèn)化的集中場(chǎng)域，所以，地方政府在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。為適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的基本要求，就必須實(shí)現(xiàn)地方政府的職能轉(zhuǎn)變，所謂地方政府職能是指：“一個(gè)國(guó)家的地方行政機(jī)關(guān)根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要, 在行使行政權(quán)力的過(guò)程中所承擔(dān)的職責(zé)和功能?！钡胤秸毮苻D(zhuǎn)變也就意味著在新的背景下，對(duì)政府職能的重新定位。在新城鎮(zhèn)化的新要求下，地方政府的傳統(tǒng)職能已嚴(yán)重制約了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，因此，在新型城鎮(zhèn)化背景下轉(zhuǎn)變地方政府職能顯得尤為迫切和必要。

第一，政府全面主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式弊端凸顯。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府在城鎮(zhèn)規(guī)劃、社會(huì)管理、公共服務(wù)等方面多是行政式管理，管理要么缺位、要么越位、要么大搞形象工程，是一種政府全面主導(dǎo)性的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。主要存在以下幾個(gè)方面的弊端：

首先，規(guī)劃缺乏科學(xué)性。地方政府的政府體系是仍是傳統(tǒng)的金字塔模式，政府全面主導(dǎo)城鎮(zhèn)化建設(shè)。政府與地方企業(yè)、社會(huì)組織之間缺少緊密的協(xié)調(diào)機(jī)制，企業(yè)也好，社會(huì)組織也好是在政府的統(tǒng)一支配下，政府以“指示”、“意見(jiàn)”等行政命令形式來(lái)要求企業(yè)進(jìn)行企業(yè)活動(dòng)。這種政府主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)建設(shè)也有一定的合理之處，但會(huì)帶來(lái)很大的問(wèn)題。地方官員的升遷考核標(biāo)準(zhǔn)多是以其在地方的發(fā)展政績(jī)來(lái)衡量的。那么不可避免會(huì)出現(xiàn)，地方政府的城鎮(zhèn)規(guī)劃會(huì)受到政績(jī)和利益的驅(qū)使，規(guī)劃表現(xiàn)為盲目性，夸大發(fā)展目標(biāo)，跟風(fēng)冒進(jìn)，追求眼前利益。政府職能在城鎮(zhèn)建設(shè)中出現(xiàn)蛻變誰(shuí)的官大誰(shuí)就有話語(yǔ)權(quán)，即使是規(guī)劃不科學(xué)，脫離當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)條件，下級(jí)也要執(zhí)行。

其次，粗放式擴(kuò)張。地方政府不切實(shí)際的盲目擴(kuò)城，大搞新城區(qū)、生態(tài)園、開(kāi)發(fā)區(qū)占用大量耕地，對(duì)老城區(qū)反復(fù)拆建浪費(fèi)大量人力物力財(cái)力而效果卻不佳。政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展，為了自身政績(jī)、面子形象需要，大搞擴(kuò)張。最能反映這種擴(kuò)張的就是城市建設(shè)用地過(guò)快增長(zhǎng)，農(nóng)民可耕地減少必然會(huì)產(chǎn)生農(nóng)民與政府在耕地上的矛盾。為了形象面子，許多城鎮(zhèn)加寬?cǎi)R路，擴(kuò)大廣場(chǎng)，而民眾關(guān)心的住房建設(shè)卻相對(duì)遲緩，引發(fā)民眾不滿，也損害了政府在民眾中的形象。

再次，社會(huì)管理職能的缺失。許多地方政府多致力于經(jīng)濟(jì)管理職能，對(duì)于社會(huì)管理忽視較多。首先表現(xiàn)在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力素質(zhì)偏低，文化程度低甚至還有不少文盲，政府鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力外出，但是缺少系統(tǒng)的教育培訓(xùn)與引導(dǎo)，農(nóng)村大量勞動(dòng)力涌向城市，由于缺少技能在城市難以生存，勢(shì)必會(huì)影響城市的穩(wěn)定。其次，城鄉(xiāng)收入差距過(guò)大，城市居民的收入、享受的社會(huì)保障要遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)村居民，這種貧富差距會(huì)造成農(nóng)村居民的仇富心理，不利于城鎮(zhèn)化的建設(shè)。結(jié)果導(dǎo)致在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中也出現(xiàn)了交通擁堵、生態(tài)破壞、利益分配不均等種種問(wèn)題，嚴(yán)重制約了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

最后，城鎮(zhèn)環(huán)境問(wèn)題日益突出。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中政府片面強(qiáng)調(diào)GDP的增長(zhǎng)，不考慮當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境承載力。盲目擴(kuò)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，甚至是一些重污染企業(yè)，征用大量耕地，大肆抽取地下水，使得人地矛盾升級(jí)，犧牲農(nóng)業(yè)用水來(lái)滿足工業(yè)用水，造成供水緊張。地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，環(huán)保部門(mén)對(duì)企業(yè)的濫排濫放置若罔聞，污染嚴(yán)重，以青山綠水為代價(jià)換來(lái)GDP增長(zhǎng)。

第二，政府引導(dǎo)型新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。針對(duì)政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)了諸多問(wèn)題和弊端，探索符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的新型發(fā)展模式成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然。實(shí)現(xiàn)地方政府職能由傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)向政府引導(dǎo)的過(guò)渡成為新城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。新型城鎮(zhèn)化要求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的要求與舊型城鎮(zhèn)化有了本質(zhì)區(qū)別，新型城鎮(zhèn)化對(duì)舊型城鎮(zhèn)化有了本質(zhì)的突破表現(xiàn)在：由傳統(tǒng)的粗放工業(yè)化向新型的集約工業(yè)化發(fā)展，不僅重視物的發(fā)展更重視人的發(fā)展；由傳統(tǒng)的輕環(huán)境向重生態(tài)的轉(zhuǎn)變；由輕視社會(huì)矛盾向重視社會(huì)和諧的轉(zhuǎn)變，以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代文明為發(fā)展目標(biāo)；由傳統(tǒng)的低效的城鎮(zhèn)功能向高效完善的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化。新型城鎮(zhèn)化對(duì)政府的政績(jī)觀也提出了新的要求，摒棄了過(guò)去的“黑色GDP”，轉(zhuǎn)向以“綠色GDP”來(lái)考核官員政績(jī)。正是這些新的要求，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)模式已經(jīng)難以適應(yīng)新的要求，這就要求政府必須轉(zhuǎn)變職能，由主導(dǎo)型向引導(dǎo)型職能的轉(zhuǎn)變，這種職能的轉(zhuǎn)變不是一朝一夕可以實(shí)現(xiàn)的，傳統(tǒng)模式可謂是根深蒂固，這種轉(zhuǎn)變是一個(gè)不斷摸索，不斷改進(jìn)，循序漸進(jìn)的過(guò)程，不可過(guò)激。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府職能轉(zhuǎn)變的路徑選擇

新型城鎮(zhèn)化背景下，實(shí)現(xiàn)地方政府職能轉(zhuǎn)變，主要是實(shí)現(xiàn)一種由政府主導(dǎo)型的發(fā)展模式向政府引導(dǎo)型的發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。

第一，完善地方政府的投融資職能。地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，首先要解決的是資金問(wèn)題。地方政府的投融資職能主要有投資職能和融資職能。一般來(lái)說(shuō)，地方政府的投資范圍主要是公益性項(xiàng)目、基礎(chǔ)性項(xiàng)目以及少數(shù)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目。按照新型城鎮(zhèn)化的基本要求，地方政府的投資應(yīng)該向?qū)I(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)方過(guò)渡，可以通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、政府外包的方式進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的運(yùn)營(yíng)管理。政府的主要職能應(yīng)該定位于搞好宏觀規(guī)劃、樹(shù)立新型城鎮(zhèn)化“最大內(nèi)需所在和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要依托”的觀念，應(yīng)該重點(diǎn)圍繞各城鎮(zhèn)重點(diǎn)支柱產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)等進(jìn)行投資與支持。政府的投資是解決資金問(wèn)題的重要方式，同時(shí)通過(guò)地方政府融資渠道，也是有效緩解資金壓力的不錯(cuò)選擇。地方政府融資渠道除了中央直接投資、地方財(cái)政、投資資金的盈利、國(guó)有資產(chǎn)的獲利外，還應(yīng)該擴(kuò)大融資渠道。應(yīng)在政府財(cái)政的引導(dǎo)下，以中長(zhǎng)期信貸為支持，創(chuàng)新融資工具，加強(qiáng)市場(chǎng)規(guī)則建設(shè)擴(kuò)大資本市場(chǎng)，發(fā)貨BT模式的作用。進(jìn)一步健全金融體系，逐步形成市政債券、民間融資、投資公司融資、基礎(chǔ)設(shè)施投資基金等多元融資結(jié)構(gòu)。

第二，擴(kuò)大地方政府的公共服務(wù)職能。擴(kuò)大政府的公共服務(wù)職能，首先要明確政府公共服務(wù)領(lǐng)域職責(zé)，地方政府應(yīng)首先明確在教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)福利等方面的職責(zé)。其次，完善政府公共服務(wù)職能和服務(wù)體系，保證政府公共服務(wù)職能的到位，建立政府主導(dǎo)，社會(huì)廣泛參與的服務(wù)體系。最后，立足于人人享有、城鄉(xiāng)均等化享有基本公共服務(wù)，建立適合國(guó)情的公共服務(wù)模式。地方公共服務(wù)體系要與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)承受能力相適應(yīng)，要以滿足人民群眾的需要為主題，使得服務(wù)體系與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。同時(shí)，地方政府在擴(kuò)大公共服務(wù)的范圍時(shí)，也可充分發(fā)揮BOT模式的積極作用。

第三，加強(qiáng)地方政府的監(jiān)督職能。在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，難免會(huì)出現(xiàn)各種問(wèn)題，這就要求地方政府在實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)型職能向引導(dǎo)型職能過(guò)程中，加大城鎮(zhèn)化假設(shè)的監(jiān)管力度。首先是城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金運(yùn)作監(jiān)督，地方政府應(yīng)該建立城鎮(zhèn)化專(zhuān)項(xiàng)資金并完善監(jiān)督機(jī)制，保證新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金合理分配合理使用，監(jiān)督資金是否是真正用在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)上了。其次，要根據(jù)中央指示精神，對(duì)地方的新型城鎮(zhèn)進(jìn)行有特色建設(shè)的監(jiān)管。最后，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，地方政府還要充分協(xié)調(diào)干預(yù)。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，當(dāng)民眾利益收到侵害，資源利用鋪張浪費(fèi)，環(huán)境污染，土地征用沖突，利益分配不均，貪污腐敗等等社會(huì)問(wèn)題時(shí)，地方政府應(yīng)該運(yùn)用法律手段，必要的行政手段進(jìn)行協(xié)調(diào)干預(yù)，避免沖突保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)各方面協(xié)調(diào)和諧發(fā)展。

第四，積極培育多中心自主治理模式。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，固然離不開(kāi)政府的引導(dǎo)，但是還需要充分發(fā)揮社會(huì)和公民的主體作用。多中心治理理論是由美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W斯特里姆提出來(lái)的，認(rèn)為”在治道變革中，打破了單中心的政府服務(wù)模式，構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)三維框架下的多中心治理模式”。因此，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)該轉(zhuǎn)變地方政府單中心服務(wù)模式，積極培育多中心治理模式，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)在社會(huì)管理服務(wù)方面的作用。

新型城鎮(zhèn)化，是為了適應(yīng)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求、適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，而提出來(lái)的發(fā)展戰(zhàn)略，旨在在全面建成小康社會(huì)過(guò)程中，尋找新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的刺激點(diǎn)。地方政府作為新型城鎮(zhèn)化政府職能轉(zhuǎn)變的集中發(fā)生域，實(shí)現(xiàn)地方政府的職能轉(zhuǎn)變，不僅是有效解決傳統(tǒng)政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必要手段，同時(shí)也是有效建設(shè)新型城鎮(zhèn)的化的必然要求。實(shí)現(xiàn)地方政府由主導(dǎo)型職能向引導(dǎo)型職能的轉(zhuǎn)變，對(duì)推動(dòng)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有著不可小覷的作用。

[1]本書(shū)編寫(xiě)組：黨的十八報(bào)告輔導(dǎo)讀本[M].北京：人民出版社，2012.

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于炎（1985—），男，河南漯河人，貴州醫(yī)科大學(xué)馬克思主義學(xué)院德育教研室講師，碩士。研究方向：馬克思主義理論與思想政治教育。