對(duì)我國(guó)公立高?！笆聵I(yè)法人”地位的思考

李久東

阿壩師范學(xué)院，四川　汶川　623000

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對(duì)我國(guó)公立高?！笆聵I(yè)法人”地位的思考

李久東*

阿壩師范學(xué)院，四川汶川623000

公立高校“事業(yè)法人”地位沒(méi)有完全適應(yīng)我國(guó)公立高校的屬性，使政府與公立高校之間權(quán)責(zé)不清，公立高校游離于公法與私法之間，其在行使公權(quán)時(shí)可以以私權(quán)形式對(duì)公法的約束進(jìn)行規(guī)避；在行使本應(yīng)該有的私權(quán)之時(shí)往往受到來(lái)自公權(quán)的干涉，辦學(xué)自主權(quán)遭到破壞。面對(duì)現(xiàn)存狀況，基于法理分析，論證我國(guó)公立高校特殊行政主體地位的確立。

確立；公立高校；特殊行政主體地位

政府與公立高校有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，政府作為公立高校的創(chuàng)辦者要維護(hù)納稅人的權(quán)利，要保證公立高校辦學(xué)的公共性，維護(hù)公民的受教育權(quán)因此需要介入高校管理，但高等學(xué)校又是一個(gè)研究高深學(xué)問(wèn)，探究真理的地方，需要一定的自由和自主。政府將辦學(xué)權(quán)委托于懂教育的高校之后，政府對(duì)高校，既不能不管也不能管的太多，如何在二者之間適切地把握分寸，既保證公立高校的公共性，亦能促進(jìn)高校按照自身規(guī)律順利發(fā)展，關(guān)鍵在于政府從法律上給予公立高校合理法律地位，并依據(jù)法律予以保護(hù)。目前現(xiàn)行的高等學(xué)校事業(yè)法人的定位并不能準(zhǔn)確反映公立高校的特性，造成制度缺陷，導(dǎo)致許多問(wèn)題的出現(xiàn)。

一、公立高校“事業(yè)法人”地位的確立

《民法通則》第36條規(guī)定：“法人是具有民事權(quán)利能力、民事行為能力，依法享有民事權(quán)利承擔(dān)民事義務(wù)的組織。我國(guó)《事業(yè)單位法人登記管理暫行條例》規(guī)定：事業(yè)單位法人是指，出于社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的依法取得法人資格，從事教育、科技、文化衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織，其產(chǎn)出主要是精神產(chǎn)品和公益性服務(wù)”[1]?！陡叩冉逃ā芬?guī)定：高等學(xué)校自批準(zhǔn)成立起取得法人資格，高等學(xué)校校長(zhǎng)為高等學(xué)校的法定代表人，高等學(xué)校在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利承擔(dān)民事責(zé)任。以上法律確立了我國(guó)公立高校“事業(yè)法人地位”。

二、公立高校“事業(yè)法人”地位的尷尬

從以上法律條文可以看出：我國(guó)高?！笆聵I(yè)法人”定位存在明顯矛盾和混亂。根據(jù)對(duì)事業(yè)法人的定義，高等學(xué)校事業(yè)法人屬于私法范疇，屬于民事主體身份，應(yīng)是一種私法人定位；依據(jù)私法人定位，高校在不違反法律的前提下，應(yīng)該具有廣泛的辦學(xué)自主權(quán)、自由的經(jīng)營(yíng)權(quán)，以充分保障大學(xué)的學(xué)術(shù)自由，但是政府卻基于事業(yè)法人應(yīng)該具有的公共性對(duì)高校進(jìn)行干預(yù)和控制。另一方面根據(jù)對(duì)事業(yè)單位的界定來(lái)看，事業(yè)單位又明顯具有公權(quán)特征，應(yīng)屬于公法人定位，在我國(guó)應(yīng)該受行政法約束。但是目前并沒(méi)有一部法律來(lái)明確確認(rèn)公立高等學(xué)校作為事業(yè)單位的公法人地位，而是將公立高校事業(yè)單位法人納入私法體系，列入民法調(diào)整對(duì)象。作為事業(yè)單位的公立高校盡管屬于具有公共性的事業(yè)單位，但是在我國(guó)法律規(guī)定的只是事業(yè)單位在私法中的性質(zhì)和地位，致使公立高校在行使某些公共權(quán)力之時(shí)以私法人的地位，擁有了大量的自由裁量空間，逃避了公法(我國(guó)行政法)的約束。當(dāng)司法在實(shí)踐中遇到高校對(duì)師生侵權(quán)案時(shí)法院往往處于無(wú)法可依的局面，或者根據(jù)“情理”推斷或者直接不予受理，給師生的司法救濟(jì)造成一定難度。這種公法主體遁入私法領(lǐng)域的現(xiàn)象誘導(dǎo)了高等教育領(lǐng)域內(nèi)諸多不和諧的問(wèn)題，成為制約公立高校法制化管理的瓶頸。

三、確立公立高?！疤厥庑姓黧w”地位的論證

隨著社會(huì)組織多樣性的發(fā)展，按照傳統(tǒng)以是否以盈利為標(biāo)準(zhǔn)將組織分為企業(yè)法人和事業(yè)單位法人的思路已經(jīng)不適應(yīng)組織的發(fā)展。社會(huì)中除了大多數(shù)法人組織要么在私法領(lǐng)域活動(dòng)比如企業(yè)，要么在公法領(lǐng)域活動(dòng)比如政府，還有相當(dāng)數(shù)量的組織活動(dòng)于公私法兩個(gè)領(lǐng)域，比如高校、媒體等組織。在我國(guó)基于私法范疇的公立高校事業(yè)單位法人定位具有明顯的缺陷。

首先忽視了高校在公法領(lǐng)域活動(dòng)這一事實(shí)，從法律上忽視了高校行政主體這一特性，沒(méi)有明確給予高校行政法律地位。目前學(xué)界普遍認(rèn)為：公立高校是兼具民法和行政法特性的組織。馬懷德教授認(rèn)為：“作為事業(yè)單位，學(xué)校的法律地位比較特殊，一方面學(xué)校像其他民事主體一樣，享有普通的民事權(quán)利，也承擔(dān)一般的民事責(zé)任，學(xué)校從事民事活動(dòng)中例如物品采購(gòu)、校舍建設(shè)出租場(chǎng)地等等和一般的民事主體沒(méi)有區(qū)別；另一方面學(xué)校與學(xué)生、教師員工之間既有民事法律關(guān)系，也有民事法律關(guān)系以外的其他關(guān)系，例如招生、對(duì)學(xué)生的監(jiān)護(hù)管理、證書(shū)的頒發(fā)，制定校規(guī)等等，學(xué)校作為事業(yè)單位即享有一般的民事主體的法律地位，又有區(qū)別于民事主體而近似行政主體的法律地位[2]?！?/p>

根據(jù)我國(guó)公立高校現(xiàn)行運(yùn)作的實(shí)際情況以及高校行使某些權(quán)力的特征來(lái)看，從法律上明確公立高校的行政主體地位很有必要，這一思路也并非表明高校法人制度改革的退步。明確行政主體地位，并不等于公立高校就是行政機(jī)關(guān)，這并不矛盾于高校作為獨(dú)立法人所應(yīng)具有的辦學(xué)自主權(quán)。公立高?！疤厥庑姓黧w”定位就是解決現(xiàn)行公立高校法人制度所面臨困境的思路。

(一)公立高校特殊行政主體地位的內(nèi)涵

特殊行政主體是一種既具有行政主體特性也有民事主體特性的一種主體。在不違反法律的前提下，充分尊重法人地位，保障法人獨(dú)立自主地進(jìn)行平等地自由交往和自由經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，同時(shí)在某些方面也肯定該主體的行政主體性，在行使部分權(quán)力時(shí)受《行政法》的約束，保證其因不當(dāng)行使部分權(quán)力造成侵權(quán)問(wèn)題時(shí)具有行政可訴性。

1.基于民法(私法)基礎(chǔ)之上的行政主體

特殊行政主體首先是民法意義上的行政主體，它擁有和其他民事主體進(jìn)行廣泛地自由交往和獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)力，也能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。只是在行使部分法定的公共權(quán)力時(shí)才具有行政主體地位，但它并不等于純粹的行政主體，不作為政府附屬機(jī)構(gòu)而存在。

2.受行政法(公法)約束的民事主體

特殊行政主體不但受民法(私法)的約束，部分權(quán)力還受行政法(公法)的約束，并非純粹的民法意義上的法人，在與政府交往或?qū)熒惺共糠謾?quán)利時(shí)，并不作為法人的資格，而是行政主體的資格，但是這種行政資格僅限于該主體的行政獨(dú)立性和行政可訴性。這里的行政獨(dú)立性主要是指，該主體依照章程可以獨(dú)立自主地進(jìn)行自我管理，并不作為行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)。行政可訴性是指，該主體在行使部分權(quán)力時(shí)具有行政主體地位，其行為受《行政法》的約束，該主體內(nèi)的個(gè)體在受到相應(yīng)侵害時(shí)有權(quán)提起行政訴訟。

(二)確立公立高校特殊行政主體地位的法理依據(jù)

1.公立高校具有行政主體的的特性

首先公立高校代表國(guó)家承擔(dān)國(guó)家教育權(quán)。公立高校的本性是公益性，承擔(dān)公共職能，代表國(guó)家履行著國(guó)家教育權(quán)。舉辦教育事業(yè)，滿足人民受教育權(quán)利，管理教育，使其朝著有利社會(huì)發(fā)展，增進(jìn)社會(huì)和諧、文明、公平已成為國(guó)家的職責(zé)。各國(guó)普遍認(rèn)識(shí)到教育對(duì)國(guó)計(jì)民生的重大意義，都將教育納入國(guó)家的職能，這種職能就像公安力量維護(hù)社會(huì)治安、以及發(fā)展軍隊(duì)保衛(wèi)國(guó)家一樣。高等教育作為培養(yǎng)高級(jí)人才、為社會(huì)生產(chǎn)、傳播、保存文化、科學(xué)知識(shí)的機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用更是明顯。同時(shí)以財(cái)政撥款稅收作為經(jīng)費(fèi)來(lái)源之一的公立高校，其公共性、公益性更為顯著，理應(yīng)承擔(dān)公共職能。教育法博士陳鵬認(rèn)為：“高等教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，提供高等教育服務(wù)屬于政府的公共職能，高等學(xué)校作為實(shí)施高等教育的主體，當(dāng)然具有公共性質(zhì)，高等院校所履行的高等教育職能決定了高校在此職能范圍內(nèi)具有公共權(quán)力，因此高校具有行政機(jī)關(guān)之外的行政主體地位”[3]。

公立高校為了順利運(yùn)作維護(hù)組織秩序，對(duì)組織內(nèi)的教職員工、學(xué)生要施以必要的管理。學(xué)校對(duì)學(xué)生、員工的管理，無(wú)論是對(duì)學(xué)生行為的約束、學(xué)業(yè)的評(píng)定、獎(jiǎng)罰的裁定，還是對(duì)教師職稱的評(píng)定與晉升，都優(yōu)越于被管理者，他們之間的交往并非是平等的民事主體之間的交往。學(xué)校在招生、畢業(yè)證學(xué)位證書(shū)的頒發(fā)、學(xué)籍的管理與處分，教師晉升、職稱評(píng)定方面更是如此，并非基于一種雙方平等志愿的原則，在某種程度上更適合行政權(quán)力的單方面性、強(qiáng)制性等特征。

其次從司法實(shí)踐分析：公立高校在近十幾年的司法糾紛中，事實(shí)上被賦予了行政主體地位。在田永訴北京科技大學(xué)案、劉燕文訴北京大學(xué)案、林老師訴西北大學(xué)職務(wù)評(píng)審案中法院都基本肯定了高校行政主體的法律地位。在田永案中，法院明確指出高校的行政主體資格：“在我國(guó)目前情況下，某些事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，雖然不具有行政主體資格，但法律賦予它行使一定的行政管理權(quán)，這些團(tuán)體與管理相對(duì)人之間不存在平等的民事關(guān)系，而是特殊的行政管理關(guān)系，它們之間因管理行為而發(fā)生的糾紛不屬于民事訴訟而是行政關(guān)系。”[4]

四、高校的行政主體地位的特殊性

公立高校雖然具有行政主體的特性，但又不同于其它行政主體。高校作為特殊的學(xué)術(shù)組織，其職能的實(shí)現(xiàn)依賴于自由的學(xué)術(shù)環(huán)境和相應(yīng)的保障，大學(xué)自由，學(xué)術(shù)自由是一個(gè)大學(xué)的靈魂和生存發(fā)展的動(dòng)力。從世界范圍來(lái)看，上個(gè)世紀(jì)七八十年代，各國(guó)都在推行大學(xué)的法人化改革，其目的就是賦予大學(xué)法人地位，給予大學(xué)一個(gè)“獨(dú)立”的人格，避免將大學(xué)視為政府的附屬機(jī)構(gòu)，抵制來(lái)自行政力量、司法力量對(duì)大學(xué)的過(guò)度干預(yù)，保證大學(xué)的自治權(quán)以及學(xué)術(shù)自由。這也是我國(guó)基于私法范疇，從民法領(lǐng)域規(guī)定我國(guó)大學(xué)法人地位性質(zhì)、權(quán)利的初衷。

[1]中華人民共和國(guó)行政訴訟法第25條.

[2]馬懷德.公務(wù)法人問(wèn)題[J].《中國(guó)法學(xué)》，2000(4).

[3]陳鵬.高校行政化的法理解讀與法律重構(gòu)[J].陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2010，39(6).

[4]陳鵬.高校行政化的法理解讀與法律重構(gòu)[J].陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2010，39(6).

李久東(1986-)，漢族，陜西漢中人，單位阿壩師范學(xué)院，研究方向：高等教育管理。

D922.16

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1006-0049-(2016)18-0198-02