關于公共衛(wèi)生危機事件中公民權利保障問題的初步探討*

仇蕾潔，鄭文貴，馬安寧，張建華

(濰坊醫(yī)學院公共衛(wèi)生與管理學院/“健康山東”重大社會風險預測與治理協(xié)同創(chuàng)新中心，山東　濰坊　261053，2268826539@qq.com)

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關于公共衛(wèi)生危機事件中公民權利保障問題的初步探討*

仇蕾潔，鄭文貴，馬安寧*，張建華

(濰坊醫(yī)學院公共衛(wèi)生與管理學院/“健康山東”重大社會風險預測與治理協(xié)同創(chuàng)新中心，山東濰坊261053，2268826539@qq.com)

從公共衛(wèi)生危機事件中公民權利保障的解析入手，對公民生命權、人身自由權等權利中存在的相關問題進行了簡要的評述,發(fā)現(xiàn)我國應急類法律尚不健全，涉及公民基本權利保護的內(nèi)容不一致，缺少危機管理綜合協(xié)調部門。因此，政府應通過健全法律、調整管理職能來保障公民的合法權益。

公共衛(wèi)生；危機事件；公民權利；權益保障

人們常把“公眾”一詞與人民、群眾、大眾等概念相提并論,而在公共危機管理中，公眾專指與社會組織發(fā)生相互作用并面臨共同問題和利益而形成的社會群體[1]，一般分為一般社會公眾和特殊公眾兩類。特殊公眾由于職業(yè)、地域等原因，處于災害的核心位置，較之一般社會公眾更易受到危機事件的影響和沖擊，利益更易受損，是最需要重點關注的對象，主要包括生命健康受到疾病嚴重威脅的患者、易感人群和應急人員等。他們一般具有兩個特征：一是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中利益相對受損；二是其利益受損的原因是為了保護社會公眾整體利益[2]；社會公眾作為公共衛(wèi)生危機事件的直接“受害體”，其權利的保障問題日益突出，存在著公共衛(wèi)生危機管理領域公民權利界定不統(tǒng)一、法律依據(jù)不準確、研究著眼點片面等問題[3]。

本文對公共衛(wèi)生危機事件中公民的幾項權利保障問題進行了初步的探討，簡要分析了其存在的不足，以期引起廣大應急機構和研究者的注意。

1　生命權

由于公共衛(wèi)生危機事件的特殊危險性，世界各國都從“損失小利益，保存更大利益”的原則出發(fā)，對《憲法》中所規(guī)定的基本人權作了闡釋和說明，居首位的是公民的生命權。在嚴重的危機面前，搶救受害人員的生命、保護公民生命權是應急工作的首要任務。

《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應急預案》中明確規(guī)定，突發(fā)公共事件發(fā)生后,各項醫(yī)療衛(wèi)生救援工作必須迅速、高效、有序地進行，應急人員以最快的速度進行救治,最大限度地減少人員傷亡和健康危害，保障人民群眾的身體健康和生命安全，維護社會穩(wěn)定。但是在保障相關公民生命權的同時,應急人員是否也應最大限度地享有生命權、勞動者特殊保障權、拒絕冒險作業(yè)權、職業(yè)健康權和損害賠償權等權利，應以何種形式享有這些權利，成為我們需要去探討和思考的問題?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》中也只是對應急人員的部分權益作了粗略的規(guī)定:“縣級以上各級人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門應當對參加突發(fā)事件應急處理的醫(yī)療衛(wèi)生人員,給予適當補助和保健津貼；對因參與應急處理工作致病、致殘、死亡的人員，按照國家有關規(guī)定給予相應的補助和撫恤；參加突發(fā)事件應急處理的工作人員,應當按照預案的規(guī)定,采取衛(wèi)生防護措施,并在專業(yè)人員的指導下進行工作?！痹摋l例并沒有對補助的標準進行統(tǒng)一的規(guī)定，對防護的內(nèi)容和方法沒有詳細的闡述。在災害面前，人的生命都是無價的，沒有高低貴賤之分，所以在公共衛(wèi)生危機事件的應對中，在確保受害人員生命安全的前提下，應最大限度地保護應急人員的基本生命健康權。

尊重和保護人權是政府行使緊急權的底線，各項措施的實行不得隨意侵害公民的基本人權。在救援過程中各方人員生命權受到威脅時，應當遵循行政均衡原則和比例原則加以權衡，選擇一種既為實現(xiàn)公共利益絕對必要, 又對相對人利益限制或損害最少的方式。

2　人身自由權

人身自由權作為國際公認的基本人權之一，具有和生命權同等重要的地位?！稇椃ā返?7條規(guī)定自然人享有人身自由權；《立法法》對限制人身自由只能由法律做出，而不在行政法規(guī)調整范圍[3]。而在公共衛(wèi)生應急類法律中，由于細節(jié)的偏失，導致了在公共衛(wèi)生危機事件處理中人身自由權的倫理沖突和法理爭議呈多面性。很多地方政府在發(fā)生公共衛(wèi)生危機事件之后，為了方便管理，強制擴大防范范圍，在管理上存在操作失范問題，嚴重限制了非疫區(qū)范圍內(nèi)的公民享有人身自由權、受教育權、工作權等社會權利，使個人權利與“公共善”的沖突愈演愈烈[4]。

由于各類法律關系界定不明確、缺少必要的行政程序、司法難干預、行政正當授權等原因，導致在危機發(fā)生后，政府行政緊急權在內(nèi)容和范圍上得到了質變,權利被肆意的擴大，嚴重侵犯了公民的合法權利。但不管在何種情況下，政府在行使行政緊急權力時都應該符合行政正當原則，實現(xiàn)最低限度的程序公正。遵守時限制度，及時恢復行政相對人的人身自由，對于那些合法的隔離者應根據(jù)收入水平、家庭條件、隔離時間等給予相應的行政補償，減緩社會公共利益與私人利益之間的矛盾。

3　隱私權

在公共衛(wèi)生危機事件的防治過程中，公共利益和個人隱私權的矛盾十分突出。傳染病的上報制度、防治監(jiān)測制度和醫(yī)學檢驗制度在保障大多數(shù)人生命權的同時，卻違反了個人隱私保密的原則。為了掌握公民健康信息和流動信息，對公民外出乘坐交通工具都需要填寫 《健康登記表》； 社區(qū)為了解轄區(qū)內(nèi)公民身體健康狀況而張貼公布的含有個人隱私的體溫表格；傳染病上報信息表中的個人信息和病理生理資料等，都在不同程度上涉及公民隱私權保護的問題[5]。雖然從疫情防控角度上講，上述行為具有其合理性，但一些具體措施的適當性、必要性和合法性卻值得商榷。

在危機干預工作中，政府應運用比例原則和保密原則，對干預對象進行“隱私危險性評估”,考慮干預者隱私的公開給本人或他人造成危險的程度，從而確定隱私公開的范圍、程度和時機。干預者應將對公民隱私權的尊重作為一項職業(yè)道德,把法律對隱私權的限制規(guī)定作為干預工作中保密的最低標準，保護公民合理合法的隱私權。

4　財產(chǎn)權

公共衛(wèi)生危機事件中公民的財產(chǎn)權主要涉及兩個方面：受災民眾的財產(chǎn)救濟和一般社會公眾財產(chǎn)的征用補償。對受災民眾的財產(chǎn)補償主要以社會救助的方式展開，為受災人員提供就近安置、住宅修補和重建等，而相關的法律中卻缺少“保險業(yè)參與”的條文規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》的規(guī)定，危機管理人員有權在事件處理過程中，征用車輛運送嚴重受傷者；為挽救本人或者其他人的生命，占有必要的藥品或食物；可未經(jīng)許可進入民宅或建筑物，取出可用于救生的設備，進行救援或保護工作等。但法律條文中均缺乏具體的征用程序、明確的補償原則、補償程序和補償標準[6]，沒有明確公民財產(chǎn)受到侵犯時的救援途徑[7]。

在公共衛(wèi)生危機狀態(tài)下，行政救濟和司法救濟是保障公民財產(chǎn)權的兩條重要途徑，其中“損失補償請求權”和“損害賠償請求權”是行政救濟的基本形式,行政訴訟作為對國家行政緊急強制措施的司法審查, 是公民財產(chǎn)權的司法保障。由于我國公民財產(chǎn)權“相對保障模式”存在不足，尚不存在司法違憲審查的相關規(guī)定, 憲法不具有直接的司法適用效力, 不可能對公民財產(chǎn)權的補償原則、補償程序和標準進行詳細的解釋，所以當公民財產(chǎn)權在危機時期受到侵害時，很難獲得法律上的有效救濟。

5　知情權

政府的權力源于公民授權，政府有義務及時、準確、全面地向公眾和媒體發(fā)布疫情信息?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》規(guī)定國家建立突發(fā)事件的信息發(fā)布制度，各級衛(wèi)生行政主管部門負責向社會發(fā)布突發(fā)事件信息；《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》中對突發(fā)公共衛(wèi)生事件和傳染病疫情發(fā)布的內(nèi)容進行了限定；《中華人民共和國政府信息公開條例》中涉及行政機關日常信息公開的途徑和方法，但未提及危機事件信息的發(fā)布和處理?？偨Y歸納現(xiàn)有文獻發(fā)現(xiàn)，對“政府應當在確認事件發(fā)生后何時向社會公眾和媒體發(fā)布信息，應當在何類載體上發(fā)布信息才算履行了信息公開的義務”的問題，法律并沒有作進一步具體的規(guī)定[8]。

根據(jù)委托—代理理論,公眾作為委托人和政府代理人之間存在著嚴重的信息不對稱，如果鑒別機制失效,代理人便會為了自我效用的最大化，利用信息和資源優(yōu)勢，做出損害公眾委托人利益的行為，產(chǎn)生道德?lián)p害。在相關的應急法律法規(guī)中建立通暢的信息公開制度和監(jiān)督機制，細化信息公開的相關內(nèi)容，建立保護新聞自由的法律，使政府信息公開的相關操作有法可依，是有效避免上述問題的必要手段。

6　參與權

傳統(tǒng)的危機管理模式作為計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，具有“政府指向公民”的單項行為慣性，存在嚴重的政府對公民參與漠視和排斥的現(xiàn)象[9]。在公共衛(wèi)生危機事件發(fā)生后，公眾如果具有良好的安全意識和危機應對能力，便能在很大程度上減少社會混亂和財產(chǎn)損失，但目前政府對公眾急救和自救的重視程度不足。雖然在《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》中規(guī)定了公眾參與危機處理的權利、參與的程序、方式和責任，但對“公民如何有序參與危機管理與救援”的問題并未做出詳細說明；《中華人民共和國突發(fā)公共事件應對法》中也只簡單提及公民有義務協(xié)助、配合或參加應急處置工作，尚未查閱到關于公民在危機狀態(tài)下自救互救以及救援責任等方面的法律條文。

非政府組織參與公共衛(wèi)生危機事件的處理，在某種程度上體現(xiàn)出政府對公眾參與權的尊重。但長期受到傳統(tǒng)危機管理模式的影響，很多非政府組織沒有獨立的法律地位，缺少多源的籌款途徑和必要的法律監(jiān)管，嚴重限制了其參與公共衛(wèi)生危機事件處理的能力。

除了完善相關法律，政府也應通過增強制度剛性,詳細規(guī)定公眾參與的模式和程序；落實政府信息公開制度，推進政府與公民參與的雙向互動；建立信息反饋機制，化解公共利益和個人利益的沖突；制定社會團體制度，規(guī)范保障結社自由的行使。通過相關的措施和手段，從“自上而下”善政模式走向“上下互動”善治模式來保障公民的參與權。

7　健康權

健康權是指公民有權利得到公平的健康方面的待遇,如衛(wèi)生防疫、醫(yī)療保障等[10]。如果將健康視為一種公民的權力,那么“預防”便是保障該權利的前提。雖然初級衛(wèi)生保健將健康教育、足量的食品,安全的飲水、免疫、預防和控制地方病、提供基本藥物等納入國家初級衛(wèi)生保健服務；《公共衛(wèi)生防治法》《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》《職業(yè)病防治法》等都把“預防為主、常備不懈”作為基本方針，但均沒有對日常具體的疾病預防措施、實施對象和防治方法做出明確的規(guī)定。

在我國，由于憲法訴訟制度的缺失,憲法并沒有明確把健康權作為公民的基本權利,致使健康權仍表現(xiàn)為一種道德權利。健康投入是國家和政府不可推卸的職責，加快衛(wèi)生基本法的立法工作、制定相關法律細則是保障公民健康權的關鍵。政府應按照公益原則和保證初級衛(wèi)生保健的原則，公平合理的分配社會衛(wèi)生資源，著重關注社會弱勢群體的健康保障問題，將預防保健等工作提升到社會公益層面。

8　小結

政府作為滿足公眾需求的制度化體系,需要以果敢的行為對危機狀態(tài)下公民的需求做到及時、恰當和負責任的回應,通過制訂健全的法律和法規(guī)來保障公民的合法權益,不斷調整管理職能、完善管理手段、確保危機信息回應的有效性,強化不同社會主體在處理公共危機事件時的自主權和責任感,在合作中把握和控制處理事件的最佳時機。

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〔編輯曹歡歡〕

DiscussionontheIssuesofCitizens′RightProtectioninPublicHealthEmergency

QIU Leijie, ZHENG Wengui, MA Anning, ZHANG Jianhua

(School of Public Health and Management, Weifang Medical University / "Health Shandong" Collaborative Innovation Center of Major Social Risk Prediction and Management, Weifang 261053, China, E-mail: 2268826539@qq.com)

Basedontheanalysisonprotectionsofcivilrightsinpublichealthcrises,thispaperreviewedsomerelatedissuesabouttherightoflife,personalliberty,etc.Itwasfoundthatthesystemofemergencylawswasnotperfect,andthearticlesaboutbasiccivilrightsprotectionsamongdifferentlawswasinconsistent,wearealsolackofacomprehensivemanagementdepartmenttocoordinatecrisisresponse.Thegovernmentshouldperfectlawsandadjustmanagementfunctionstoprotectcitizens’legitimaterights.

publichealth;CriticalIncident;civilrights;rightprotection

“健康山東”重大社會風險預測與治理協(xié)同創(chuàng)新中心資助課題(XT1407003)；山東省自然科學基金面上項目(ZR2011GM005)

，E-mail:yxyman@163.com

R192

A

1001-8565(2016)02-0694-03

2016-05-10〕

2016-07-12〕

doi:10.12026/j.issn.1001-8565.2016.04.45