水利工程建設(shè)質(zhì)量管理與提升對策

徐永田

（水利部建設(shè)與管理司，100053，北京）

水利工程建設(shè)質(zhì)量管理與提升對策

徐永田

（水利部建設(shè)與管理司，100053，北京）

水利工程；質(zhì)量管理；問題；對策

以國務(wù)院印發(fā) 《質(zhì)量發(fā)展綱要（2011—2020年）》為標志，我國推進質(zhì)量興國、質(zhì)量強國進入新的歷史階段。作為水利行業(yè)質(zhì)量工作最重要的內(nèi)容，水利工程建設(shè)質(zhì)量也取得長足進展，在水利建設(shè)投資規(guī)模和工程數(shù)量呈幾何數(shù)量級增長的情況下，全國未發(fā)生重特大質(zhì)量事故。結(jié)合參與組織對全國水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作普查和對省級水行政主管部門水利建設(shè)質(zhì)量工作考核，梳理分析近年水利工程建設(shè)質(zhì)量工作尚且存在的問題，并提出對策建議。

一、水利工程建設(shè)質(zhì)量工作進展和成效

水利部黨組高度重視水利建設(shè)質(zhì)量管理工作，把質(zhì)量作為水利建設(shè)“工程安全、質(zhì)量安全、資金安全和生產(chǎn)安全”的基礎(chǔ)和核心，通過強化質(zhì)量意識、健全規(guī)章制度、完善體制機制、強化監(jiān)督檢查等一系列措施提升水利建設(shè)質(zhì)量水平。總體上看水利建設(shè)質(zhì)量水平大幅度提升，保證了大規(guī)模水利建設(shè)的順利實施。

①增強了質(zhì)量意識。水利部召開全國性水利建設(shè)質(zhì)量管理工作會議，開展重大水利工程項目法人質(zhì)量安全談心對話活動。印發(fā)了《貫徹質(zhì)量發(fā)展綱要提升水利工程質(zhì)量的實施意見》《關(guān)于進一步明確水利工程建設(shè)質(zhì)量和安全監(jiān)督責任的意見》，組織開展了全行業(yè)質(zhì)量管理年和全國水利工程建設(shè)質(zhì)量隱患大排查活動，不斷強化全行業(yè)的質(zhì)量意識。

②健全了規(guī)章制度。水利部先后出臺了《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》等12項有關(guān)質(zhì)量監(jiān)督、質(zhì)量檢測、質(zhì)量考核、質(zhì)量事故調(diào)查處理的質(zhì)量管理規(guī)章和規(guī)范性文件，編制了《水利工程施工質(zhì)量評定與檢驗規(guī)程》等上百個涉及勘察、設(shè)計、施工、質(zhì)量檢測、驗收等方面的技術(shù)標準，形成了一整套全面系統(tǒng)、具有水利特色的質(zhì)量管理規(guī)章制度和技術(shù)標準體系，為水利工程質(zhì)量管理工作提供了強大的技術(shù)支撐。

③完善了體制機制。水利水電行業(yè)是全國工程建設(shè)領(lǐng)域最早引入并實踐“項目法人責任制、招標投標制、建設(shè)監(jiān)理制”現(xiàn)代建設(shè)管理制度的行業(yè)，建立了法人負責、監(jiān)理控制、勘察設(shè)計施工保證、政府監(jiān)督的質(zhì)量保障機制，為保證工程質(zhì)量提供了堅實基礎(chǔ)。

④加強了政府監(jiān)督。水利行業(yè)是較早實施質(zhì)量監(jiān)督制度的行業(yè)之一，建立了部、流域機構(gòu)、省、地（市）、縣分級監(jiān)督的水利工程質(zhì)量監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，主要采取巡回監(jiān)督、重點項目設(shè)立項目站等方式，對建設(shè)各方質(zhì)量行為進行監(jiān)督檢查，對工程的實體質(zhì)量進行抽測，較好地履行了政府質(zhì)量監(jiān)督職能，實現(xiàn)了政府對水利建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督的全覆蓋。

⑤強化了監(jiān)督檢查。水利部和省級水行政主管部門每年組織對病險水庫除險加固、中小河流治理、大型灌區(qū)改造、重大骨干工程等進行以質(zhì)量為重點的專項監(jiān)督檢查和稽查。2015年啟動對省級水行政主管部門水利建設(shè)質(zhì)量工作的考核，并將考核結(jié)果納入國務(wù)院對省級政府的質(zhì)量工作考核。各地也正在建立省級對市、市對縣水行政主管部門的質(zhì)量工作考核制度。

自1998年以來，特別是近年的大規(guī)模水利建設(shè)質(zhì)量始終處于受控狀態(tài)，未發(fā)生重特大質(zhì)量安全事故，涌現(xiàn)出黃河小浪底水利樞紐等一大批優(yōu)質(zhì)工程，水利工程質(zhì)量總體趨好。國務(wù)院《質(zhì)量發(fā)展綱要（2011—2020）》實施以來，國家把水利工程質(zhì)量放在質(zhì)量發(fā)展整體工作的突出位置。2014—2015年度，全國質(zhì)量工作部際聯(lián)席會議已將水利建設(shè)質(zhì)量考核列為國務(wù)院對省級政府質(zhì)量工作考核的重要內(nèi)容，明確由水利部負責，直接采用水利部對各省水利建設(shè)質(zhì)量工作考核結(jié)果。2015年9月水利部組織17個考核組對31個省 （自治區(qū)、直轄市）水利（水務(wù)）廳（局）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團水利局2014—2015年度水利建設(shè)質(zhì)量工作進行實地核查，現(xiàn)場抽查在建項目128個。在全國32個被考核單位中，12個考核評分為90分及以上，考核等級為A級（優(yōu)秀），其中最高分上海市水務(wù)局為97.2分；其余單位考核評分為80.1～89.7分，考核等級為B級 （良好）。抽查的64個大中型項目考評結(jié)果優(yōu)秀的占53%，良好的占37%，其余均為合格；64個小型病險水庫除險加固、中小河流治理項目優(yōu)秀率33%，良好率44%，其余均為合格。

二、地方水利部門推動水利工程建設(shè)質(zhì)量工作創(chuàng)新經(jīng)驗

近年，通過卓有成效的水利工程建設(shè)質(zhì)量管理工作，不但水利工程建設(shè)質(zhì)量水平有了較大提升，而且各地創(chuàng)新發(fā)展了不少好的經(jīng)驗做法。

①強化了精品意識。地方水利部門圍繞質(zhì)量文化建設(shè)開展了不少活動，引導廣大水利建設(shè)者不斷強化質(zhì)量意識，對質(zhì)量管理工作成績顯著的單位和人員及其工作人員予以表彰，引導水利行業(yè)樹立重質(zhì)量、講誠信、樹品牌理念。上海市制定了《上海市水利工程金獎評選辦法 （試行）》《上海市水務(wù)工程文明工地管理和評選實施辦法》，先后對8個在建項目進行了表彰，43個工地被授予2014年度“文明工地”稱號，水利行業(yè)積極參與上海市重點工程立功競賽活動，在質(zhì)量、安全、進度、科技、效益、文明施工、規(guī)范服務(wù)等方面開展競賽活動，青草沙水源地原水工程、金匯港南閘改建工程等多項工程相繼獲得魯班獎、大禹獎等國家級質(zhì)量獎和上海市優(yōu)質(zhì)結(jié)構(gòu)獎等榮譽。江蘇省出臺了《江蘇省水利工程文明工地建設(shè)管理辦法》《江蘇省水利優(yōu)質(zhì)工程建設(shè)管理辦法》，對獲得文明工地、優(yōu)質(zhì)工程以及魯班獎、詹天佑獎、大禹獎等榮譽的單位和個人，給予表揚激勵，并列為信用檔案的重要內(nèi)容，激發(fā)了參建單位和廣大從業(yè)人員重視質(zhì)量管理、爭創(chuàng)精品工程的積極性。

②構(gòu)建了全面覆蓋的質(zhì)量監(jiān)督體系。針對近年水利建設(shè)任務(wù)大幅度增加，大量中小型民生水利工程由縣級及以下實施的現(xiàn)實情況，地方水利部門大力推進縣級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)，不斷充實省、市兩級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)力量，全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、5個計劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團均建立了水利工程質(zhì)量監(jiān)督中心站；市（地）級行政區(qū)建立質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的占93%；縣級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)從無到有，目前有建設(shè)任務(wù)的縣（區(qū)）級行政區(qū)建立的專門質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)從2013年的 36%提高到目前的57%。2014年8月，經(jīng)省編辦批準，江西省水利廳水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督中心站更名為“江西省水利工程質(zhì)量安全監(jiān)督局”，增加機構(gòu)編制6名，總編制人員為20名，提升了水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督工作的地位，增強了工作的權(quán)威性。江西全省11個設(shè)區(qū)市水行政主管部門均設(shè)立了質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，97個有建設(shè)任務(wù)縣區(qū)水利工程行政主管部門設(shè)立了質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，從事質(zhì)量監(jiān)督專兼職人員達650余人，健全省、市、縣三級質(zhì)量監(jiān)督管理體系。浙江省82個縣級水行政主管部門中，已由縣（區(qū)）政府編制部門批復設(shè)立質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)80個，占97.5%。吉林省42個縣級行政區(qū)域，已有41個成立了質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，其中縣級政府、編辦和人事部門批準成立的占90%。遼寧省高度重視質(zhì)量監(jiān)督經(jīng)費落實，省中心站每年足額落實質(zhì)量監(jiān)督財政預算經(jīng)費，保障質(zhì)量監(jiān)督工作的開展；依據(jù)質(zhì)量考核及評比結(jié)果，對全省水利工程質(zhì)量管理工作成績突出的市縣進行獎勵，獲獎單位的獎勵資金達100萬元。

③落實了質(zhì)量監(jiān)督責任。2014年12月，水利部印發(fā)了《關(guān)于進一步明確水利工程質(zhì)量與安全監(jiān)督責任的意見》，明確了國務(wù)院水行政主管部門、流域管理機構(gòu)和省級水行政主管部門履行政府水利工程質(zhì)量監(jiān)督的具體責任。各省級水行政主管部門也紛紛出臺地方分級監(jiān)督的意見，落實各級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的責任。湖北省水利廳出臺了水利工程建設(shè)分級監(jiān)督管理意見，根據(jù)工程規(guī)模，明確劃分省、市、縣三級水行政主管部門質(zhì)量監(jiān)督管理責任范圍，針對工程前期、建設(shè)實施階段、工程驗收等各個環(huán)節(jié)，明確了各處室的質(zhì)量管理職責，落實質(zhì)量監(jiān)督人員職責，按照“誰簽字、誰負責”的原則，將監(jiān)督管理具體責任落實到人。云南省水利廳出臺了《云南省水利廳關(guān)于進一步明確云南省水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督責任的意見》，明確中型水源工程和大型灌區(qū)、四級堤防均由市（州）負責質(zhì)量監(jiān)督，充分發(fā)揮市（州）就近監(jiān)督的優(yōu)勢，省中心站定期對州市承擔監(jiān)督的中型工程開展質(zhì)量監(jiān)督檢查和技術(shù)指導。

④探索出適應(yīng)新形勢的質(zhì)量監(jiān)督模式。針對當前大、中、小水利工程遍地開花，種類繁多、性質(zhì)復雜，監(jiān)管難度大、質(zhì)量風險高的特點，各地積極探索有針對性的監(jiān)督新模式。江蘇省提出中小型民生水利工程質(zhì)量監(jiān)督組織模式，即“總體縣站監(jiān)督、重點市站監(jiān)督、基層力量參與”的構(gòu)建原則，按照“差別管理、程序簡明、重點突出”的原則，以“全面覆蓋”為基礎(chǔ)，以“監(jiān)督有效率”為準繩，以“質(zhì)量可控”為目標，對質(zhì)量監(jiān)督的程序、方式和內(nèi)容進行優(yōu)化。在監(jiān)督對象上，實行差別管理。對于中小河流治理、小型水庫除險加固等建設(shè)規(guī)模相對較大、技術(shù)難度相對復雜、建筑物等級相對較高的工程，按基本建設(shè)工程的要求開展質(zhì)量監(jiān)督工作；對于小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)、農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村河道整治、灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、小流域綜合治理等建筑物單體規(guī)模較小、建筑物等級較低、技術(shù)難度不大的工程，簡化工程質(zhì)量監(jiān)督程序、方式和內(nèi)容，在監(jiān)督程序上力求簡明有效，簡化質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)、工程項目劃分。河南省創(chuàng)新水利工程實體質(zhì)量巡檢模式，通過“省質(zhì)監(jiān)站巡檢、建設(shè)處處罰、監(jiān)察室督辦”的工作流程，構(gòu)建起質(zhì)量巡檢、質(zhì)量問題認定和質(zhì)量問題處罰三位一體的質(zhì)量巡檢新體系。從2010年開始，河南省還推行水利工程建設(shè)質(zhì)量評價及預警防控機制，采取定量評估與定性評估相結(jié)合，全面評價工程質(zhì)量管理情況。按照質(zhì)量問題或存在質(zhì)量隱患的輕重程度，由輕到重依次劃分為：Ⅲ級預警（黃色預警）、Ⅱ級預警（橙色預警）、Ⅰ級預警（紅色預警）三個等級，由監(jiān)督機構(gòu)根據(jù)工程質(zhì)量預警等級，分別采取有針對性的措施，督促參建單位及時整改存在的問題，防止質(zhì)量事故發(fā)生。根據(jù)不同預警級別采取有針對性的措施，增強監(jiān)督實效，督促存在問題及時整改到位。

⑤推行工程實體質(zhì)量第三方檢測和“飛行檢測”。近年，一些地方建立了工程質(zhì)量“飛檢”制，對工程建設(shè)中關(guān)鍵項目和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的質(zhì)量實行不定期、不定點、不事先通知的突擊性隨機抽樣檢測；積極推進第三方質(zhì)量評價檢測工作，對在建工程進行質(zhì)量對比抽檢，確保了工程質(zhì)量。如從2010年開始，湖北省水利廳每年組織開展質(zhì)量飛檢工作，從完善質(zhì)量飛檢工作制度著手，以文件形式明確了飛檢項目的選取、經(jīng)費的落實、飛檢單位的選擇、飛檢成果運用等方面內(nèi)容，將質(zhì)量飛檢工作規(guī)范化、制度化。湖北省將竣工驗收抽檢提升為“同步檢測”，在工程開工初期就下達質(zhì)量抽檢方案，要求項目法人委托相應(yīng)資質(zhì)的檢測單位隨著工程進展同步開展抽檢，在法人驗收時即可取得抽檢結(jié)果，既有利于及時判斷工程質(zhì)量并進行整改，又能避免工程完工后被動進行破壞性檢測。湖北省水利廳還嚴查檢測行為，一查資質(zhì)、資格及許可范圍，對檢測單位的資質(zhì)等級和檢測人員的專業(yè)類別進行抽查；二查防止施工自檢、監(jiān)理平檢和第三方檢測相互替代；三查強制檢測和專項檢測執(zhí)行情況；四查檢測單位回避制度，避免同一家檢測單位同時承擔施工自檢和監(jiān)理平檢、第三方抽檢，以便各方質(zhì)量檢測數(shù)據(jù)相互驗證；五查是否及時開展了“同步檢測”，在工程驗收時，是否出具了相應(yīng)的質(zhì)量檢測結(jié)果。云南省在“建設(shè)管理費”中增列了 “質(zhì)量抽檢費”，質(zhì)量抽檢費率為工程建安費的0.5%～1.0%，確保了質(zhì)量抽檢工作的正常開展。

⑥加大對質(zhì)量事故和質(zhì)量失信行為的問責處罰力度。全國不少地方將加大責任追究、行政處罰力度和對質(zhì)量失信行為的曝光作為加強質(zhì)量管理的有效手段。河南省成立“水政監(jiān)察質(zhì)量監(jiān)督支隊”，省中心站有18人先后獲得水利部頒發(fā)的水政監(jiān)察證和河南省人民政府頒發(fā)的行政執(zhí)法證，裝備配發(fā)了執(zhí)法車輛和照相機、執(zhí)法記錄儀等取證裝備，保證了執(zhí)法工作順利開展。各市（縣）質(zhì)監(jiān)站也不斷加強執(zhí)法能力建設(shè)，有6個市級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)參照省中心站模式，成立水政監(jiān)察質(zhì)量監(jiān)督大隊，開展水利工程質(zhì)量執(zhí)法工作。

三、存在的主要問題及對策建議

1.主要問題

①中小型工程前期工作質(zhì)量不高。這類工程初步設(shè)計等前期工作多由資質(zhì)等級較低的基層設(shè)計單位承擔，質(zhì)量難以保證，再加上地方層層下放審批權(quán)限，市、縣兩級特別是縣級專業(yè)技術(shù)力量不足，審批環(huán)節(jié)質(zhì)量把關(guān)不嚴。比如，少數(shù)中小河流治理項目設(shè)計方案未能很好體現(xiàn)生態(tài)治理理念，存在渠化、硬化和白化現(xiàn)象。

②質(zhì)量違規(guī)違法行為屢有發(fā)生。

部分水利建設(shè)市場主體信用缺失，市場行為不規(guī)范，個別單位借用資質(zhì)、轉(zhuǎn)包、違法分包，偷工減料，工程質(zhì)量潛在風險增高。

③中小型水利項目質(zhì)量管理水平不高。中小型項目多由縣級水利部門組織實施，項目法人多為兼職，專業(yè)技術(shù)人員少，現(xiàn)場質(zhì)量管理不到位；監(jiān)理費用較低，部分項目監(jiān)理質(zhì)量控制流于形式，質(zhì)量控制不到位。

④基層質(zhì)量監(jiān)督力量薄弱?；鶎铀块T受編制和經(jīng)費限制，市、縣兩級尤其是縣級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，人員數(shù)量較少，素質(zhì)偏低，經(jīng)費不足，難以滿足水利建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督工作需要。

2.對策建議

①落實質(zhì)量終身責任。按照項目法人負責、勘察設(shè)計施工單位保證、監(jiān)理單位控制和政府監(jiān)督的質(zhì)量管理體制，落實有關(guān)各方項目負責人和單位領(lǐng)導人質(zhì)量終身責任，并嚴格實行責任追究。借鑒其他行業(yè)采取的書面承諾制、永久性標牌制等做法逐步在水利建設(shè)行業(yè)推廣實施。

②強化政府質(zhì)量監(jiān)督。進一步建立健全質(zhì)量監(jiān)管體系，明確水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督的執(zhí)法屬性，大力推進縣級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)，使監(jiān)督機構(gòu)數(shù)量、人員、經(jīng)費與大規(guī)模民生水利建設(shè)規(guī)模相適應(yīng)，實現(xiàn)政府對水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督全覆蓋。組織實施水利建設(shè)質(zhì)量工作考核，作為質(zhì)量監(jiān)管的有力舉措，并向基層推進。

③加強工程質(zhì)量檢測。強化質(zhì)量檢測數(shù)據(jù)在水利工程實體質(zhì)量管理中的作用。完善施工單位自檢和監(jiān)理單位平行檢測、跟蹤檢測，推行項目法人委托第三方強制性檢測，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)采取政府購買服務(wù)方式開展“飛行檢測”，提高工程實體質(zhì)量檢測結(jié)果的客觀性、公正性和權(quán)威性。

④加快信用體系建設(shè)。貫徹落實國務(wù)院《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》和水利部、發(fā)展改革委《關(guān)于加快水利建設(shè)市場信用體系建設(shè)的實施意見》，加快水利質(zhì)量管理信息系統(tǒng)和水利建設(shè)市場信用體系建設(shè)，推進信用信息和項目信息公開，開展水利建設(shè)市場主體信用評價，把質(zhì)量行為作為信用評價的重要內(nèi)容，各級水行政主管部門、項目主管部門、項目建設(shè)單位和有關(guān)單位在招標投標、行政審批、評優(yōu)評獎、日常監(jiān)管等工作中積極應(yīng)用信用評價結(jié)果，實施市場主體信用分類監(jiān)管，建立健全守信激勵失信懲戒機制，營造水利行業(yè)領(lǐng)域誠實守信的良好市場環(huán)境。

責任編輯 李建章

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1000-1123（2016）18-0033-03

2016-08-16

徐永田，市場監(jiān)管處處長，高級工程師。