法律視角的“兩權(quán)”抵押貸款問(wèn)題淺析

王　婷

中國(guó)人民銀行西安分行營(yíng)業(yè)管理部，陜西　西安　710002

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法律視角的“兩權(quán)”抵押貸款問(wèn)題淺析

王婷

中國(guó)人民銀行西安分行營(yíng)業(yè)管理部，陜西西安710002

摘要：從農(nóng)村金融改革創(chuàng)新的實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款基本上是以基層政府出臺(tái)政策性文件的形式予以認(rèn)可，但在法律層面上面臨較大制度障礙。建議按照依法自愿有償原則，修改相關(guān)法律制度，或者按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，先允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間執(zhí)行部分修改的法律。

關(guān)鍵詞：兩權(quán)抵押；法律；修改

2015年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2015〕45號(hào))，要求開(kāi)展農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)(以下統(tǒng)稱(chēng)“兩權(quán)”)抵押貸款試點(diǎn)工作，并提出試點(diǎn)工作要取得法律授權(quán)。本文從西安市高陵區(qū)的具體實(shí)踐入手，探析制約當(dāng)前“兩權(quán)”抵押貸款工作的制度因素，期望能夠?yàn)檫M(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村金融改革創(chuàng)新提供借鑒與啟示。

一、農(nóng)村金融改革創(chuàng)新的高陵實(shí)踐

高陵①地處陜西省關(guān)中平原腹地，2011、2012年先后被農(nóng)業(yè)部確定為“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)區(qū)”、“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)試點(diǎn)區(qū)”；2012年被國(guó)土資源部確定為“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)區(qū)”和“完善土地權(quán)利制度、促進(jìn)土地統(tǒng)一登記試點(diǎn)區(qū)”；2014年被農(nóng)業(yè)部等13部委確定為全國(guó)第二批農(nóng)村改革試點(diǎn)區(qū)，被國(guó)家發(fā)改委等11部門(mén)確定為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)區(qū)；2015年被國(guó)土部確定為農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)區(qū)，被農(nóng)業(yè)部等3部門(mén)確定為農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)區(qū)。高陵率先實(shí)施金融支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作，初步形成了土地流轉(zhuǎn)抵押貸款的高陵模式。

2010年以來(lái)，高陵地方政府出臺(tái)了《高陵縣土地流轉(zhuǎn)管理辦法》、《高陵縣土地流轉(zhuǎn)抵押登記辦法》、《高陵縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款政府貼息辦法》等文件，制定了土地流轉(zhuǎn)及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的運(yùn)作規(guī)則。隨后，高陵開(kāi)展了“四權(quán)”即農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、集體建設(shè)用地上房屋所有權(quán)確權(quán)的登記頒證。成立了由農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估市場(chǎng)中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)收儲(chǔ)中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心四個(gè)中心組成的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心，其主要職能是對(duì)需要貸款的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，通過(guò)擔(dān)?；鸾o產(chǎn)權(quán)抵押貸款進(jìn)行增信，對(duì)抵押物先收購(gòu)、再拍賣(mài)，拍賣(mài)所得優(yōu)先償還金融機(jī)構(gòu)貸款，剩余部分返還給債務(wù)人，并為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理、抵押、評(píng)估、擔(dān)保、收儲(chǔ)及掛牌交易提供綜合服務(wù)平臺(tái)。2014年末，高陵農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記、農(nóng)村房屋確權(quán)登記工作已基本結(jié)束，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記農(nóng)戶(hù)44853戶(hù)，登記面積19.56萬(wàn)畝，確權(quán)率100%；農(nóng)村房屋確權(quán)登記農(nóng)戶(hù)47305戶(hù)，確權(quán)率達(dá)到95%。至2015年9月，全區(qū)共流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)10.8萬(wàn)畝，占全區(qū)可流轉(zhuǎn)土地的60%；累計(jì)發(fā)放“兩權(quán)”抵押貸款8653萬(wàn)元，其中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款累放8522萬(wàn)元。

從具體的運(yùn)行程序看，如全國(guó)其他地區(qū)一樣，高陵土地流轉(zhuǎn)貸款的制度安排主要特點(diǎn)是：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為合格抵押標(biāo)的，以基層政府出臺(tái)政策性文件的形式予以認(rèn)可，但在法律層面上面臨較大障礙。

二、農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款中存在的制度問(wèn)題

現(xiàn)行法律制度中，規(guī)范農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)及抵押融資的制度主要是《擔(dān)保法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等，上述制度中對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資做出了諸多限制。

(一)三權(quán)分置的法律界定尚不清晰

《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指導(dǎo)思想中提出“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”。在承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)中，作為抵押物的是承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不是承包權(quán)。但我國(guó)《物權(quán)法》第十一章及《土地承包法》中的表述均為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，并沒(méi)有將承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)加以明確區(qū)分，不利于承包權(quán)的保護(hù)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，在抵押登記及抵押物處置時(shí)也存在法律界定不明晰的問(wèn)題，農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置在法律上沒(méi)有明確界定。

(二)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押存在制度制約

分別體現(xiàn)在：一是有條件允許?！段餀?quán)法》、《擔(dān)保法》和《農(nóng)村土地承包法》中通過(guò)招標(biāo)、協(xié)商、拍賣(mài)等形式來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的承包，經(jīng)法定程序鑒定后，可以授權(quán)經(jīng)營(yíng)證，完成土地承包的全部手續(xù)，而抵押人則需依法承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任，而用于抵押的荒山、荒溝等，均屬于抵押物品。二是明令禁止。《物權(quán)法》第184條、《擔(dān)保法》第37條中的相關(guān)規(guī)定直接明令禁止，對(duì)農(nóng)用耕地、自留地、自留山等多種集體所有權(quán)限土地不得設(shè)定抵押。三是尚有不明確。如《農(nóng)村土地承包法》第32條對(duì)家庭承包所取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，其他方式流轉(zhuǎn)是否包含抵押不得而知，在實(shí)際經(jīng)營(yíng)中進(jìn)行抵押就會(huì)越權(quán)，現(xiàn)有的司法解釋亦不認(rèn)可該抵押合同的法律效力。

(三)農(nóng)村宅基地抵押存在法律制度限制

《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出：“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押?！痹谡氐氖褂脵?quán)抵押方面，現(xiàn)行依據(jù)主要是《擔(dān)保法》第37條以及《物權(quán)法》第184條，其主要規(guī)定是在權(quán)限使用上宅基地不得進(jìn)行抵押。在《土地管理法》中對(duì)農(nóng)民的宅基地限制上，主要在第62條中有明確規(guī)定，一戶(hù)一宅，其中第四款規(guī)定中，又明確指出，相關(guān)機(jī)構(gòu)不允許批準(zhǔn)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行宅基地出租或轉(zhuǎn)讓?zhuān)谝延姓氐幕A(chǔ)上，不得進(jìn)行二次申請(qǐng)宅基地。該規(guī)定的意圖在于限制農(nóng)民對(duì)宅基地的處置權(quán)能。按照房地一體原則，對(duì)現(xiàn)在農(nóng)民的房屋抵押形式進(jìn)行控制，需要同時(shí)將所占有的宅基地抵押才符合法律規(guī)定，但按照《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》等規(guī)定，宅基地不得抵押，這就導(dǎo)致了在宅基地抵押實(shí)踐中，無(wú)法完全履行現(xiàn)行法律法規(guī)，從而使得宅基地抵押融資行為的效力欠缺，得不到法律保護(hù)。

(四)農(nóng)村“兩權(quán)”權(quán)屬識(shí)別、抵押處置難

按照《物權(quán)法》規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)在抵押時(shí)應(yīng)當(dāng)辦理抵押登記，抵押權(quán)自登記時(shí)設(shè)立。但因條件限制或歷史原因，目前，在一些地區(qū)沒(méi)有辦理農(nóng)村土地抵押登記備案的部門(mén)，或是抵押登記部門(mén)不明確，抵押合同多存在要素不全、與事實(shí)不符等情況，農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)面臨抵押權(quán)無(wú)效的法律風(fēng)險(xiǎn)。另外，土地流轉(zhuǎn)自發(fā)性強(qiáng)，私下協(xié)議轉(zhuǎn)讓比例高，轉(zhuǎn)讓后普遍存在戶(hù)名未更改現(xiàn)象，導(dǎo)致銀行無(wú)法準(zhǔn)確、及時(shí)界定土地的權(quán)屬，信貸資金缺乏安全保證。此外，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)缺乏專(zhuān)業(yè)的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)，土地實(shí)際價(jià)值無(wú)法合理確定。受傳統(tǒng)觀念、習(xí)俗的影響，宅基地轉(zhuǎn)讓、拍賣(mài)很少有人接手，處置變現(xiàn)十分困難。金融機(jī)構(gòu)取得上述抵押權(quán)后，當(dāng)出現(xiàn)借款人未按要求履行借款合同時(shí)，如何處置抵押物客觀上存在較大困難。

三、完善農(nóng)村“兩權(quán)”抵押融資工作的立法建議

如高陵模式，“兩權(quán)”抵押融資的做法已在全國(guó)多地開(kāi)展并取得了積極效果。事實(shí)在先、立法隨后，法律的制定應(yīng)順應(yīng)實(shí)踐的需要。建議按照依法自愿有償原則，在不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途和不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的前提下，修改相關(guān)法律制度，或者按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，先允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間執(zhí)行部分修改的法律。

(一)修改《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定

一是建議刪除《物權(quán)法》第184條第二款。二是建議將《物權(quán)法》第180條修改為：“債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的下列財(cái)產(chǎn)可以抵押：1.建筑物和其他土地附著物；2.建設(shè)用地使用權(quán)；3.依法取得的農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；……。抵押人可以將前款所列財(cái)產(chǎn)一并抵押?！?/p>

(二)修改《擔(dān)保法》的有關(guān)內(nèi)容

一是建議刪除《擔(dān)保法》第37條第二款。二是建議將《擔(dān)保法》第34條修改為：“下列財(cái)產(chǎn)可以抵押：(一)抵押人所有的房屋和其他地上定著物；(二)抵押人所有的機(jī)器、交通運(yùn)輸工具和其他財(cái)產(chǎn)；……(五)抵押人依法取得的農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；(六)依法可以抵押的其他財(cái)產(chǎn)。抵押人可以將前款所列財(cái)產(chǎn)一并抵押。”三是建議將《擔(dān)保法》第42條修改為：“辦理抵押物登記的部門(mén)如下：(一)以無(wú)地上定著物的土地使用權(quán)抵押的，為核發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)的土地管理部門(mén)；(二)以城市房地產(chǎn)或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，為縣級(jí)以上地方人民政府規(guī)定的部門(mén)；(三)以承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的，為縣級(jí)以上地方人民政府規(guī)定的部門(mén)；……”

(三)修改《農(nóng)村土地承包法》的有關(guān)內(nèi)容

一是建議將《農(nóng)村土地承包法》第16條修改為：“承包方享有下列權(quán)利：(一)依法享有承包地使用、收益和承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品；(二)承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償；(三)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。”二是建議將《農(nóng)村土地承包法》第二章第五節(jié)的標(biāo)題修改為：“承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押”。三是建議將第32條修改為：“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、抵押、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。”

(四)建議就《土地管理法》的相關(guān)內(nèi)容作擴(kuò)大解釋

《土地管理法》規(guī)定了村民可以出賣(mài)、出租住房，但出賣(mài)、出租后再申請(qǐng)宅基地的不予批準(zhǔn)。雖然沒(méi)有明確列舉可以以抵押方式處置，但“出賣(mài)”的處置方式比“抵押”還徹底，建議就相關(guān)規(guī)定作擴(kuò)大解釋?zhuān)热环稍试S“出賣(mài)”，那么也應(yīng)當(dāng)允許“抵押”。

(五)明確抵押合同的法律效力

如前文分析，法律對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資采取禁止態(tài)度，雖然在改革的名義下得到了國(guó)家的默許，但糾紛一旦訴至法院，抵押合同的法律效力就會(huì)成為困擾各方的難題。雖然各地在改革中都加入了一些技術(shù)性的保障措施，但畢竟其法律效力層級(jí)太低，無(wú)法成為法院據(jù)以采信的判決依據(jù)。在當(dāng)前《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》等法律關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押?jiǎn)栴}短期內(nèi)不可能做出修訂的前提下，建議可通過(guò)出臺(tái)司法解釋的方法明確抵押合同的效力，保障“兩權(quán)”抵押各方的法律權(quán)益，特別是要充分尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的意愿，在實(shí)踐中促進(jìn)“兩權(quán)”抵押融資的發(fā)展。

(六)完善“兩權(quán)”抵押融資的配套制度

農(nóng)村社會(huì)保障體系是否健全，是農(nóng)村“兩權(quán)”從社會(huì)保障功能向經(jīng)濟(jì)功能轉(zhuǎn)化的重要保障，健全的農(nóng)村社會(huì)保障體系可以減少農(nóng)民對(duì)土地的生存依賴(lài)，打消農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的疑慮，強(qiáng)化農(nóng)村“兩權(quán)”的財(cái)產(chǎn)權(quán)定位。同時(shí)，農(nóng)民、銀行等各方的利益關(guān)系都需要兼顧，對(duì)于因抵押物償債而失地失房的農(nóng)民，建議統(tǒng)籌考慮完善“兩權(quán)”抵押融資的配套制度，以救助性金融或其他社會(huì)保障方式給予扶持，而不是固守農(nóng)民不可失地失房從而限制農(nóng)地農(nóng)房的抵押融資。

[注釋]

①2014年12月，國(guó)務(wù)院批復(fù)高陵撤縣設(shè)區(qū).

[參考文獻(xiàn)]

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作者簡(jiǎn)介：王婷(1983-)，女，漢族，陜西蒲城人，任職于中國(guó)人民銀行西安分行營(yíng)業(yè)管理部，研究方向：金融法。

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)01-0082-02