胡艷菊 劉宇馳 徐曼娜 張海蘭 楊斯凌
云南大學(xué),云南 昆明 650500
*本論文得到云南大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金資助,論文系云南大學(xué)第七屆研究生科研資助項目(項目名稱:法官助理制度改革的實證分析;項目編號:ynuy201480)的研究成果。
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法官助理制度改革分析*
胡艷菊劉宇馳徐曼娜張海蘭楊斯凌
云南大學(xué),云南昆明650500
*本論文得到云南大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金資助,論文系云南大學(xué)第七屆研究生科研資助項目(項目名稱:法官助理制度改革的實證分析;項目編號:ynuy201480)的研究成果。
摘要:黨的十八屆四中全會提出建設(shè)法治中國的奮斗目標,推進司法體制改革,法官助理制度作為司法改革的重要內(nèi)容之一,關(guān)系著法官的職業(yè)化、精英化,是實現(xiàn)司法人員分類劃管理的重要制度之一,考量我國的法官隊伍現(xiàn)狀、司法行政化、司法地方化、司法效率與司法公正,研究我國法官助理制度,從完善法院人員分類劃管理、法官助理的定位與工作職責(zé)、法官助理的選任和管理等方面,提出完善我國法官助理制度的建議。
關(guān)鍵詞:法官助理;改革路徑;司法人員分類管理
一、法官助理制度改革勢在必行
我國在1999年、2002年、2003年、2004年、2008年等出臺過關(guān)于加強法官助理的制度建設(shè)的相關(guān)文件,到2014年,十八屆四中全會后,法官助理制度改革正在試點和推行。雖然法官助理制度改革歷經(jīng)多年,但一直未取得實質(zhì)成果,仍需要從我國法官隊伍實際狀況、未來的發(fā)展目標等進一步研究探索。
(一)法官隊伍構(gòu)成缺乏規(guī)范
1.基層法院法官素質(zhì)參差不齊
我國法官的素質(zhì)參差不齊與我國法院體制的變革有著緊密聯(lián)系。文化大革命之后,我國的法院工作重新恢復(fù),一些不具備法學(xué)專業(yè)知識的人員被推向法官職位從事審判工作;20世紀80年代以后,隨著經(jīng)濟的發(fā)展,案件數(shù)量不斷增多,由于政策的原因,一些不具備法學(xué)專業(yè)知識的軍隊轉(zhuǎn)業(yè)軍人也進入到法官隊伍中,導(dǎo)致我國目前法官隊伍中非專業(yè)人士與專業(yè)人士相混合,各種知識結(jié)構(gòu)的人員都可以而且事實上成為了法官,形成了一種法官大眾化的局面。
2.專業(yè)化、精英化法官的缺乏
我國法官數(shù)量并不少,但是專業(yè)化、精英化的法官卻相當(dāng)缺乏。法官人數(shù)至少占法院工作人員總?cè)藬?shù)的一半以上,但是“具備法官資格,卻不在審判工作崗位,而是從事黨務(wù)、人事、司法行政或后勤工作的人員為數(shù)不少”,平均比例為15%左右。此外,部分法官在從事法官崗位并獲取豐富的審判實務(wù)經(jīng)驗之后會調(diào)往行政崗位擔(dān)任行政領(lǐng)導(dǎo),而不再從事審判實務(wù),如此便造成了有經(jīng)驗的法官的流失。
3.法官人員組織結(jié)構(gòu)混亂
我國長期以來,法院人員的組織結(jié)構(gòu)形成了“審判員——書記員”的“一審一書”模式。大量的事務(wù)性工作由一位法官和一位書記員共同完成。這種傳統(tǒng)的“師徒模式”模糊了法院工作的界限,在案件數(shù)量多,審判業(yè)務(wù)繁重的情況下,審判事務(wù)與輔助事務(wù)相混合,造成實踐中審判經(jīng)驗及法律專業(yè)知識相對薄弱的書記員并不是單純的完成審判輔助性工作,大量的與審判有關(guān)的事務(wù)性工作都由書記員獨立完成。
(二)訴訟實踐與訴訟目標相差甚遠
1.司法行政化嚴重
我國司法行政化具體表現(xiàn)為兩個方面:一是我國法官是按照公務(wù)員錄用標準來選拔和任用的,不是相對獨立的司法官員,具有行政角色,造成審判與行政的混淆,使法官從產(chǎn)生的那刻起就帶有濃厚的行政化色彩。二是法官內(nèi)部級別待遇行政化,上下級法院形成實質(zhì)的行政管理和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這種傳統(tǒng)的司法與行政不分的人員管理模式給司法獨立與公正帶來了嚴重的損害,急需改變法院人員的管理模式,去除行政化的管理色彩。
2.司法地方化嚴重
所謂司法地方化是指司法權(quán)受制于地方政府和黨政機關(guān)。我國法官的工資收入、法院其他財政支出是由地方政府預(yù)算并支付,相關(guān)財物均由地方政府管理,類似于其他行政部門。法官從經(jīng)濟上受制于地方政府,政府可以完全掌握法院的經(jīng)濟命脈,形成法官“聽命”于法院,法院“聽命”于地方政府的局面。這種附庸于政府的司法權(quán)始終難以讓法官消除物質(zhì)經(jīng)濟上的后顧之憂從而獨立辦案,因而需要在制度設(shè)計中保障法院的財政獨立,擺脫地方政府、地方財政的束縛,間接實現(xiàn)法官獨立辦案,實現(xiàn)司法獨立。
二、法官助理制度運行的困境及成因
(一)誰來做法官助理?
從外部統(tǒng)一招聘“外援型”法官助理,每年畢業(yè)生基數(shù)大,就業(yè)壓力大,來源可以保證,但是剛畢業(yè)的學(xué)生缺乏一定的社會實踐經(jīng)驗,尤其是缺乏調(diào)解經(jīng)驗,書生氣過濃,需要一定時間適應(yīng)助理崗位工作。即便是一段時間后完全適應(yīng)了該職位的工作任務(wù),又會離職去尋找新的工作。招聘合同制的法官助理,以協(xié)助解決行政機關(guān)日常工作中遇到的一些專業(yè)性較強的問題。人民法院招聘法官助理,招聘人員應(yīng)具備一定的法律專業(yè)知識及學(xué)歷基礎(chǔ)。然而這類法官助理由于無編制,待遇有差異,致使難以招到法律素養(yǎng)好的法官助理。將人民法院內(nèi)部部分法官轉(zhuǎn)崗為法官助理的“內(nèi)生型”法官助理,既能保證未來的法官助理的法律素養(yǎng),又能保證其對人民法院內(nèi)部工作的熟悉程度,便于案件在不同工序之間的高效運轉(zhuǎn)。然而,現(xiàn)有法官難以接受降格為法官助理。
(二)現(xiàn)有法官如何裁減?
法官助理制度需要一部分法官退居至法官助理崗位,一部分法官推舉為職業(yè)法官。這一舉措不僅會讓退居的法官助理存在心里上的障礙,還會打擊他們的積極性。《職業(yè)化意見》第29點指出:“確定法官員額后,一些不能繼續(xù)擔(dān)任法官但符合法官助理條件的人員可以擔(dān)任法官助理?!薄对圏c意見》進一步提出了“老人老辦法”和“新人新政策”兩個原則:轉(zhuǎn)任法官助理的現(xiàn)職審判員、助理審判員法律職務(wù)不變、待遇不變;對于書記員和新入職的干部,則不再任命為助理審判員,如果法官員額出現(xiàn)空缺直接提請人大任命審判員。盡管如此,對于本質(zhì)上屬于對現(xiàn)有權(quán)力的一種剝奪的措施事實上還是難以實現(xiàn)預(yù)期目標。
(三)法官助理的具體職責(zé)如何確定?
傳統(tǒng)的審判工作一般是由法官與書記員共同配合完成,而增加法官助理崗位之后,三者需明確具體職責(zé),這也是法官助理改革能否切實有效發(fā)揮作用的重要體現(xiàn)。實踐中部分法官助理被當(dāng)作書記員來同等看待,并不能發(fā)揮其專業(yè)性的特點,而另一個極端則是部分正式法官過度依賴于法官助理,甚至將部分案件的判決意見與判決書制作都全權(quán)交由法官助理單獨完成,將自己的審判任務(wù)過多地轉(zhuǎn)嫁于法官助理的身上,亦是不合理的。而且截至目前,并無相關(guān)規(guī)定來細致地對法官助理的工作內(nèi)容進行歸納總結(jié),僅為法院內(nèi)部自己設(shè)定相關(guān)工作范疇,這樣就導(dǎo)致法官助理的工作很難以明確的考核項目標準來加以衡量,可能會在一定程度上對其工作熱情及積極性造成消極影響。
三、法官助理制度改革的策略
(一)完善法官助理的管理
1.正確定位法官助理
法官助理輔助法官的裁判工作,具備審判輔助人員的性質(zhì),具有較強的法律專業(yè)性,需要具備專業(yè)的法律知識,兼具一定的行政屬性和司法屬性。此外法官助理作為未來法官人選的重要來源之一,要在法官助理職位上積累法律經(jīng)驗、法律邏輯,所以與普通公務(wù)員相比,需要進行額外的法律知識考試。法官助理要致力于推進法官的職業(yè)化、精英化、專業(yè)化,提高法官隊伍的整體水平,推進法治化建設(shè)。
2.重視法官助理的職責(zé)定位
法官助理既然作為法官的輔助人員,那么其權(quán)限不宜設(shè)置過于寬泛,一些實體性權(quán)力不宜享有,例如其僅能組織雙方當(dāng)事人進行意見交換、組織雙方當(dāng)事人在舉證期限屆滿之前進行證據(jù)交換、主持一定范圍內(nèi)的調(diào)解工作、整理刑事案卷、校對判決書等,而涉及實體性的判決內(nèi)容則僅能是由合議庭給出,法官助理僅能夠協(xié)助執(zhí)行。
3.提高法官助理的職業(yè)保障
法官助理的待遇是略低于正式法官的,這一點毋庸置疑,那么如何在目前的環(huán)境下最大限度地予以法官助理相關(guān)物質(zhì)以及內(nèi)心的保障,今后大批法官助理將步入工作崗位,不能單純指望國家財政來額外對其進行照顧,若要單純依靠國家財政來支援,顯然是不夠的。我們可以從法院內(nèi)部資源配置入手,一定程度上予以法官助理必要的獨立權(quán)限,提升其內(nèi)心自我認同感,而在其待遇方面,可以根據(jù)其辦案量的多少來重新進行法院內(nèi)部工資調(diào)整,在出差補貼、年假福利等方面要保證一視同仁,避免其產(chǎn)生過大的心理落差。同時要建立完善的法官助理職務(wù)晉升體制,讓法官助理有可期待的職業(yè)晉升出路。
(二)建立完善的配套制度
1.法官員額制
法官員額制是法官助理制度的基礎(chǔ),也是實現(xiàn)法官職業(yè)化的重要條件,修改后的《法官法》中規(guī)定了最高人民法院會同各級法院根據(jù)審判工作的需要,制定法院法官在人員編制內(nèi)員額比例的辦法,建立精英型的法官群體。根據(jù)我國法院的人員現(xiàn)狀,實行法官員額制度,意味著法官必須“少而精”,這就要圍繞法官設(shè)置審判輔助人員來協(xié)助法官完成審判工作。法官員額制度與法官助理制度緊密聯(lián)系,互為條件。通過確定法官的員額比例,法官職業(yè)化有了前提保障;通過確定法官員額,明確了法官職位,給法官助理制度發(fā)展創(chuàng)造了制度條件。
2.法官遴選制度
我國已經(jīng)初步建立的法官遴選制度,2008年發(fā)布的《公開選拔出任法官、檢察官任職人選暫行辦法》較為具體的規(guī)定了法官遴選的方式,提出擬任職位的資格和條件,并且規(guī)定了選拔人員的程序。這一辦法彌補了我國之前法官遴選制度的不足,對提高法官司法能力有著重要意義。2014年公布的《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》提出要在省一級設(shè)立法官遴選委員會,作為省以下法院人員省級統(tǒng)管之后的法官遴選機構(gòu),目前多省份已經(jīng)成立法官遴選委員會,云南省于2015年8月20日成立了由專門委員和專家委員組成的法官遴選委員會。這一機構(gòu)的設(shè)立有助于法官的專業(yè)能力、道德水準、職業(yè)操守等全面的素質(zhì)保障。遴選制度的設(shè)置,使優(yōu)秀的法官助理能通過法官遴選晉升為法官,進行案件的審判,這有利于激勵法官助理的工作積極性,避免人才的流失。
3.書記員單列制度
我國在1999年《人民法院五年改革綱要》中提出書記員單列制度的,對書記員的錄用、培訓(xùn)、晉級等進行單獨管理,從而改變書記員向法官晉升的傳統(tǒng)做法。2003年發(fā)布《人民法院書記員管理辦法(試行)》規(guī)定對新招收的書記員實行聘任制和合同制管理,書記員不再向法官發(fā)展。推行書記員單獨序列,明確其與法官助理職責(zé)的區(qū)分,理順書記員與法官助理的關(guān)系,才能使書記員制度與法官助理制度緊密銜接,實現(xiàn)法院人員分類管理、職業(yè)專門化,為法官助理制度推行創(chuàng)造條件。
4.財政統(tǒng)籌制度
2014年6月通過的《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》中規(guī)定了“經(jīng)費上收省級管理時,要考慮各地經(jīng)濟社會發(fā)展實際,使各地辦公經(jīng)費、辦案經(jīng)費和人員收入不低于現(xiàn)有水平”。即法院財政由省級統(tǒng)籌,要求司法人員的收入不僅不能低于現(xiàn)有水平,還要考慮各地經(jīng)濟發(fā)展的實際。改革對于政法經(jīng)費和司法人員待遇的重視也為法院人員分類管理提供了可能性。
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作者簡介:胡艷菊(1990-),女,云南騰沖人,云南大學(xué)法學(xué)院2013級碩士研究生,課題主持人。
中圖分類號:D926.2
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文章編號:2095-4379-(2016)01-0035-02