基于政治與行政“二分法”的基本述評與思考

扈曉琳

山東工商學(xué)院法學(xué)院，山東　煙臺　264005

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基于政治與行政“二分法”的基本述評與思考

扈曉琳*

山東工商學(xué)院法學(xué)院，山東煙臺264005

摘要：對于行政和政治的分離是在1887年由威爾遜在其巨作行政性研究中提出的。之后美國著名政治專家弗蘭克·古德諾對其進行了詳盡分析，之后便在行政性的研究中掀起了一番“腥風(fēng)血雨”，這對于之后的政府模式及基本行政理論產(chǎn)生深刻影響。在本論文中主要對研究三個問題，首先研究政治與行政“二分法”的出現(xiàn)和發(fā)展，其次對階段的行政與政治“二分法”的思考和批判，最后對于政治與行政“二分法”對我國體制改革的一些想法。

關(guān)鍵詞：政治與行政“二分法”；提出；完善；思考；評述；批判

一、研究政治與行政“二分法”的出現(xiàn)和發(fā)展

對于政治與行政“二分法”的出現(xiàn)，幾乎所有學(xué)者都將其功勞認(rèn)定在美國政治學(xué)家威爾遜的身上，最重要的原因是由于其在1887年提出研究政治與行政“二分法”，同時在1900年美國知名學(xué)者弗蘭克·古德諾進行系統(tǒng)的完善和改進。

威爾遜的“二分法”思想。對于行政性的研究由來已久，在其形成之前已經(jīng)在歐美國家受到了密切的關(guān)注，特別是當(dāng)時德國在對于行政學(xué)的研究已經(jīng)達到未曾有的高度。在當(dāng)時的德國的學(xué)者中，最著名的當(dāng)屬斯坦，在他當(dāng)時的研究中已經(jīng)將行政和政治進行了相應(yīng)的劃分和辨別。在他的觀點中行政是基于政治的規(guī)定的，同時行政的基本內(nèi)容卻不是出自政治。

政治與行政“二分法”的提出和發(fā)展。對于1887年威爾遜提出的巨著《行政性研究》，在該篇論文中對于政治和行政“二分法”進行詳盡的敘述。他的主要觀點是，行政和政治都是國家的一個重要的組成部分，然后他們之間是有區(qū)別的，行政在政府的管理工作成承擔(dān)著重要的使命。在行政和政治的基本關(guān)系，可以劃分為兩個方面，首先政治和行政是不同的，政治之外的基本部分叫做行政，行政的問題是其本身的問題，但是行政的觀點都是基于政治而形成的。而政治的主要任務(wù)是直接去管理行政單位的。

政治是一種以國家活動為重點的且具有一定普遍性的重大事項。而行政有別于政治在于，其主要是以國家活動為中心的個別或細(xì)小的事項或者活動。因此，政治是大方向，而行政則是技術(shù)性的工作。但是雖然他們有一定的區(qū)別，但是行政和政治之間又時刻聯(lián)系在一起，行政的管理方向是一個或者一些相關(guān)的領(lǐng)域，其實在一定程度上可以解釋為行政管理的主要是政治活動的一個方向，是政治活動的一個重要組成部分。他們一個在進行宏觀調(diào)控，另一個在進行細(xì)微的優(yōu)化工作。行政的理論與政治的智慧是一起推動國家進步和發(fā)展的一個重要組成部分。

在威爾遜提出一種能夠基于實施思想的一支隊伍，而這只隊伍不僅僅能夠具有良好的專業(yè)素養(yǎng)，同事能夠具有良好的品行。他提出在建立這種隊伍應(yīng)進行擇優(yōu)錄取的原則，需要進行公開招聘；其次，這只隊伍在政治上應(yīng)時刻保持中立，具有極好的品格和道義，對于政府工作的絕對忠誠；最后，這支隊伍應(yīng)是收到過高等教育的人才，具有獨立的思想和能夠保持與普通群眾溝通交流的意識。

個人感覺，在威爾遜的研究中對于政治和行政的區(qū)分具有一定的效果，理清了政治和行政的盤根錯節(jié)，指出了在政治的使用范圍和行政的適用模式，從而為之后政治與行政“二分法”的發(fā)展擬定了一個總的發(fā)展框架。

弗蘭克·古德諾對政治與行政“二分法”的完善[9]。雖然威爾遜對于政治與行政“二分法”的提出有突出貢獻作用，但是在政治與行政“二分法”的發(fā)展和完善的過程中，另一個人物是不容忽視的，那就是弗蘭克·古德諾，對于弗蘭克·古德諾而言，其對政治與行政“二分法”進行了更加全面和完善的補充。使得政治與行政“二分法”在當(dāng)時看來更加的系統(tǒng)和詳實。在1900年弗蘭克·古德諾摒棄了傳統(tǒng)在政治學(xué)上的經(jīng)典三分法，將政治與行政“二分法”進行了詳細(xì)的補充和完善，在威爾遜的基礎(chǔ)上將政治與行政“二分法”進行了發(fā)揮。在他的觀點中，認(rèn)為政治是一種最基本的民意表達方式，也是一種政策的導(dǎo)向；而行政主要是對于民意表達方式的執(zhí)行過程，也是對政策導(dǎo)向的執(zhí)行[8]。

在其著作中對于政治與行政“二分法”執(zhí)行用詞強烈，但是與此同時他又指出政治與行政更應(yīng)協(xié)調(diào)和一致。他認(rèn)為在進行民意的表達和民意的執(zhí)行過程中能夠，必須存在一致性和協(xié)調(diào)發(fā)展，一致性主要是讓民意和表達和執(zhí)行存在同步，協(xié)調(diào)性認(rèn)為民意的表達不僅僅需要一種協(xié)同進行，最終達到協(xié)調(diào)好，否則政治與行政將成為笑柄。弗蘭克·古德諾對于政治和行政的一致性的解釋中，提出了在實際的需求中，雖然存在兩者功能有一定的分化，但是將其委派給兩個不同單位進行實施同樣存在許多不合理之處。

對于兩者的發(fā)展應(yīng)注意以下幾方面：

(一)對于政治對行政的控制應(yīng)存在一定的度

弗蘭克·古德諾認(rèn)為要使行政和政治進行完美的融合，有兩種“途徑”，要么以喪失國家意志來表達機構(gòu)的獨立性，或者以喪失國家意志來執(zhí)行機構(gòu)的獨立性。但是對當(dāng)時階段的政府，命令執(zhí)行單位必須服從表達單位，主要存在著兩個原因，一方面較于實行單位而言，表達單位更能夠代表人民；另一方面由于執(zhí)行單位主要對國家意志的表達，而其在很大程度上是一種行政的創(chuàng)新和發(fā)展，由于存在各種創(chuàng)新性，所有應(yīng)使行政一直處于政治的控制之下[7]。

(二)行政要保證一定的集權(quán)化

對于行政的集權(quán)化，需要在政治適當(dāng)?shù)恼莆招姓?，同時還需要行政保持一定的集權(quán)化。弗蘭克·古德諾在其論文中認(rèn)為，所有的政府都是由各個獨立的政治組成的一個整體。在政府和政治主體之間，可能存在著一定的摩擦，當(dāng)出現(xiàn)摩擦的是否難免要犧牲單方面的利益。為此弗蘭克·古德諾認(rèn)為要盡可能避免這種摩擦就必須要適當(dāng)?shù)谋ＷC行政具有一定的集權(quán)化。

二、行政與政治“二分法”的思考和批判

對于行政和政治的“二分法”，自從1887年提出以后，世界各國進行不斷地進行試驗和論證，同時也受到了很多質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。對于這些挑戰(zhàn)主要是由西蒙、凱恩斯、一些新學(xué)派提出的。

(一)西蒙的批判

對于20世紀(jì)四十年代，西蒙在其著作中對政治和行政的“二分法”進行了個人的批判，對于這種批判中，主要認(rèn)為政治與行政“二分法”在決策方面，政治與行政“二分法”并沒有實質(zhì)性的區(qū)分，對于相關(guān)政策的制定則在一定程度上屬于政治領(lǐng)域，然而政治與行政“二分法”就是將其在制定和執(zhí)行過程中嚴(yán)格的進行分開。西蒙在其專注中提出對于這種分開是不能將其進行隔一為二的，主要原因是行政行為中也必須從事一定的決策活動，而這種活動中，政治和行政都包含有同樣的要素，因此而言是不能相對分開的。西蒙認(rèn)為，所有的管理都是我們決策的一個重要組成部分，其包含有一定在執(zhí)行過程中的每個重要部分。

(二)凱恩斯批判[6]

對于凱恩斯批判，使我們最早的對于政治與行政“二分法”的批判，主要原因是在羅斯福行政時期，凱恩斯主義將政治與行政作為一個整體來進行看待。這個整體是有別于其他經(jīng)濟領(lǐng)域的。

在十九世紀(jì)三十年代資本主義市場上發(fā)生的有史以來最大的一次經(jīng)濟危機時期凱恩斯認(rèn)為，關(guān)鍵的問題在于“有效的需求不足”，他認(rèn)為政府應(yīng)實施相應(yīng)的擴張性經(jīng)濟措施，通過擴大需求來提高和促進經(jīng)濟的增長，政府應(yīng)是其開支增加，同時最大限度的刺激經(jīng)濟的需求增長。在凱恩斯主義的措施下，政府對于人們的生活進行了一定的干預(yù)，從而實現(xiàn)了一定的效益。因此，在歷史背景下，凱恩斯主義認(rèn)為的政治與行政“二分法”是不可取的[4]。

(三)新學(xué)科的批判

對于傳統(tǒng)的政治與行政“二分法”，新學(xué)科代表人沃爾多認(rèn)為政治與行政“二分法”的這種觀點不管在政治中還是在社會中的表達都是存在一定的缺陷的地方。在他的觀點中，政治與行政“二分法”主要是試圖通過這種政治與行政“二分法”，只是試圖利用選舉產(chǎn)生的各種政策人員去制定相應(yīng)的政策，而實施人員一味的進行實施。就只是去執(zhí)行政策來解決表面上不民主的這種表象[3]。

同時新學(xué)科在其觀點中認(rèn)為，政治與行政“二分法”中所謂的“政治為行政設(shè)定響應(yīng)的目標(biāo)”的這種觀點是沒有現(xiàn)實依據(jù)的，存在一定“權(quán)利過大或者篡改政策”危險。沃爾多等人的觀點是，應(yīng)鼓勵行政的響應(yīng)權(quán)利和政治之間的合作和互助、協(xié)調(diào)，而不是一味地對政治與行政“二分法”進行對抗實施[1]。

二十世紀(jì)八十年代新興的“新公共管理學(xué)科”也對政治與行政“二分法”進行了否定，他們認(rèn)為傳統(tǒng)意義的政治與行政“二分法”與現(xiàn)階段的事實是有所違背的。在我們對其進行實踐的過程中來看，這種政治與行政“二分法”是很難實現(xiàn)的?，F(xiàn)階段新學(xué)派一致強調(diào)政治中不存在黨派傾向?qū)τ跊Q策的做出是與實際相違背的。對于在現(xiàn)實生活正政治官員與行政官員不相互影響基本上是無法達到的。

(四)古麗克的批判

美國政治學(xué)家古麗克與新興的學(xué)科想法相近，同樣認(rèn)為這種政治與行政“二分法”是很難實現(xiàn)的，這種實現(xiàn)只能單純地出現(xiàn)在理論中。古麗克在其專著中認(rèn)為現(xiàn)階段新學(xué)派一致在強調(diào)政治中不存在黨派傾向?qū)τ跊Q策的做出是與實際相違背的。古麗克對于在現(xiàn)實生活政治和行政不相互干預(yù)是無法達到的。理論或許能夠論證一些東西，然而和實踐往往存在著一定差異。古麗克說，在實踐過程中真正做到理論和實踐的相分離是不現(xiàn)實的。當(dāng)代官員們對于政治和行政的劃分幾乎打破了政治與行政“二分法”這種中立的概念，這在實際應(yīng)用中要打破政治和行政的

中立基本上是不可能實現(xiàn)的[2]。

三、政治與行政“二分法”對我國體制改革的一些想法

對于政治與行政“二分法”自其提出以來，收到了一定批判，但政治與行政“二分法”對我國體制改革仍然有一定實際意義和一定啟示。

(一)能夠深化政治體制改革和加速行政改制

對于威爾遜提出的政治與行政“二分法”是在政府面臨質(zhì)疑的背景下提出的，隨著我國經(jīng)濟全球化不斷深入，逐漸形成不同利益群體角逐的局面，許多問題是不能單純地依靠政府自身去解決的，一旦政府插手將會出現(xiàn)政府被質(zhì)疑的局面，從而造成政府的信任危機。因此需要需要加速行政改制，從而從另一方面提升政府的公信力，由于行程機關(guān)作為政府的主要組成部分，其在深化政治體制改革和加速行政改制中能夠影響許多方面[5]。

(二)加快行政管理的體質(zhì)改革，強化頂層設(shè)計

對于政治和行政的“二分法”是經(jīng)過長時間的論證和質(zhì)疑，在論證和質(zhì)疑中人們對于行政和政治的概念有了更深入的認(rèn)識和了解。同時對于行政和政治的自身特點有了更加清晰的認(rèn)識，雖然在一定程度其兩者并沒有過于緊密的聯(lián)系，但是兩者仍然不能一分為二的對待。在我們進行體制改革的過程中，需要進一步的強化頂層設(shè)計，同時要沿著社會發(fā)展的基本規(guī)律進行。

(三)借鑒經(jīng)驗，助力改革

對于行政改革終極目標(biāo)在于提高行政基本效率，主要通過借鑒管理基本經(jīng)驗。在部門經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，使行政和政治在戰(zhàn)略性目標(biāo)的基礎(chǔ)上能夠進行相應(yīng)的績效和目標(biāo)管理，從而最大限度提升整體效率。這樣不僅僅將過去行政和政治從傳統(tǒng)的枷鎖中解放出來，同時也為行政和政治提供了新的管理思路和視角，通過對各國政府的基本經(jīng)驗的借鑒，能夠?qū)崿F(xiàn)政治和行政共同進步和發(fā)展。

四、小結(jié)

本文主要研究政治與行政“二分法”，首先研究政治與行政“二分法”的出現(xiàn)和發(fā)展，主要分析了威爾遜的二分法思想，在二分思想出現(xiàn)以前的雛形，及弗蘭克·里德諾的二分思想，及需要注意的問題對于度的把握和對行政集權(quán)化的保證；接著對階段的行政與政治“二分法”的思考和批判，分別來自西蒙的批判，凱恩斯的批判，新學(xué)科的批判，古麗克的批判最后對于政治與行政“二分法”對我國體制改革的一些想法，通過對政治和行政的“二分法”的研究為之后我國的行政和政治之間的發(fā)展提供些許建議，希望為之后行政和政治“二分法”的應(yīng)用打下堅實的基礎(chǔ)。

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文章編號：1006-0049-(2016)03-0137-02

*作者簡介：扈曉琳(1997-)，女，山東臨沂人，漢族，山東工商學(xué)院法學(xué)院政治學(xué)與行政學(xué)專業(yè)，本科在讀，研究方向：政治學(xué)與行政學(xué)。