我國集體水資源管理現(xiàn)狀與對策建議

余艷歡，柳長順，戴向前

（1.北京中水潤澤咨詢有限公司，100038，北京；2.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

我國集體水資源管理現(xiàn)狀與對策建議

余艷歡1，柳長順2，戴向前2

（1.北京中水潤澤咨詢有限公司，100038，北京；2.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

在深入剖析我國集體水資源管理現(xiàn)狀的基礎上，結合農村綜合改革與實行最嚴格水資源管理制度的有關要求，研究提出了加強集體水資源管理的總體思路及基本原則，并從高度重視集體水資源管理、加強對集體水資源監(jiān)測計量、開展集體水資源確權登記、實行集體水資源用途管制、加大對農民用水合作組織扶持力度、統(tǒng)籌推進各項水利改革等方面提出對策建議。

集體水資源；管理；對策

一、集體水資源現(xiàn)行管理模式

水法等現(xiàn)行法律規(guī)定農村集體經濟組織的水塘和由農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水，歸各該農村集體經濟組織使用，集體水資源不實行取水許可與水資源有償使用制度。除此之外，集體水資源管理制度相對空白，其管理通常與工程管理融為一體，且主要依靠農村集體組織自治自管，尚未納入水資源行政管理范疇。目前集體水資源管理主要存在以下四種模式：

①村委會直接管理。由各村（組）委派或聘用管水員，負責工程日常管護、蓄水放水、計收水費等事項，相關經費由村委會通過“一事一議”、投工投勞、計收水費等方式解決。適用于一些工程規(guī)模小、受益戶多且分散的地區(qū)，在我國各省普遍采用。由于管理經費不足、管理人員能力有限，管理效果不明顯。

②受益戶聯(lián)戶共管。在明晰工程產權集體所有的基礎上，由村委會通過協(xié)議確定并授予受益戶享有集體水資源使用權和保護水資源的義務。具體管理事項由受益戶自主協(xié)商，自主管理，共同受益。該模式適宜于工程規(guī)模小、受益戶相對集中且范圍易于確定的丘陵山區(qū)，在湖北省宜都市應用最為廣泛，效果顯著，不僅有效維持了用水秩序，還提高了水資源利用效率和效益。

③承包經營管理。村委會通過承包、租賃、拍賣和股份合作等方式，將一些工程規(guī)模較大、具備多種功能的水庫和塘壩交給農戶、種植大戶、私人企業(yè)等，授予集體水資源使用權及其工程經營管護權。具體事務由承包者承擔，村委會只負責協(xié)調村組成員與承包者之間的用水關系。早期由于承包責任和義務界定不清晰，承包者履行集體水資源管理的職責積極性不高，村委會維權依據不足、力度不夠，有時損害農民用水權益。近年，一些地方通過完善承包流程和規(guī)范承包合同或協(xié)議管理，加強集體水資源承包管理。湖北省襄陽區(qū)程河鎮(zhèn)華樓村委會在與承包主體簽訂工程承包協(xié)議中，明確承包主體享有獲得上級財政下?lián)艿墓茏o資金、計收農業(yè)水費、開展水產養(yǎng)（種）殖等權利，同時應履行堰塘日常維修養(yǎng)護、水資源管

理和保護、確保堰塘水源首先滿足灌溉功能等義務。

④協(xié)會參與式管理。農民用水戶協(xié)會通常由群眾自發(fā)組織，按照既定制度章程開展水資源調配、節(jié)水灌溉、水費計收、工程管護等工作。其運營經費通過“民辦公助”、財政補助、農民投勞、水費收入、多種經營等方式獲得。村委會可自行組建協(xié)會，也可委托具有較強能力的現(xiàn)行協(xié)會開展集體水資源管理。湖北當陽市東風三干渠農民用水戶協(xié)會成立于2000年，受王店、玉泉兩鎮(zhèn)9個村的委托，負責管理和經營2座小（1）型水庫、6座?。?）型水庫，為39個農民用水小組的農業(yè)灌溉提供供水服務。自協(xié)會成立以來，不斷完善管理制度，理順了用水秩序，擴大了服務范圍，增加了灌溉面積，實現(xiàn)了集體水利工程良性運行及其水資源合理利用。

二、集體水資源管理中存在的突出問題

1.集體水資源量家底不清

集體水庫和塘壩大都建于20世紀50年代到80年代初期，由于投入經費有限、建設標準偏低，集體水利工程很少建有量水設施。目前，湖北宜都市作為全國水權改革試點，為集體水塘和水庫補建了水尺等簡易量水設施，其他大部分地區(qū)沒有安裝集體水資源計量設施。集體水資源量只能通過第一次全國水利普查和水資源管理公報、年報等現(xiàn)有統(tǒng)計資料進行估算。計量設施或計量方法嚴重缺失，集體水資源實際規(guī)模難以精準考量。家底不清增加了集體水資源管理難度。

2.集體水資源管理制度缺失

為了保障農業(yè)生產和農民用水權益，1988年的水法規(guī)定 “農業(yè)集體經濟組織所有的水塘、水庫中的水，屬于集體所有”，集體水資源及其水利工程管理和使用由農村集體經濟組織負責的思想由此植根。2002年水法修訂后，將農村集體組織的所有權修訂為使用權，但對國家履行集體水資源所有權人的職責卻沒有進一步的體現(xiàn)。集體水資源除了不實行取水許可和水資源有償使用制度外，并沒有出臺相關的管理配套制度。調研發(fā)現(xiàn)，有些干部群眾認為集體水利工程為集體資產，集體水資源用于滿足集體經濟組織范圍內的生活和生產用水需求，量少事雜，對整個經濟社會發(fā)展的影響較小，水行政管理不應過多干預，也無力多管。因此，集體水資源管理長期游離于現(xiàn)行水資源管理制度之外。

3.集體水資源管理基礎薄弱

集體水資源管理及其工程管護主要依靠農民投工投勞。隨著農村勞動力大規(guī)模向城市轉移，加上農村稅費改革取消了農村“兩工”，組織農民群眾投工投勞參與管理難度加大。大多數(shù)農村經濟組織或者農民用水戶合作組織經濟基礎薄弱，無力聘請專職管護人員開展集體水資源管理工作?，F(xiàn)有的集體水資源管護人員多為農村留守人員，管理能力有限，管理效果欠佳。近年中央出臺了一系列政策文件，要求各地加大公共財政投入、鼓勵農民投工投勞和社會資本投入、完善“一事一議”制度等，但由于政府及有關部門加強集體水資源管理“名不正”，財政補助資金扶持力度又不足，集體水資源本身經濟效益較低，缺乏吸引社會資金投入內在驅動，集體水資源管理資金短缺問題依然未解。

4.集體水資源功能逐步退化

過去集體水資源既提供灌溉用水，也是村民的生活水源；其水域既能蓄洪防澇，又能美化環(huán)境和調節(jié)氣候?，F(xiàn)在部分農村實行集中式供水，集體水資源供農村生活飲用的功能逐漸削弱。隨著城鎮(zhèn)和工業(yè)快速發(fā)展，產業(yè)結構發(fā)生巨大變化，部分地區(qū)農田灌溉面積逐步萎縮，農業(yè)灌溉對塘堰和小型水庫的需求不斷降低。尤其是南方豐水地區(qū)，農業(yè)灌溉主要依靠降雨，塘堰和小型水庫僅作為備用水源，利用頻率大幅度減小，基本的灌溉功能逐步退化。目前，相當一批集體水庫和塘壩被承包租賃用于養(yǎng)殖和旅游，甚至有的被廢棄，無人管理。調查顯示，近30年來，超過80%的農村塘壩已基本消失。

三、加強集體水資源管理的基本思路

1.總體思路

按照水法、物權法等有關規(guī)定，集體水資源實行所有權與使用權分離，國家為集體水資源所有權人，國家及其政府有責任有義務管理和保護集體水資源，維護農村集體經濟組織享有集體水資源使用權的權利。加強集體水資源管理，首先需要明確集體水資源的邊界，理清政府與農村集體經濟組織之間的關系。在權責利明晰的基礎上，借鑒現(xiàn)行水資源管理制度以及集體土地、林地和農村草原等管理制度中一些行之有效的做法和經驗，建立集體水資源管理制度，通過確權登記、用途管制等措施，明確相關管理主體的職責分工，規(guī)范集體水資源用途和集體水資源管理行為；建立集體水資源管理激勵和占用補償?shù)葯C制，提高管理責任主體參與管理的積極性，切實保障農民的用水權益。

2.基本原則

根據現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，建立集體水資源管理制度須堅持以下原則：

一是堅持資源公有與物權法定原則。在進行集體水資源確權登記時，須嚴格按照水法關于集體水資源為國家所有、農村集體經濟組織使用的規(guī)定，明確集體水資源為農村集體公有資產的屬性，確保集體水資源的有效調配和使用，并適當賦予農民權利，明確占有、使用、收益、處分等權利歸屬和權責，保障農民用水權益。

二是堅持水土資源與工程相結合的原則。集體水資源、集體水庫或塘壩、集體土地三者相互依存。集體水資源確權應建立在工程產權明晰的基礎上，使集體水資源使用權人與工程所有權人相統(tǒng)一，確保集體水資源的系統(tǒng)管理與有效調配。有條件的地方，可按照水隨田走的原則，確定各農戶的用水權，以此作為農戶保障其用水權益和政府履行監(jiān)督管理義務的依據。

三是堅持制度保障與農村自治相結合。制度的建立在于確定權利范圍和樹立規(guī)則，明確各方職責分工，創(chuàng)建良好的運作機制，給農村集體經濟組織管理集體水資源創(chuàng)造良好的環(huán)境和支撐。集體水資源管理應以農村自治為主，要充分尊重群眾，實行民主決策，相關部門適當給予指導和監(jiān)督。

四、對策建議

1.高度重視集體水資源管理

集體水資源量大面廣，對改善農業(yè)生產條件，促進農民調整種植結構以及增產增收，保護農村水生態(tài)環(huán)境具有不可替代的重要作用。加強集體水資源管理，是“三農”工作的重要內容，也是推進落實最嚴格水資源管理制度和生態(tài)文明建設的重要舉措。針對當前集體水資源屬地管理而管理主體積極性不高等問題，建議把集體水資源管理納入最嚴格水資源管理制度考核范疇，促使各方切實采取有效措施，對加強集體水資源管理從觀念上給予引導，從政策上給予指導，從行政上給予監(jiān)督，從財政上給予扶持，從制度上加以約束，從技術上給予支撐。

2.加強對集體水資源監(jiān)測計量

由于缺乏計量設施，集體水資源量無法準確掌握，只能通過水利普查及相關統(tǒng)計數(shù)據進行估算?，F(xiàn)有統(tǒng)計資料較為零散，不能準確反映集體水資源的真實供用水情況，更難以對集體水資源管理決策給予有效支撐。建議國家水資源監(jiān)控能力建設項目要適當向集體水資源計量設施建設傾斜，組織開展集體水資源量及其水利工程管理和供用水等專項調查統(tǒng)計，將集體水資源信息納入水資源管理信息平臺，建立集體水資源臺賬，為有關部門開展集體水資源監(jiān)督和制定相應管理制度提供基礎支撐。

3.開展集體水資源確權登記

當前水資源確權登記提上議事日程，不僅需要分清所有者和使用者邊界，還需要進一步明晰占有、使用、收益、處分等權利歸屬關系和權責，明確確權水量和期限等，以此作為政府監(jiān)督管理水資源和市場配置水資源的依據。集體水資源作為我國水資源的重要組成部分，盡管現(xiàn)行法律已明確集體水資源為國家所有和集體使用，但對具體的權責沒有給予明確。通過確權登記，進一步明確農村集體經濟組織和農民的權利，并適度擴大使用權的出讓、轉讓、出租、抵押、擔保、入股等權能，鼓勵農村集體經濟組織積極管理，切實維護農民用水權益。

4.實行集體水資源用途管制

充分考慮農村生活、生產用水需求及農村水資源水環(huán)境承載能力，結合集體水資源的流動性、多功能性、綜合利用性、利害兩重性等特性，分別從水量、水質、水能、水域、水體等多角度統(tǒng)籌確定集體水資源用途和使用范圍，建立相關獎懲規(guī)則，對集體水資源實行用途管制，防止集體水資源游離于最嚴格水資源管理制度之外，防止集體水資源被肆意擠占，確保農村生活、生產用水。集體水資源用途確實需要變更的，必須進行充分論證和嚴格審核，并給予使用權人相應的占用補償。

5.加大對農民用水合作組織扶持力度

近年，以農民用水戶協(xié)會為主要形式的農民用水合作組織迅速發(fā)展，在水資源行政管理與農村集體經濟組織自治自管之間很好地發(fā)揮了橋梁作用，有效解決了農村實行家庭聯(lián)產承包責任制以后農田水利設施管理缺位問題。實踐證明，農民用水合作組織與現(xiàn)代農業(yè)生產經營方式轉變相適應，是承擔集體水資源管理的重要主體。為此，建議有關部門把集體水資源管理納入農民用水合作組織扶持范圍，加大扶持力度。

6.統(tǒng)籌推進各項水利改革

集體水資源管理是一項系統(tǒng)工程，不僅涉及水源工程建設與管理、水量分配、水資源保護，還涉及“三農”問題的方方面面，需與農村改革發(fā)展緊密結合。近年，推進農村綜合改革、農村集體產權改革、農業(yè)水價綜合改革、小型農田水利工程產權制度改革、城鄉(xiāng)水務一體化改革等，一定程度上強化了集體水資源管理。因此，集體水資源管理制度設計要與上述改革有機融合，統(tǒng)籌考慮，整體推進。

［1］陳雷.實行最嚴格的水資源管理制度 保障經濟社會可持續(xù)發(fā)展［J］.中國水利，2009（5）.

［2］柳長順.關于創(chuàng)新 “集體水資源”管理制度的初步思考 ［J］.中國水利，2012（19）.

［3］王健宇，柳長順，劉小勇，等.小型農田水利工程產權制度改革研究——理論模式及實踐形式［J］.中國水利，2015（2）.

［4］曹光榮.農村小型水利工程“受益戶共有制”改革探討［J］.中國水利，2006 （11）.

［5］竇曉飛.我國農村集體所有權的探析［D］.對外經濟貿易大學，2013.

［6］李洪任，周球瑩.豐水地區(qū)推進水資源確權登記試點工作的認識與思考——以江西省為例 ［J］.中國水利，2014（23）.

責任編輯 韋鳳年

M anagement of collective-owned water resources in China and suggested measures//Yu Yanhuan，Liu

Changshun，Dai Xiangqian

General ideas and basic principles for strengthening management of collective-owned water resources are studied and presented based on in-depth analysis of current condition and requirement of reform in rural areas and implementation of stringent water resources management system in China.Recommendations are made from the aspects of paying high attention on management，monitoring and metering，confirmation and registration of water right，clarifying purpose of water use，as well as giving support and assistance to water user associations and promoting reform.

collective-owned water resources；management；measures

TV213.4

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1000-1123（2016）14-0012-03

2016-05-17

余艷歡，高級工程師，主要從事水利政策研究。