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    關(guān)于江蘇水權(quán)制度建設(shè)的思考和建議

    2016-02-05 07:12:53汪晶王菊韋誠(chéng)
    治淮 2016年11期
    關(guān)鍵詞:水權(quán)許可用水

    汪晶 王菊 韋誠(chéng)

    關(guān)于江蘇水權(quán)制度建設(shè)的思考和建議

    汪晶 王菊 韋誠(chéng)

    隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,水資源的稀缺性日益凸顯,水資源供需矛盾日益加大,于是,能夠體現(xiàn)資源使用有償性、促進(jìn)水資源高效配置和精細(xì)化管理的水權(quán)制度逐漸引起社會(huì)關(guān)注。2013年黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要推行水權(quán)交易制度;2014年習(xí)近平總書(shū)記在聽(tīng)取水安全匯報(bào)時(shí)強(qiáng)調(diào),要推動(dòng)建立水權(quán)制度,明確水權(quán)歸屬,培育水權(quán)交易市場(chǎng);2015年中央1號(hào)文件提出建立健全水權(quán)制度,開(kāi)展水權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn),探索多種形式的水權(quán)流轉(zhuǎn)方式。水權(quán)制度已逐漸成為水資源市場(chǎng)化配置的重要方式,是現(xiàn)代水資源管理的重要內(nèi)容。

    一、江蘇水權(quán)制度建設(shè)的必要性

    江蘇是經(jīng)濟(jì)大省,也是用水大省。盡管水資源相對(duì)豐沛,但社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展同樣使得水資源管理面臨新的問(wèn)題:部分地區(qū)現(xiàn)狀用水量已接近總量控制指標(biāo);部分地區(qū)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活用水配置不合理,生活用水被擠占;部分地區(qū)優(yōu)質(zhì)水資源缺乏,水環(huán)境壓力大等,特別是黨的十八屆五中全會(huì)全面提出要實(shí)行水資源消耗量和強(qiáng)度雙控行動(dòng),首要的是要界定水權(quán)。因此,明確用水權(quán)屬,建立并完善水權(quán)制度,促進(jìn)全社會(huì)主動(dòng)節(jié)水,實(shí)現(xiàn)用水公平,是緩解江蘇水資源供需矛盾、節(jié)水減排、提高水資源利用效率的必然選擇,是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的內(nèi)在要求,也是新形勢(shì)下適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,深化經(jīng)濟(jì)體制改革的根本途徑,更是江蘇實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)率先”和建設(shè)“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)、百姓富、環(huán)境美、社會(huì)文明程度高”的新江蘇的迫切要求。

    二、江蘇水權(quán)制度建設(shè)的基礎(chǔ)

    1.政策法規(guī)依據(jù)

    2005年水利部相繼出臺(tái)《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》《水權(quán)制度建設(shè)框架》,明確了指導(dǎo)思想和基本原則;2007年出臺(tái)《水量分配暫行辦法》,為水權(quán)從國(guó)家向流域、省、市、縣各級(jí)水資源管理者的配置提供了依據(jù);2014年、2015年分別對(duì)《取水權(quán)轉(zhuǎn)讓暫行辦法》《用水權(quán)確權(quán)登記工作方案》征求意見(jiàn);2016年出臺(tái)《水權(quán)交易管理暫行辦法》,明確水權(quán)交易形式,并成立國(guó)家級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)——中國(guó)水權(quán)交易所。自2014年起,江蘇將水權(quán)制度建設(shè)納入水利改革發(fā)展內(nèi)容,2016年進(jìn)一步提出開(kāi)展水資源使用權(quán)確權(quán)登記,研究用水權(quán)初始分配制度,在深層地下水等開(kāi)展水權(quán)交易探索試點(diǎn)。這些都為江蘇開(kāi)展水權(quán)制度建設(shè)提供了政策法規(guī)依據(jù)。

    2.實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)借鑒

    2000年,浙江義烏市和東陽(yáng)市簽訂有償轉(zhuǎn)讓橫錦水庫(kù)部分用水權(quán)的協(xié)議,開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)水權(quán)交易的先河;之后,甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古等地陸續(xù)開(kāi)啟探索之路。2014年7月,水利部選擇7個(gè)試點(diǎn)省區(qū)開(kāi)展為期3年的水權(quán)試點(diǎn)工作;同年,在包括江蘇省宿豫、高郵在內(nèi)的80個(gè)縣開(kāi)展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作,將水權(quán)作為重要內(nèi)容。目前試點(diǎn)地區(qū)已開(kāi)展了包括跨區(qū)域、跨流域、行業(yè)間和用水戶間、流域上下游間等多種形式的水權(quán)交易。盡管江蘇水權(quán)制度建設(shè)才剛剛起步,但以上試點(diǎn)地區(qū)尤其是與江蘇省水資源條件相近的廣東、浙江等省的實(shí)踐為江蘇省提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

    3.最嚴(yán)格水資源管理基礎(chǔ)

    江蘇最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施、三條紅線控制指標(biāo)的劃定以及取水許可確權(quán)登記信息錄入工作的開(kāi)展,為江蘇省水權(quán)制度建設(shè)提供了先決條件;節(jié)水型社會(huì)建設(shè)、地下水壓采為水權(quán)制度建設(shè)提供水量置換交易的可能性;國(guó)家水資源監(jiān)控能力以及江蘇省水資源管理信息系統(tǒng)的建設(shè)完善,為水權(quán)制度建設(shè)及后續(xù)監(jiān)管提供了技術(shù)監(jiān)控依據(jù);宿豫、高郵等地農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)的推行,為江蘇省農(nóng)業(yè)水權(quán)回購(gòu)及轉(zhuǎn)讓提供了研究基礎(chǔ)。

    三、水權(quán)制度建設(shè)主要問(wèn)題與對(duì)策

    1.水權(quán)制度理論尚不健全,需進(jìn)一步完善配套法規(guī)體系

    目前我國(guó)涉水的法律法規(guī)對(duì)水權(quán)的規(guī)定尚不充分,且缺乏可操作性。如灌區(qū)內(nèi)用水戶等用水權(quán)確權(quán)無(wú)法律依據(jù);水權(quán)交易定價(jià)機(jī)制、交易平臺(tái)運(yùn)作方式、風(fēng)險(xiǎn)防控等內(nèi)容無(wú)相關(guān)規(guī)定;現(xiàn)有法規(guī)制度存

    在取水權(quán)無(wú)償取得與有償轉(zhuǎn)讓的矛盾;取水權(quán)初始配置方式為政府行政配置,排除了市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)用等。因此,水權(quán)制度配套法規(guī)體系亟待完善,配套政策亟待出臺(tái),在確權(quán)登記方面,需明確確權(quán)登記的條件、程序、證件名稱、性質(zhì)、內(nèi)容、權(quán)利期限等;在水權(quán)交易方面,需明確水權(quán)主體的權(quán)利義務(wù)、交易價(jià)格、交易平臺(tái)運(yùn)作、風(fēng)險(xiǎn)防控等內(nèi)容。

    2.水權(quán)制度技術(shù)支撐仍薄弱,需加快推進(jìn)相關(guān)基礎(chǔ)工作

    一是取水權(quán)確權(quán)登記的約束邊界不清晰,用水總量控制指標(biāo)尚未細(xì)化到各河段、湖泊、水庫(kù)、地下水源以及各用水行業(yè);二是取水許可管理粗放,大量農(nóng)業(yè)用水尚未納入取水許可管理范圍,農(nóng)業(yè)取水權(quán)核定無(wú)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可循,部分許可量遠(yuǎn)大于實(shí)際需求量;三是水資源監(jiān)控能力不足,目前江蘇省剛剛啟動(dòng)農(nóng)業(yè)用水監(jiān)控,已建工業(yè)和生活用水監(jiān)控設(shè)施存在計(jì)量誤差大,維保難等問(wèn)題。因此,急需加快推進(jìn)江河水量分配、取水許可,尤其是要加快農(nóng)業(yè)取水許可管理、水資源管理信息化建設(shè)等基礎(chǔ)工作,通過(guò)完善用水計(jì)量與統(tǒng)計(jì)、提升水資源監(jiān)控能力,為水權(quán)制度建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐。

    3.政府與市場(chǎng)界限不清,需合理劃分雙方職責(zé)定位

    目前水權(quán)轉(zhuǎn)讓大多數(shù)由政府部門主導(dǎo)完成,市場(chǎng)機(jī)制作用發(fā)揮不夠。不少試點(diǎn)地區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓方、受讓方、出資方、實(shí)施方等均由政府確定,水權(quán)交易價(jià)格不能體現(xiàn)市場(chǎng)供求關(guān)系和水資源稀缺性價(jià)值,市場(chǎng)供求機(jī)制、價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制尚未在交易中發(fā)揮有效作用。因此需合理劃分政府與市場(chǎng)的職責(zé)定位,劃清政府與市場(chǎng)的界限,充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)水資源配置的調(diào)節(jié)作用。

    4.南方豐水地區(qū)水權(quán)交易現(xiàn)實(shí)需求不足,需加大市場(chǎng)培育力度

    我國(guó)北方水資源相對(duì)緊缺,供需矛盾突出,水權(quán)交易的市場(chǎng)機(jī)制作用明顯,開(kāi)展水權(quán)工作積極性高、動(dòng)力足。但南方地區(qū)水資源相對(duì)豐沛,缺水壓力小,水權(quán)交易需求不足、市場(chǎng)有限,水權(quán)制度建設(shè)積極性不高,迫切性不強(qiáng)。因此南方地區(qū)水權(quán)市場(chǎng)培育尤為重要,可通過(guò)以下措施加大市場(chǎng)培育力度:一是嚴(yán)格用水總量控制,促使缺水地區(qū)或企業(yè)通過(guò)水權(quán)交易滿足新增用水需求,推動(dòng)形成買方市場(chǎng);二是研究探索政府有償出讓水資源使用權(quán),擴(kuò)大可交易水權(quán)的種類和范圍,如創(chuàng)設(shè)取水權(quán)出讓金補(bǔ)繳制度,允許權(quán)利人補(bǔ)繳取水權(quán)出讓金后轉(zhuǎn)讓非節(jié)約的水資源;三是由政府無(wú)償收回或回購(gòu)閑置水指標(biāo),再適時(shí)投放市場(chǎng)。

    四、現(xiàn)階段江蘇水權(quán)制度建設(shè)工作建議

    1.以總量控制為前提,加快推進(jìn)用水指標(biāo)分解

    目前江蘇省用水總量控制指標(biāo)已分解到各市、縣,需進(jìn)一步分解至各區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及區(qū)域內(nèi)各河段、湖泊、水庫(kù)、地下水等各類水源,并綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局,將各水源水量明確到農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活等各用水行業(yè),明晰確權(quán)登記的邊界約束條件,形成水源配置與行業(yè)用水配置的區(qū)域水資源配置格局,以此作為水權(quán)確權(quán)的依據(jù)。

    2.以取水許可制度為抓手,開(kāi)展水資源使用權(quán)確權(quán)登記

    一是對(duì)納入取水許可管理范圍的非農(nóng)取用水戶,通過(guò)規(guī)范管理進(jìn)行確權(quán)。對(duì)新增取水戶通過(guò)嚴(yán)格水資源論證和取水許可審批、發(fā)放取水許可證進(jìn)行確權(quán);對(duì)已有取水戶,通過(guò)延續(xù)取水許可、重新并從嚴(yán)核定許可水量進(jìn)行確權(quán)。二是結(jié)合農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)、農(nóng)業(yè)取水許可管理及國(guó)家水資源監(jiān)控二期項(xiàng)目,開(kāi)展農(nóng)業(yè)取水確權(quán)。加快推進(jìn)以農(nóng)業(yè)用水計(jì)量監(jiān)控為重點(diǎn)的國(guó)家水資源監(jiān)控二期項(xiàng)目,健全水資源監(jiān)控體系;全面加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)業(yè)取水許可管理,建立以灌區(qū)為單位的農(nóng)業(yè)取水許可證發(fā)放技術(shù)體系。三是結(jié)合農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革,在摸底調(diào)查并整治農(nóng)村小型水利設(shè)施的基礎(chǔ)上,安裝計(jì)量設(shè)施,將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘水庫(kù)中的水資源使用權(quán)確權(quán)到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶。

    3.以深層地下水與農(nóng)業(yè)用水為先行,開(kāi)展水權(quán)交易試點(diǎn)

    一是結(jié)合落實(shí)《江蘇省節(jié)約用水條例》相關(guān)制度試點(diǎn)工作,在南通、連云港和泰州市先行開(kāi)展深層地下水取水權(quán)有償使用與轉(zhuǎn)讓探索。出臺(tái)相關(guān)文件,對(duì)區(qū)域內(nèi)深層地下水暫停審批新增用水項(xiàng)目,在預(yù)留一定水量保證基本生活和生態(tài)環(huán)境需水增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上,將深層地下水可分配水量按生活、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記,生活、工業(yè)用水量分配到企業(yè),生態(tài)環(huán)境用水量分配到相應(yīng)管理單位,農(nóng)業(yè)用水量分配到農(nóng)業(yè)用水戶,同時(shí)完善地下水監(jiān)測(cè)的信息化、自動(dòng)化。政府可設(shè)立專項(xiàng)公益基金回購(gòu)農(nóng)業(yè)、工業(yè)用水戶節(jié)約的地下水水權(quán),新增地下水用水項(xiàng)目可向政府購(gòu)買回購(gòu)的指標(biāo),也可直接向富余指標(biāo)的用水戶購(gòu)買。二是繼續(xù)深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革,完善現(xiàn)有試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)分配方案,利用已出臺(tái)的水量指標(biāo)轉(zhuǎn)讓、政府回購(gòu)辦法,推進(jìn)試點(diǎn)地區(qū)水權(quán)交易。有條件的地方,可同時(shí)探索地表水水權(quán)與地下水水權(quán)的置換,通過(guò)水價(jià)杠桿,鼓勵(lì)用水戶多用地表水、再生水,少用地下水。

    4.搭建水權(quán)交易平臺(tái),探索推進(jìn)水權(quán)制度體系建設(shè)

    水權(quán)交易平臺(tái)的建設(shè)有兩種形式:一種是專門成立的水權(quán)交易平臺(tái),如剛剛成立的國(guó)家水權(quán)交易所、內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓中心等;一種是依托現(xiàn)有交易平臺(tái)開(kāi)展水權(quán)交易。目前江蘇水權(quán)制度建設(shè)工作剛剛起步,水權(quán)交易需求較小,可利用現(xiàn)有的資源交易平臺(tái)開(kāi)展水權(quán)交易,借鑒平臺(tái)成熟做法,節(jié)約平臺(tái)構(gòu)建成本。同時(shí),借助平臺(tái)的搭建,制定相應(yīng)的市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制,逐步探索推進(jìn)適合江蘇省豐水地區(qū)的水權(quán)制度體系建設(shè)■

    (作者單位:江蘇省水資源服務(wù)中心210029)

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