關(guān)于淮河沂河沭河水量分配方案及實施保障措施若干問題的思考

苗建中

關(guān)于淮河沂河沭河水量分配方案及實施保障措施若干問題的思考

苗建中

2016年7月20日，水利部以水資源〔2016〕264號文對《沂河流域水量分配方案》《沭河流域水量分配方案》進(jìn)行了批復(fù)，《淮河水量分配方案》也即將獲批。批復(fù)要求各有關(guān)省人民政府要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),將《方案》的實施納入地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展年度計劃和最嚴(yán)格水資源管理制度考核內(nèi)容,按照《方案》確定的水量份額，合理配置水資源，實行用水總量控制，確保流域主要控制斷面下泄水量?；春铀瘑T會要組織制定流域水量調(diào)度方案，年度水量分配方案和調(diào)度計劃，加強(qiáng)流域水資源統(tǒng)一調(diào)度管理，加強(qiáng)省界斷面監(jiān)測設(shè)施建設(shè)，實施省界斷面出境水量管理，強(qiáng)化《方案》的組織實施和監(jiān)督檢查。

一、淮河沂河沭河基本情況

淮河集水面積約19萬km2，約占流域總面積的71%?；春痈闪靼l(fā)源于河南省南部桐柏山，自西向東流經(jīng)河南、安徽、江蘇至江蘇省的三江營入長江，全長約1000km2，總落差200m。從河源到洪河口為上游，流域面積3萬多km2，河長364km；從洪河口至洪澤湖出口為中游，面積約13萬km2，河長490km；洪澤湖中渡以下為下游，面積約3萬km2，河長150km。

沂河發(fā)源于沂蒙山沂源縣西部，向南流經(jīng)山東省沂源、沂水、沂南、蘭山、河?xùn)|、羅莊、蒼山和郯城八縣（區(qū)）以及江蘇省徐州市的邳州市和新沂市，至新沂苗圩入駱馬湖。河道全長333km，控制流域面積11820km2。其中，山東省境內(nèi)河長287.5km，流域面積1077km2；江蘇省境內(nèi)河長45.5km，流域面積1048km2。

沭河發(fā)源于沂蒙山沂水縣沂山南麓，向南流經(jīng)山東省沂水、莒縣、莒南、河?xùn)|、臨沭和郯城六縣（區(qū)）以及江蘇省徐州市的新沂市以及連云港市的東?？h，于新沂市口頭村入新沭河。河道全長300km，其中大官莊人民勝利堰閘以上長196.3km，以下長103.7km（江蘇省境內(nèi)47km）。流域面積6400km2，大官莊樞紐以上流域面積4519km2，大官莊以下1881km2（江蘇省境內(nèi)1048km2）。

二、淮河沂河沭河水量分配方案的主要內(nèi)容

淮河流域跨省河流水量分配方案制訂的總體目標(biāo)是要通過制定淮河流域主要河流水量分配方案，確立流域水資源開發(fā)利用控制紅線，建立流域取用水總量控制指標(biāo)體系，規(guī)范水資源開發(fā)利用行為，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和流域資源承載能力之間以及不同行政區(qū)用水之間的關(guān)系，切實保障流域和區(qū)域供水安全、糧食安全、生態(tài)安全，合理配置水資源，維系良好生態(tài)環(huán)境和節(jié)約保護(hù)水資源，實現(xiàn)以水資源可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

淮河沂河沭河水量分配方案確定了分配原則、分配意見、主要斷面控制指標(biāo)，并提出多項保障措施。方案主要內(nèi)容如下：

淮河水量分配方案：2030水平年，淮河流域湖北省、河南省、安徽省、江蘇省的多年平均分配水量分別為1.50億m3、65.5億m3、100.6億m3、68.4億m3?；春痈闪鬟x擇王家壩、蚌埠、小柳巷、洪澤湖為主要控制斷面，河南省出境水量以淮河干流王家壩水文站實測徑流量核定，安徽省出境水量以淮河干流小柳巷水文站實測徑流量核定。

沂河流域水量分配方案：2030水平年，沂河流域山東省、江蘇省的多年平均分配水量分別為16.30億m3、3.36億m3。沂河干流選擇臨沂、蘇魯省界、沂河末端為主要控制斷面，山東省出境水量以沂河干流蘇魯省界水文站實測徑流量核定。

沭河水量分配方案：2030水平年，沭河流域山東省、江蘇省的多年平均分配水量分別為8.52億m3、3.02億m3。沭河干流選擇大官莊、蘇魯省界、沭河末端為主要控制斷面，山東省出境水量以沭河干流蘇魯省界水文站實測徑流量核定。

淮河沂河沭河水量分配方案還明確了干流主要斷面不同來水頻率下泄水量和主要斷面最小生態(tài)流量控制指標(biāo)。

三、淮河沂河沭河水量分配方案的主要特點

淮河沂河沭河水量分配方案編制是以淮河流域水資源綜合規(guī)劃配置成果為基礎(chǔ)，以淮河流域用水總量控制指標(biāo)為控制，并與相關(guān)規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相銜接?；春右屎鱼鸷铀糠峙浞桨妇哂幸韵绿攸c：

1.統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)氐乇硭c地下水、跨流域調(diào)水及其他水源

淮河沂河沭河水量分配的對象僅為當(dāng)?shù)氐乇硭?。依?jù)淮河流域水資源綜合規(guī)劃，按照用水總量控制管理要求，地下水、跨流域調(diào)水及其他水源供水量是確定規(guī)劃水平年當(dāng)?shù)氐乇硭煞峙渌康倪吔鐥l件?；春恿饔虍?dāng)?shù)厮Y源相對不足，局部地區(qū)缺水嚴(yán)重，開展跨流域調(diào)水（引江、引黃），可以有效解決本流域水資源不足。

2.統(tǒng)籌考慮河道外用水與河道內(nèi)用水

淮河沂河沭河水量分配統(tǒng)籌考慮了河道外可分配水量與河道控制斷面下泄指標(biāo)。地表水可分配水量是指在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)水資源節(jié)約和實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的前提下，經(jīng)綜合平衡河道內(nèi)外用水關(guān)系，確定的可用于本流域河道外利用的最大地表水份額。河道內(nèi)用

水量計算除考慮河道內(nèi)用水要求外，還應(yīng)考慮干流對其下泄水量的要求，提出不同來水條件下的河流主要控制斷面下泄指標(biāo)。

3.統(tǒng)籌考慮河道控制斷面水位和流量

淮河沂河沭河流經(jīng)不同的省級行政區(qū)，由于歷史原因，有的省界斷面設(shè)有控制站，有的沒有控制站。多年的水資源管理經(jīng)驗證明，單一的省界斷面水位控制或流量控制都難以實施有效分水，也不能進(jìn)行有效的水量調(diào)度和監(jiān)管。為滿足河湖基本生態(tài)用水需求，維護(hù)河湖生態(tài)健康生命，控制斷面必須維持一定的水位和流量，對省界斷面和重要控制斷面實施下泄水量和流量雙控制。

4.統(tǒng)籌考慮用水和耗水、水量和水質(zhì)

淮河沂河沭河可分配水量包括取用水量和耗損量兩項指標(biāo)。依據(jù)用水總量控制目標(biāo)及控制方案，在基本保障河道內(nèi)生態(tài)用水的條件下，合理確定規(guī)劃水平年按用水口徑的地表水可分配水量；依據(jù)規(guī)劃水平年相關(guān)省水資源用水耗損率，分析確定按耗損口徑的可分配水量?；春右屎鱼鸷铀糠峙浼瓤紤]水量，又考慮水質(zhì)，省際斷面水質(zhì)應(yīng)符合《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2012-2030年）》確定的水質(zhì)目標(biāo)要求。

5.統(tǒng)籌考慮生活、生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境用水

在方案編制過程中，充分考慮流域和區(qū)域水資源承載能力，強(qiáng)化水資源的行業(yè)配置，統(tǒng)籌考慮生活、生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境用水，優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水，確保河道生態(tài)基本用水，優(yōu)化配置生產(chǎn)經(jīng)營用水，有效發(fā)揮水資源多種功能。

6.統(tǒng)籌兼顧上下游、左右岸、地區(qū)間的用水權(quán)益

淮河沂河沭河水量分配涉及相關(guān)省的用水權(quán)益，歷史遺留問題多，用水矛盾突出，有關(guān)地區(qū)對分水較為敏感和高度關(guān)注。方案統(tǒng)籌兼顧上下游、左右岸、地區(qū)間的用水權(quán)益，處理好流域與區(qū)域、現(xiàn)狀用水與發(fā)展用水的關(guān)系，加強(qiáng)與相關(guān)省的溝通協(xié)調(diào)，充分吸納相關(guān)省提出的合理意見和建議。

四、落實淮河沂河沭河水量分配方案的保障措施

為確?；春右屎鱼鸷铀糠峙浞桨嘎涞綄嵦?，需要采取工程與非工程的保障措施。

1.完善水量分配組織實施決策和協(xié)調(diào)機(jī)制，建立水量調(diào)度聯(lián)席會議制度

建立良好的決策和協(xié)調(diào)機(jī)制是確保水資源管理體制良性運(yùn)行的迫切要求，也是保障水資源優(yōu)化配置、合理分配和高效利用的前提條件。一是建立淮河沂河沭河水量分配方案實施的協(xié)商機(jī)制，明確職責(zé)，劃清事權(quán)，理順關(guān)系。研究制訂水量分配監(jiān)督實施方案，包括水量分配組織實施協(xié)調(diào)方案、水量分配組織實施協(xié)調(diào)程序，以及年度用水總量控制管理辦法等。二是建立由流域機(jī)構(gòu)和相關(guān)省水行政主管部門代表參加的水量調(diào)度聯(lián)席會議制度，完善水量調(diào)度協(xié)商機(jī)制，旨在研究解決流域水量調(diào)度工作中的重大情況和問題。聯(lián)席會議主要內(nèi)容是：負(fù)責(zé)水量調(diào)度方案組織編制與實施，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)省際水量調(diào)度出現(xiàn)的矛盾和糾紛，負(fù)責(zé)制訂水量調(diào)度監(jiān)督管理等相關(guān)制度。

2.編制水量調(diào)度方案，實施科學(xué)調(diào)度

水利工程合理調(diào)度是落實水量分配方案的重要手段。首先，依據(jù)淮河沂河沭河水量分配方案分配給相關(guān)省的水量份額，制訂水量調(diào)度方案、年度水量分配方案和調(diào)度計劃，以及旱情緊急情況下的水量調(diào)度預(yù)案。編制水量調(diào)度方案應(yīng)遵循分級管理、分級負(fù)責(zé)的原則，實行用水總量控制和主要斷面下泄水量控制。按照“動態(tài)調(diào)整”的原則，根據(jù)每年水資源情勢的中長期預(yù)估，科學(xué)制訂年度水量分配方案。年度水量調(diào)度計劃制訂可根據(jù)流域下一年度水量分配方案和年度預(yù)測來水量、水庫蓄水量，實行按比例豐增枯減、以豐補(bǔ)枯、季節(jié)調(diào)配的調(diào)度原則。其次是加強(qiáng)水文測報工作，建立先進(jìn)的水文自動測報和預(yù)警系統(tǒng)，科學(xué)預(yù)測年度來水量，為水量調(diào)度工作提供技術(shù)支撐。此外，要加強(qiáng)對重要控制工程尤其是省界斷面控制工程的調(diào)度運(yùn)行管理，對于流域影響較大的屬于地方管理的水利工程也要納入流域統(tǒng)一調(diào)度，通過水利工程合理調(diào)度，有效控制斷面下泄水量。

3.加強(qiáng)建設(shè)水資源監(jiān)控計量，全面提高水資源監(jiān)控、預(yù)警和管理能力

省界控制斷面及重要控制斷面是監(jiān)控管理水量分配實施情況的節(jié)點，斷面最小下泄水量、最小生態(tài)流量、水質(zhì)控制指標(biāo)是落實水量分配的約束性指標(biāo)。目前，沂河沭河省界控制斷面均為虛擬斷面，尚未建設(shè)水文監(jiān)測設(shè)施，難以實施有效分水和斷面流量控制。為將水量分配落到實處，應(yīng)加快推進(jìn)淮河流域國家水資源監(jiān)控能力二期項目建設(shè)，健全重點用水戶、省界斷面和重要控制斷面、水功能區(qū)三大監(jiān)控體系，進(jìn)一步提高用水計量和監(jiān)控能力。加強(qiáng)省界斷面水質(zhì)水量監(jiān)測，完善省界斷面站點布設(shè)和監(jiān)測體系，逐步實現(xiàn)斷面下泄流量遠(yuǎn)程實時監(jiān)控，為實施水量分配提供技術(shù)支撐。對于控制性水庫出口斷面、支流匯入干流的入河口斷面也應(yīng)實施在線監(jiān)控。另外，大型灌區(qū)和引水工程等取用水戶的取水應(yīng)安裝符合國家計量標(biāo)準(zhǔn)的取水計量設(shè)施，逐步實現(xiàn)全面非農(nóng)取水戶與農(nóng)業(yè)灌區(qū)口門在線監(jiān)控與信息化管理。

4.加強(qiáng)用水總量控制管理，強(qiáng)化監(jiān)督考核

各級水行政主管部門應(yīng)按照用水總量控制管理要求，加強(qiáng)計劃用水管理，嚴(yán)格取水許可審批管理，加強(qiáng)用水總量控制。流域內(nèi)批準(zhǔn)取水的總耗水量不得超過本流域水資源可利用量，行政區(qū)域內(nèi)批準(zhǔn)取水的總水量不得超過流域管理機(jī)構(gòu)或者上一級水行政主管部門下達(dá)的可供本行政區(qū)域取用的水量。取用水總量接近用水總量控制指標(biāo)的，有管轄權(quán)的水行政主管部門應(yīng)當(dāng)限制審批該區(qū)域內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)項目。取水審批機(jī)關(guān)審批下達(dá)的年度取水計劃中的用水總量，不得超過年度水量分配方案分配給

相關(guān)地區(qū)的水量份額。

加強(qiáng)監(jiān)督管理和績效考核，落實水量分配和水資源調(diào)度行政首長負(fù)責(zé)制，有關(guān)省人民政府應(yīng)將水量分配方案確定的總量指標(biāo)層層分解，將落實用水總量控制指標(biāo)、水量分配方案和年度調(diào)度計劃納入流域內(nèi)各級行政首長任期考核目標(biāo)，實行行政首長責(zé)任追究制度。

5.強(qiáng)化水資源節(jié)約利用，加強(qiáng)水資源保護(hù)力度

落實節(jié)水優(yōu)先方針，全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)，形成節(jié)水型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式。加快節(jié)水技術(shù)研發(fā)和推廣應(yīng)用，推動節(jié)水技術(shù)進(jìn)步。加強(qiáng)工業(yè)節(jié)水技術(shù)改造，規(guī)范高耗水行業(yè)用水管理；積極推廣農(nóng)業(yè)高效節(jié)水灌溉技術(shù)，加快發(fā)展高效節(jié)水灌溉；加強(qiáng)城市供水管網(wǎng)改造，降低管網(wǎng)漏失率。鼓勵再生水、海水、礦坑水、雨水等非常規(guī)水源開發(fā)利用。深化水價改革，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)節(jié)約用水。

加大水污染防治力度，加強(qiáng)入河排污口和水功能區(qū)監(jiān)督管理，全面推行水功能區(qū)限制納污總量控制，保護(hù)水資源和水生態(tài)環(huán)境。加強(qiáng)水質(zhì)動態(tài)監(jiān)測和外調(diào)水水質(zhì)監(jiān)控，確保省界斷面水質(zhì)達(dá)到控制目標(biāo)。制訂突發(fā)性重大水污染應(yīng)急預(yù)案，提高應(yīng)對突發(fā)性水污染事件的應(yīng)急處置能力。

6.開展水量分配方案實施后評估，適時修訂水量分配方案

水量分配方案的組織實施是否有效，分配目標(biāo)是否實現(xiàn)，以及公眾滿意度如何，這些都有待于后期的水量調(diào)度實踐來進(jìn)行檢驗。為總結(jié)分水管理的經(jīng)驗，進(jìn)一步提高水資源管理水平，應(yīng)結(jié)合水量調(diào)度實踐，開展淮河沂河沭河水量分配方案實施后評價工作。研究提出適合的水量分配后評估方法，從水量分配方案實施的目標(biāo)、實施效果、制度建設(shè)及措施落實情況三個方面構(gòu)建水量分配后評估指標(biāo)體系，科學(xué)評估水量分配的執(zhí)行效果，及時發(fā)現(xiàn)和解決水量分配方案實施過程中存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出改進(jìn)可供水量計算方法、水量分配方案協(xié)商機(jī)制與組織實施程序等方面的措施建議。根據(jù)水量分配后評估情況，應(yīng)適時修訂和完善淮河沂河沭河水量分配方案■

（作者單位：水利部淮河水利委員會233001）