美國海軍海外母港的效益和成本

陳傳明

2015年11月26日，中國外交部發(fā)言人在例行記者會上表示，中國和吉布提正就在吉布提建設(shè)保障設(shè)施進行協(xié)商。這再次引起人們對中國海外軍事基地問題的高度關(guān)注。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，海外利益保護已經(jīng)成為中國迫在眉睫的安全問題，建設(shè)海外軍事基地的呼聲也越來越高。那么，海外軍事基地好不好、如何建設(shè)海外軍事基地也是值得深入探究的問題。2015年5月，美國政府審計局發(fā)布了題為《為緩解艦船母港設(shè)到海外帶來的長期風(fēng)險而進行的全方面評估及可持續(xù)計劃》的報告，就海軍水面艦船母港設(shè)到海外的效益問題進行了研究。這份報告有助于我們加深對海外軍事基地的認識，從而對中國的海外軍事基地建設(shè)問題進行更深入的思考。

海外設(shè)立母港的重要性

美國海軍通過“前沿存在”，有效履行建設(shè)合作伙伴關(guān)系、阻止侵略、化解威脅、遏制沖突以及防止更大范圍破壞等多種使命和任務(wù)，是美軍全球“前沿存在”的重要組成部分。

美國海軍艦船“前沿存在”有3種基本部署模式：一是“遠征部署”，即艦船及其艦員從美國本土母港出發(fā)赴海外進行階段性部署;二是“前沿部署”，即執(zhí)行部署任務(wù)的艦船母港設(shè)在海外，艦員及其家屬居住在東道國;三是“輪換部署”，即艦船長時間在海外地區(qū)實施部署，但由來自本土的艦員輪換操作。

近些年來，美軍全球各大作戰(zhàn)區(qū)對海軍兵力“前沿存在”的需求越來越大。例如，2015財年美國海軍為正在進行的作戰(zhàn)行動及戰(zhàn)區(qū)安全合作需要進行的兵力分配中，有44%給了各大作戰(zhàn)區(qū)的作戰(zhàn)指揮官。為此，美國海軍采取多種辦法提升“前沿存在”水平：一方面擴大艦船活動范圍、提升行動節(jié)奏、壓縮或推遲維修和訓(xùn)練;另一方面著力推進在海外設(shè)母港并創(chuàng)新采用輪換部署機制。

美國海軍的每艘艦船都有自己的母港。所謂艦船母港，即艦船“總部”所在地，艦員及其家屬在這里居住，艦船在這里進行管理和維修。所有艦船開始服役時，美國海軍都會為其指定本土母港，但可能會因為戰(zhàn)略需要進行調(diào)整。例如，從2014年開始，美國海軍4艘“阿利·伯克”級導(dǎo)彈驅(qū)逐艦的母港要調(diào)整到西班牙的羅塔海軍基地，原因就是美國政府決定為歐洲提供彈道導(dǎo)彈防御體系。

2006年以來，美國海軍分配到海外母港的艦船數(shù)量已經(jīng)翻了近一番。2006年，20艘艦船進駐海外母港，占艦隊艦船總數(shù)的7.1%;2015年底，估計40艘艦船會進駐海外母港，占艦隊艦船總數(shù)的14.1%;到2017年，另有1艘驅(qū)逐艦的母港設(shè)到日本橫須賀，屆時41艘艦船的母港將設(shè)在海外，占艦隊艦船總數(shù)的13.9%。

當前及未來幾年，美國海軍海外母港及進駐艦船的情況圖

海外設(shè)立母港的程序

一般來說，美國海軍新艦船進入艦隊服役，會首先在本土設(shè)立母港，后根據(jù)戰(zhàn)略需要和優(yōu)先事項，這艘艦船的母港可能會從美國本土調(diào)整至海外。這個過程叫做“組織變更”—前沿部署艦船進駐海外母港，通常為期7～10年，直到被來自美國的同級艦船取代為止。事實上，將一艘艦船的母港設(shè)到海外，是涉及美軍全球部隊結(jié)構(gòu)調(diào)整的大事，主要涉及的工作包括：海軍艦隊的航渡與機動、軍事能力的引進或去除、外交條約與協(xié)議的簽署、與當事國的協(xié)調(diào)、海外部隊結(jié)構(gòu)的公共宣示等內(nèi)容。其程序主要包括以下幾個步驟。

首先，根據(jù)戰(zhàn)略需求，艦隊指揮官（美國艦隊部隊司令或美國太平洋艦隊司令）在各自的司令部啟動母港變更的早期規(guī)劃程序，明確母港變更在人力、后勤、預(yù)算編制等方面的近期需求。

其次，艦隊指揮官向海軍作戰(zhàn)部長提交組織變更申請，啟動正式程序。海軍作戰(zhàn)部長批準后，該申請?zhí)峤缓＼姴块L批準。設(shè)立艦船母港要遵守包括從環(huán)境法規(guī)到考慮規(guī)劃軍事建設(shè)項目在內(nèi)的13項標準。

再次，海軍部長辦公室以“海外部隊結(jié)構(gòu)更變建議”的形式向聯(lián)合參謀部和國防部長辦公室提交母港變更建議。聯(lián)合參謀部對此進行評估，了解成本、東道國反應(yīng)、對艦員及家屬的影響等要素。

美國將艦船母港設(shè)到海外需經(jīng)過嚴格程序

最后，聯(lián)合參謀部和國防部長辦公室向國防部長提交海外部隊結(jié)構(gòu)變更建議。國防部批準之后，國務(wù)院與東道國展開協(xié)調(diào);國防部發(fā)布軍事指令，讓海軍艦船做好準備。

海外設(shè)立母港的作戰(zhàn)效益

“前沿作戰(zhàn)”是美國海軍作戰(zhàn)部長提出的海軍三大原則之一，另外兩個是“戰(zhàn)斗第一”和“做好準備”。海軍認為，在海外設(shè)立艦船母港，對海軍履行國家賦予的各項戰(zhàn)略任務(wù)意義重大。通過在海外設(shè)立母港，各大戰(zhàn)區(qū)司令部在應(yīng)對危機時有更多的反應(yīng)時間，各部隊也有了更多與盟友伙伴協(xié)作的機會。從量化角度，母港位于海外的1艘艦船持續(xù)部署的效能，相當于母港位于本土4艘艦船持續(xù)部署的效能，作戰(zhàn)效益有以下5點。

第一，有助于建設(shè)區(qū)域伙伴關(guān)系。美國海軍艦船母港設(shè)在海外，與東道國開展聯(lián)合演習(xí)和訓(xùn)練，實施聯(lián)合行動更容易，建設(shè)區(qū)域伙伴關(guān)系就有更多的機會。例如，2014年秋天，美國海軍總部設(shè)在巴林的第5艦隊在波斯灣主導(dǎo)舉行了迄今為止世界上最大規(guī)模的水雷對抗演習(xí)，44個國家的海軍參加演習(xí)，包括母港設(shè)在巴林的美國海軍4艘水雷對抗艦。

第二，有助于強化區(qū)域威懾效應(yīng)。美國海軍認為，美國海軍艦船母港設(shè)到海外，是實踐對盟國安全承諾的重要手段。這等于告訴盟國：美國致力于全球接觸，美國海軍的存在對美國及其盟友現(xiàn)有和潛在的敵手是一種威懾。這對取信于盟友、強化同盟關(guān)系具有重大的現(xiàn)實意義。

第三，有助于增強維修的靈活性。母港設(shè)在海外的美國海軍艦船在維修方面有靈活性強、容量大和多樣化的特點，它們不像美國本土艦船那樣受到一定的法律約束和限制。根據(jù)美國法律的規(guī)定，母港設(shè)在本土的美國海軍艦船主要在美國造船廠進行維修，只有在航維修才能在海外船廠進行。

橫須賀海軍艦隊基地是美國海軍在西太平洋最大的基地，也是西太平洋惟一可修理航母的大型維修基地

第四，有助于縮短危機反應(yīng)時間。前沿部署艦船可以更快、更有效地應(yīng)對地區(qū)危機。當危機出現(xiàn)必須增兵時，這些艦船可以立即出動，不必遠涉重洋即可到達現(xiàn)場。例如，2013年“海燕”臺風(fēng)造成重大破壞后，母港設(shè)在日本的美國艦船就在很短的時間內(nèi)，向菲律賓提供了人道主義援助。

第五，依靠有限兵力滿足存在需求。通過在海外設(shè)立艦船母港，海軍依托現(xiàn)有兵力規(guī)模，即可滿足作戰(zhàn)指揮官日益增長的“前沿存在”需求。從艦船在作戰(zhàn)區(qū)的行動時間、艦船可執(zhí)行任務(wù)的類型以及艦船實際在航時間三大“前沿存在”能力指標來看，如果按照目前母港設(shè)在海外的艦船提供的存在水平，母港設(shè)在本土的艦船要出動的數(shù)量要多得多。

海外設(shè)立母港的困難和代價

當然，美國海軍把艦船母港設(shè)到海外也有一定的困難。例如，東道國對外政策可能會發(fā)生不可預(yù)見的變化，從而影響雙邊協(xié)議談判，可能限制基地的使用，或者可能完全排除外國海軍的存在。例如，1991年，菲律賓和美國之間的長期防務(wù)協(xié)議結(jié)束，克拉克空軍基地和蘇比克灣海軍基地關(guān)閉，美國海軍1.2萬名艦員和家屬返回本土。這里曾經(jīng)是美國海軍第7艦隊主要的后勤和維修中心。即使美國與東道國簽署了協(xié)定，東道國也可以就海軍存在的規(guī)模和范圍提出談判要求，并設(shè)法對如何使用這些艦船進行限制。不過這些協(xié)定需要定期重新談判，其更改可能會影響到美國海軍和國務(wù)院政策制定者的靈活性。此外，美國海軍艦船母港設(shè)到海外，還要找到合適的演習(xí)訓(xùn)練場地。東道國港口面臨的安全威脅，要比美國本土母港復(fù)雜得多，所以安保工作也困難得多。

除了上述困難，母港設(shè)在海外的艦船需要更高的成本，且對艦船物質(zhì)狀態(tài)和戰(zhàn)備水平有不利影響。美國海軍在海外設(shè)立艦船母港還需付出一些其他代價。

第一，作戰(zhàn)和支援成本高。通過對2004～2013財年水面作戰(zhàn)艦和兩棲戰(zhàn)艦的人員、作戰(zhàn)和維修費用進行分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，所有母港設(shè)在海外的艦船，每年每艘艦船的作戰(zhàn)和支援費用比所有母港設(shè)在本土的艦船高出約15%或900萬美元（同一級別艦船比較）。母港設(shè)在海外的艦船成本高的主要原因有3個：一是作戰(zhàn)節(jié)奏快帶來人員、作戰(zhàn)、維修費用高;二是需要額外的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基地運作成本;三是給本國帶來的經(jīng)濟損失。首先，作戰(zhàn)節(jié)奏快導(dǎo)致艦船在航部署消耗大，人員住房和生活補貼高，返回本土母港后進行維修難度大、費用高。其次，海軍要為海外母港提供同本土一樣的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，所以需要很高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基地運作成本。最后，艦船母港由本土遷往海外，相當數(shù)量的艦員及其家屬離開，會導(dǎo)致當?shù)負p失數(shù)以千計的就業(yè)崗位，經(jīng)濟活動會大幅減少。

蘇比克灣海軍基地

第二，訓(xùn)練和維修周期短。因為美國海軍期待母港設(shè)在海外的艦船，能夠最大限度地在海上擔(dān)負作戰(zhàn)任務(wù)，所以極力壓縮訓(xùn)練和維修周期。例如，如果是母港設(shè)在本土的巡洋艦和驅(qū)逐艦，海軍會用40%的時間來進行部署或者準備部署，而用約60%的時間來專門進行訓(xùn)練和維修;但如果是母港設(shè)在日本的巡洋艦和驅(qū)逐艦，67%的時間用于部署，33%的時間用于維修，且沒有專門的訓(xùn)練周期。這樣做可能會導(dǎo)致兩個非常嚴重的后果。

首先是艦船的物質(zhì)狀態(tài)加速惡化。2012年以來，母港設(shè)在海外的艦船的物質(zhì)狀態(tài)一直低于母港設(shè)在本土的艦船，而且過去5年惡化速度有所加快。這些艦船由于在海外沒能得到全面穩(wěn)定的維修保障，返回本土后往往需要大規(guī)模的維修，或者因為某些關(guān)鍵能力無法滿足需求而提前退役。例如，美國海軍2013財年就提出讓“托爾圖加”號船塢登陸艦提前16.5年退役，2006年3月～2013年9月，該艦的母港曾設(shè)在海外7年。這對美國海軍的整體規(guī)模和戰(zhàn)備水平可能有重大的影響。

其次是艦員的訓(xùn)練得不到保證。母港設(shè)在海外的艦船因為高作戰(zhàn)節(jié)奏，往往采用“邊際訓(xùn)練”方式。所謂“邊際訓(xùn)練”，即這些艦船沒有專門訓(xùn)練的時間，所有艦員是在航行中進行訓(xùn)練，或者在航行階段的有限時間內(nèi)進行訓(xùn)練。這樣做很難保證艦員可以接受充分的訓(xùn)練。例如，母港設(shè)在日本的艦船艦員的作戰(zhàn)專業(yè)認證的過期率在9%～17%之間。某些艦員在海外執(zhí)行例行任務(wù)時，本職崗位上的技術(shù)非常熟練，但要他們執(zhí)行指派的其他任務(wù)，則顯得訓(xùn)練不足。這大大影響了執(zhí)行任務(wù)的效力。

結(jié) 語

目前，美國擁有一支非常強大的海軍艦隊，其水面作戰(zhàn)艦船和兩棲作戰(zhàn)艦船具備完成多種類型任務(wù)的能力，但都要通過“前沿存在”才能實現(xiàn)。作戰(zhàn)指揮官對“前沿存在”的需求正處于歷史最高水平且仍在增長。和母港設(shè)在本土的艦船相比，母港設(shè)在海外的艦船可以為前沿作戰(zhàn)區(qū)提供更強大的海軍存在，但就短期而言，此舉會增加成本、削弱艦船和艦員的戰(zhàn)備水平;從長期來說，會降低艦船的物質(zhì)狀態(tài)，從而威脅到這些艦船服滿預(yù)期服役壽命的能力。所以，海外建設(shè)母港既是一項戰(zhàn)略計劃，更是一項需要“精打細算”的工程，需要在手段、方式和效益之間取得最佳的平衡。

責(zé)任編輯：葛 妍