加強海塘設(shè)施市場化運行管理的思考

龔瑞萍，崔　慈

(1.上海市崇明縣海塘管理所，202150，崇明；2.上海市崇明縣水務(wù)局，202150，崇明)

加強海塘設(shè)施市場化運行管理的思考

龔瑞萍1，崔慈2

(1.上海市崇明縣海塘管理所，202150，崇明；2.上海市崇明縣水務(wù)局，202150，崇明)

公共設(shè)施養(yǎng)護作業(yè)是維護社會基礎(chǔ)設(shè)施正常運行的重要工作。深化養(yǎng)護作業(yè)領(lǐng)域市場化改革，是提高管理現(xiàn)代化水平的重要手段，也是貫徹落實上海市委1號課題、創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)精神的重要途徑。為順應(yīng)形勢發(fā)展和水利改革的要求，上海市崇明縣水務(wù)局加快推進水管體制改革工作，先后完成了城區(qū)排水設(shè)施的市場化養(yǎng)護改革、市縣級河道的市場化養(yǎng)護改革、海塘設(shè)施的市場化養(yǎng)護改革等工作。主要通過對海塘設(shè)施社會化、專業(yè)化運行管理現(xiàn)狀調(diào)研和分析，提出進一步深化海塘設(shè)施市場化管理的各項舉措。

海塘設(shè)施；養(yǎng)護作業(yè)；市場化管理；崇明

2015年1月，上海市出臺《關(guān)于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)的意見》和6個配套文件（簡稱“1+6文件”），涉及街道體制改革、居民區(qū)治理體系完善、村級治理體系完善、網(wǎng)絡(luò)化管理、社會力量參與、社會工作者管理，聚焦社會治理和基層建設(shè)。上海經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段，倒逼社會基層治理方式革新。

自2015年起實施的上海市崇明海塘設(shè)施社會化、專業(yè)化管理，也是基于海塘運行管理面臨人員不足、管理工作面廣量大的新變化、新形勢、新要求，而倒逼產(chǎn)生的新的基層治理方式。根據(jù)崇明三島海塘運行的不同管理特點，形成了長興、橫沙全線海塘養(yǎng)護市場，崇明本島北沿部分養(yǎng)護市場化的管理模式。主要介紹2015年開始實施的崇明海塘設(shè)施社會化、專業(yè)化運行管理的情況，總結(jié)經(jīng)驗，分析不足，并提出進一步深化海塘設(shè)施市場化管理的各項舉措。

一、海塘設(shè)施基本情況

1.崇明海塘設(shè)施概況

上海市崇明縣水務(wù)局下屬3個海塘管理部門分別是上海市崇明縣海塘管理所、崇明縣長興海塘管理所、崇明縣橫沙海塘管理所，各自負責崇明三島的海塘、水閘、涵閘、灘涂、丁順壩、防護林等日常管理。三島一線海塘大堤全長共計341.04 km，其中崇明本島一線海塘大堤227.22 km，長興島一線海塘大堤77.29 km，橫沙島一線海塘大堤36.53 km。三島共有水閘38座，其中崇明本島26座，長興島7座，橫沙島5座。三島海拔0m以上灘涂共406.2 km2，其中崇明本島290.5 km2，長興島6 km2，橫沙島109.7 km2；三島綠化面積共13.55 km2，其中崇明本島12.25 km2，長興島0.65 km2，橫沙島0.66 km2。

2.海塘設(shè)施社會化、專業(yè)化運行管理概念

海塘設(shè)施社會化、專業(yè)化運行管理，是指海塘管理單位通過政府采購方式，選定運行管理、維修養(yǎng)護企業(yè)，受委托企業(yè)按照與海塘管理單位的合同約定，對海塘設(shè)施進行日常運行管理和維修養(yǎng)護，相當于一種物業(yè)管理的運行管理模式。

海塘設(shè)施運行管理主要分海塘巡查、海塘維護、綠化養(yǎng)護。海塘巡查包括對堤身、護堤地、護灘保岸工程、防滲排水設(shè)施及里程樁、警示牌等附屬設(shè)施的巡查，分為日常巡查和定期檢查。海塘維護指在不改變海塘設(shè)施主體結(jié)構(gòu)的情況下，針對海塘巡查發(fā)現(xiàn)的問題，按照原標準進行修復(fù)。綠化養(yǎng)護包括海塘范圍內(nèi)綠化排水溝維護、修剪、病蟲害防治、松土除草、補栽、支撐等。

3.市場化運行管理背景

崇明縣水務(wù)局下屬的3個海塘、水閘管理部門都是自收自支單位，面對新形勢，在管理方面的挑戰(zhàn)主要分以下兩類。

（1）人員缺編嚴重

按照水利部《水利工程管理單位定崗標準（試點）》，崇明三島38座水閘的引排流量均小于500m3/s，屬于中型五等水閘，水閘運行人員除負責水閘運行操作外，必須具備一般設(shè)備（機械與電氣）的維護和檢測、綠化養(yǎng)護、行政管理等工作能力。一座水閘的管理人員原則應(yīng)不少于7人，38座水閘的管理人員應(yīng)不少于266人，尚不包括61座涵閘的管理人員。

按照 《水利工程管理單位定崗標準 （試點）》及 《堤防工程管理設(shè)計規(guī)范》，堤防工程沿線每500～1 000m堤段應(yīng)配備一名護堤巡查員，三島341 km的一線海塘至少配備341名堤防巡查人員，尚不包括二、三線海塘、備塘、丁順壩、灘涂、防護林的堤防巡查人員。

因此，無論是水閘管理還是堤防巡查，3個管理所實有285名在編人員與現(xiàn)狀的管理任務(wù)有著相當大的缺口。

（2）管理要求提高

一方面，1997年9711號臺風(fēng)在浙江溫嶺附近登陸，風(fēng)、暴、潮三聚頭，崇明一線大堤受損106處，其中11處嚴重險情，幾乎所有小圩決口。次年起，崇明開始實施海塘大堤的達標改造、丁順壩保灘工程、內(nèi)外青坎恢復(fù)工程、防護林建設(shè)工程、灘涂種青工程等，目前三島除本島北沿部分大堤為土堤以外，所有海塘達到了100年一遇的建設(shè)標準；另一方面，隨著經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，三島面臨的拆違、維護等管理要求也越來越高。因此，海塘運行管理的重心勢必需從建設(shè)轉(zhuǎn)向于管理，那么借助于社會化、專業(yè)化運行方式提高海塘管理水平著實為良策。

二、海塘社會化專業(yè)化運行管理現(xiàn)狀

1.社會化、專業(yè)化養(yǎng)護范圍確定

三島海塘管理有共性又不盡相同：崇明島海塘岸線長，巡查養(yǎng)護任務(wù)重，且海塘大多位于偏遠地區(qū)；長興島由于近年經(jīng)濟社會高速發(fā)展，侵占、違章等問題突出，管理壓力大且人員缺編嚴重；橫沙島隨著橫沙東灘的不斷圈圍，受托管理岸線長，且臨退休人員多。根據(jù)三島實際情況，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)之上，形成了崇明本島北沿部分海塘市場化運行，長興島、橫沙島全線海塘市場化運行管理的方案。

2.養(yǎng)護企業(yè)資質(zhì)設(shè)定

鑒于市場上目前尚無海塘維修養(yǎng)護及相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)，且根據(jù)對浦東、寶山等區(qū)海塘管理部門的調(diào)研情況，設(shè)定養(yǎng)護企業(yè)資質(zhì)為具有本市行業(yè)主管部門頒發(fā)的二類以上水閘運行養(yǎng)護企業(yè)運行證書。

3.市場化管理取得的成效

通過前期政府采購、合同簽訂等程序，目前三島市場化運行管理工作已基本趨于成熟，海塘管理部門負責考核監(jiān)督，養(yǎng)護企業(yè)負責日常維護、巡查等工作。這種類似物業(yè)管理的運行管理模式有市場特性，主要表現(xiàn)為：

（1）養(yǎng)護企業(yè)用工制度簡明，海塘管理效率更高

體制機制改變之后，市場化運行單位面向社會招錄員工，用工制度簡單直接，養(yǎng)護企業(yè)職工工作業(yè)績與獎金掛鉤，有效杜絕了出工不出力、工作作風(fēng)懶散的現(xiàn)象，增強了崗位危機感。通過近一年的社會化、專業(yè)化運行，大堤更為干凈整潔，結(jié)構(gòu)設(shè)施完整度提高，綠化修剪更為及時，還清除了部分歷史遺留的違章，管理效率得到明顯提高。

（2）調(diào)整海塘管理單位內(nèi)部人員，提升單位內(nèi)部管理水平

受事業(yè)編制控制，三島海塘管理單位近幾年新進人員少，退休人員多，年齡結(jié)構(gòu)老化現(xiàn)象突出。社會化、專業(yè)化運行之后，解決了管理單位人員不足的問題，也便于挑選部分專業(yè)技術(shù)好、責任心強的干部職工到監(jiān)管一線負責考核、監(jiān)督工作，還可以讓部分海塘管理人員充實到水閘管理隊伍中，不僅充分發(fā)揮所有干部職工工作積極性，而且穩(wěn)定了職工的思想情緒，有利于維護單位穩(wěn)定和內(nèi)部管理水平的提升。

（3）規(guī)范事業(yè)單位人員用工管理，合理安置勞務(wù)派遣人員

由于事業(yè)單位發(fā)展需要以及人員缺編等原因，之前三島海塘管理單位共有22位勞務(wù)派遣編外人員。隨著事業(yè)單位改革的深入，這些編外人員很難轉(zhuǎn)正。海塘設(shè)施市場化之后，原先的勞務(wù)工由養(yǎng)護企業(yè)吸收，工資待遇由養(yǎng)護企業(yè)支付，不僅解決了事業(yè)單位后續(xù)的用工矛盾，也更為合理地安置了這批勞務(wù)派遣人員。

三、優(yōu)化市場化運行管理建議

1.行業(yè)資質(zhì)準入門檻有待進一步完善

三島海塘管理單位在政府采購過程中，投標的企業(yè)并不多。一方面是崇明三島海塘地點偏遠造成吸引力不夠，另一方面符合二類以上水閘運行養(yǎng)護資質(zhì)要求的企業(yè)本身就不多。

因此，建議行業(yè)主管部門加快培育養(yǎng)護作業(yè)市場，進一步完善海塘管理的資質(zhì)準入制度，發(fā)展壯大專業(yè)養(yǎng)護企業(yè)，以確保有更多的企業(yè)加入到海塘管理的市場競爭之中。

2.管理單位考核標準有待進一步細化

盡管根據(jù)之前的養(yǎng)護規(guī)程及管理經(jīng)驗，出臺了系列管理考核的辦法，內(nèi)容涵蓋海塘管理、水閘管理、安全管理、社會監(jiān)督等，但是針對企業(yè)的考核辦法遠未能面面俱到。下一步工作中，需要管理部門繼續(xù)規(guī)范考核制度，進一步細化考核內(nèi)容、考核標準，同時加強對養(yǎng)護企業(yè)海塘管理的各項培訓(xùn)和服務(wù)，逐步完善各項堤防養(yǎng)護市場化考核工作。

3.養(yǎng)護企業(yè)內(nèi)部管理有待進一步加強

海塘設(shè)施的管理有其專業(yè)特性，海塘巡查、水閘操作都有規(guī)范可循，養(yǎng)護企業(yè)剛剛?cè)腭v管理經(jīng)驗不足情有可原，這就更加需要養(yǎng)護企業(yè)在日常的管理過程中注重管理經(jīng)驗的積累，完善企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度，注重內(nèi)強素質(zhì)、外樹形象，努力打造一支專業(yè)化的養(yǎng)護隊伍。

4.管養(yǎng)分離適時引入第三方評估機制

當前海塘設(shè)施管理購買社會服務(wù)的實踐尚處于摸索階段，各方面條件還不成熟，客觀上限制了養(yǎng)護企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量。因此，在政策、體制等條件允許的情況下，還可以考慮適時引入專業(yè)考核與行風(fēng)監(jiān)督相結(jié)合的第三方評估機制，以便完善管理單位的考核機制。

四、結(jié)語

市場化的“管養(yǎng)分離”是水管體制改革的總體思路，維修養(yǎng)護走市場化運行管理模式是海塘管理的必然趨勢，也是市場資源在基層治理得以有效利用的重要手段。完善海塘市場化運行管理模式，需要行業(yè)管理部門建立健全相應(yīng)的準入、培育制度，發(fā)展壯大專業(yè)養(yǎng)護企業(yè)，發(fā)揮市場優(yōu)勢。同時，養(yǎng)護企業(yè)應(yīng)務(wù)實履職，管理部門應(yīng)注重培訓(xùn)引導(dǎo)，細化考核細則，共同促進海塘管理水平提升，發(fā)揮海塘工程綜合效益。

[1]黃海珍.錢塘江海塘工程管養(yǎng)分離的實踐和探索[J].水利建設(shè)與管理，2007(4).

[2]李友梅.對上海新一輪基層社會治理改革的思考[J].中國機構(gòu)改革與管理，2015(8).

[3]趙連新.堤防維修養(yǎng)護市場化運行機制探析[J].黑龍江水利科技，2012（9）.

責任編輯安天杭

On marketization of operation and management of seawall structures

Gong Ruiping,Cui Ci

Operation and maintenance of public facilities is essential for sustaining normal operation of basic infrastructures.Reform of operation and management system by marketization is crucial for modernization of water governance and also important for research and study of Shanghai Municipal government.Reformof water management system has been conducted by Water Affairs Bureau of Chongming County in Shanghai,by means of outsourcing and contracting the work of operation of maintenance of drainage system in urban areas,river course training and seawall maintenance.Various measures for marketizations are raised based on research and studies on current status of introducing professionals for the operation and maintenance of seawall structures.

seawall structures;operation and maintenance;marketization

TV61+F426.91

B

1000-1123（2016）08-0037-02

2015-12-18

龔瑞萍，工程師。