國家水安全戰(zhàn)略下的節(jié)水工作探究

梅冠群（中國國際經(jīng)濟交流中心戰(zhàn)略研究部，100050，北京）

國家水安全戰(zhàn)略下的節(jié)水工作探究

梅冠群
（中國國際經(jīng)濟交流中心戰(zhàn)略研究部，100050，北京）

水安全是我國國家安全體系的重要組成部分，事關經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、全面建設小康社會和中華民族偉大復興。我國水安全問題突出表現(xiàn)為水資源短缺、用水效率低下、水環(huán)境水生態(tài)惡化等，解決這些問題的總鑰匙是“節(jié)水”，水安全治理的源頭也在“節(jié)水”。從抓好農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)生活等幾大重點領域節(jié)水出發(fā)，具體探討了破解節(jié)水癥結的根本措施，提出了抓好中大型灌區(qū)節(jié)水管理，強化工業(yè)項目水資源論證、取水許可和用水定額管理，建立與城鎮(zhèn)節(jié)水掛鉤的領導干部考核體系等建議。

水安全；節(jié)水；工業(yè)用水；城鎮(zhèn)生活用水；農(nóng)業(yè)用水

一、現(xiàn)階段我國面臨的水安全問題

“圣人治世，其樞在水”，幾千年來水安全都是我國安邦、興業(yè)、富民的頭等大事，事關糧食安全、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。在不同時期和不同地區(qū)，因主要矛盾不同，水安全的側重點也不同。我國面臨著水資源短缺、用水效率低下、水環(huán)境水生態(tài)惡化的基本水情，形勢不容樂觀?，F(xiàn)階段，節(jié)水是我國水安全戰(zhàn)略中牽一發(fā)而動全身的“牛鼻子”，必須將節(jié)水作為水安全的基石，通過節(jié)水來提高水效、控污減排、改善生態(tài)，使節(jié)水成為完善我國水治理體系的總鑰匙和突破口。

1.用水總量已接近“天花板”

我國水資源總量約2.8萬億m3，居世界第6位，但人均水資源占有量僅2 000 m3左右，約相當于世界平均水平的1/4，已被聯(lián)合國列為全球13個貧水國家之一。我國水資源短缺已成燃眉之急，目前全國年缺水量多達500億m3，600多個城市中有400多個城市供水不足，其中嚴重缺水城市將近110個。北方地區(qū)缺水問題更為突出，其水資源利用量占水資源總量的比例已達到51.3％，超過比例為40％的國際公認警戒線。華北地區(qū)地下水大量超采，西北地區(qū)生態(tài)用水被嚴重擠占，水資源開發(fā)超出當?shù)爻休d能力。當前，我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展，加上保持主糧基本自給的壓力，按現(xiàn)有發(fā)展方式，對水資源的需求將會持續(xù)釋放。但與此同時，用水總量可增長的空間卻不大。2014年我國全年總用水量達6 095億m3，逐步接近2030年控制在7 000億m3以內(nèi)的總量紅線，“天花板”已經(jīng)看得見。據(jù)世界資源研究所預測，到2040年中國將從中等水資源短缺壓力國家變?yōu)闃O高水資源短缺壓力國家。治水必先“解渴”，面對水資源有限的約束條件，解決之道別無他法，唯有“節(jié)水”。2.用水效率低下加劇了水資源供需矛盾

2014年我國萬美元GDP用水量685 m3，遠高于世界高收入國家410 m3的平均水平，約相當于以色列、法國、德國等先進國家的6倍。用水效率低主要源于浪費嚴重，農(nóng)業(yè)上普遍采用大水漫灌的粗放灌溉方式，工業(yè)上循環(huán)水、再生水利用程度低，群眾生活中節(jié)約用水理念有待強化，管網(wǎng)跑冒滴漏現(xiàn)象普遍存在，這進一步加劇了水資源供需矛盾。長期以來，我國水資源規(guī)劃和開發(fā)的側重點多在于大型水利樞紐、調水工程的建設，從供給側滿足不斷增長的水資源需求，而在提高用水效率等方面做得還不夠，形成了一邊是投資上千億元的各類調水工程解困、另一邊卻是用水大量浪費的矛盾現(xiàn)象，千辛萬苦調來的水沒有完全體現(xiàn)出應有價值。只有從杜絕浪費、提高用水效率的角度出發(fā)，把治水重心調整到節(jié)水上來，才能從根本上解決用水難題。

3.水環(huán)境、水生態(tài)惡化加劇用水供求矛盾

據(jù)水利部數(shù)據(jù)，2013年全國20.8 萬km河流中，水質Ⅳ類及Ⅳ類以上的河長占比高達31.4％；全國開發(fā)利用程度較高和面積較大的119個主要湖泊中，水質Ⅳ類及Ⅳ類以上的湖泊81個，占68％，水質惡化較為嚴重。與此同時，水生態(tài)問題也十分突出，濕地萎縮、植被退化、綠洲沙化、生物多樣性下降等現(xiàn)象普遍存在。這些使本已較為嚴峻的水資源短缺問題在局部地區(qū)更加凸顯。水環(huán)境、水生態(tài)是一個大的自然系統(tǒng)，其治理問題不能僅僅通過一些環(huán)境污染治理專項或是生態(tài)保護工程來解決，治水要治本，要有系統(tǒng)思維，而節(jié)水是源頭：一是通過節(jié)水減少新鮮水取用，也就減少了污水廢水排放；二是通過節(jié)水增加河道、湖泊、濕地水量，稀釋污染，提高自凈能力；三是通過節(jié)水把更多干凈的水留給生態(tài)，滋養(yǎng)植被，植被又能提高水源涵養(yǎng)能力，形成良性循環(huán)。

二、節(jié)水要抓好的重點任務

抓節(jié)水首先要明晰節(jié)水的內(nèi)涵：一是杜絕浪費，不要讓寶貴的水資源白白流走；二是抑制不合理需求，對于不符合水資源稟賦條件、大量非理性用水要進行控制；三是技術挖潛，充分利用現(xiàn)有科技提升用水效率，推進高耗水行業(yè)節(jié)水技術改造；四是精細管理，形成有利于節(jié)水的制度架構；五是落實以水定需、以水定產(chǎn)，不宜在貧水地區(qū)大面積開荒種田、布局耗水工業(yè)等。只有做到以上五方面，才能真正稱之為抓好節(jié)水。要抓好節(jié)水必須突出重點，從用水結構來看，農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城鎮(zhèn)生活用水分別占到用水總量的63％、23％和12％，以下分別對這三大領域節(jié)水的重點任務進行分析。

1.農(nóng)業(yè)用水方面

農(nóng)業(yè)是我國的用水大戶，要控制用水總規(guī)模，必須在農(nóng)業(yè)節(jié)水上進一步做好文章。農(nóng)業(yè)用水主要是灌溉用水，約占農(nóng)業(yè)用水量的90％以上，近年來我國農(nóng)田灌溉用水效率有所提升，但總體仍非常粗放。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)田灌溉用水有效利用系數(shù)已從1997年的0.32提高到2014年的0.53，但世界先進水平可以達到0.7～0.8，以色列等國通過普遍采用滴灌等節(jié)水技術甚至可以達到0.8～0.95；我國糧食產(chǎn)量為1.5kg/m3，相較先進國家的2.5kg/m3還有不小差距。因此，抓節(jié)水必須首先抓好農(nóng)業(yè)節(jié)水，農(nóng)業(yè)節(jié)水重在提升灌溉用水效率。

2.工業(yè)用水方面

我國是僅次于美國的世界第二大工業(yè)用水國，工業(yè)用水占我國用水總量的23％，但用水效率不高，萬美元工業(yè)增加值用水量是日本的6.9倍、德國的1.8倍。其中，電力、化工、鋼鐵、非金屬礦物制品、石油石化、食品、造紙、紡織八大行業(yè)用水量占全部工業(yè)用水量的75％左右，其產(chǎn)值占全部工業(yè)產(chǎn)值的38％，企業(yè)數(shù)量占全部工業(yè)企業(yè)數(shù)量的32％，這意味著管理好大約1/3的產(chǎn)值和企業(yè)就可以達到75％的節(jié)水效果。因此，要突出抓好八大耗水工業(yè)節(jié)水，通過節(jié)水來帶動提標增效、控污減排。

3.城鎮(zhèn)生活用水方面

雖然城鎮(zhèn)生活用水總量較農(nóng)業(yè)、工業(yè)不高，但卻存在較為突出的浪費問題，其中最大的浪費來自于城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損。據(jù)住建部數(shù)據(jù)，2013年，我國地級以上城市管網(wǎng)漏損水量約70億m3，漏損率達到15.43％，較2006年上升了近6％；縣城漏損量約12億m3，漏損率達到13.56％，較2006年也上升了近6％，管網(wǎng)漏損呈加重趨勢。我國管網(wǎng)漏損嚴重超出發(fā)達國家平均水平，如美國管網(wǎng)漏損率為8％，德國為5％，日本東京甚至能達到3％。如果我國城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)平均漏損率能夠降低10％，則每年可節(jié)水50多億m3，相當于一個太湖的水量，2年可達到南水北調中線工程的調水量，就能避免一邊大量調水、大量興建城鎮(zhèn)供水設施，另一邊是管網(wǎng)大量跑冒滴漏的矛盾現(xiàn)象。此外，公共場所、公共機構也存在不同程度的用水浪費現(xiàn)象。因此，抓城鎮(zhèn)生活節(jié)水要重點解決浪費問題，突出抓好管網(wǎng)漏損和公共場所、機構用水浪費。

三、破解節(jié)水癥結的根本措施

我國節(jié)水工作搞了很多年，但節(jié)水成效并不十分明顯，其關鍵癥結在體制機制，一些有利于節(jié)水的政策設計、制度安排沒有建立或理順。節(jié)水歸根到底要靠體制機制創(chuàng)新，沒有一些關鍵制度保障，節(jié)水只能是空談，因此要把體制機制創(chuàng)新作為節(jié)水的根子來抓。

1.抓好中大型灌區(qū)節(jié)水管理，重點破解灌區(qū)節(jié)水與增收相矛盾的體制障礙，研究能夠形成節(jié)水激勵的系統(tǒng)制度方案

農(nóng)業(yè)節(jié)水應重點抓好大中型灌區(qū)節(jié)水。一是大中型灌區(qū)用水量占農(nóng)業(yè)用水總量的60％～70％，抓好大中型灌區(qū)節(jié)水管理就是抓好了農(nóng)業(yè)節(jié)水的大頭；二是我國農(nóng)業(yè)多為分散小戶經(jīng)營，節(jié)水管理成本較高，而灌區(qū)已具有較為完整的管理體系，抓節(jié)水具有良好基礎。目前大中型灌區(qū)用水較為粗放，有多重原因。從農(nóng)戶角度看，由于水價極低且用水計量、監(jiān)管難度大，農(nóng)戶沒有節(jié)水動力。據(jù)水利部數(shù)據(jù)，2013年我國農(nóng)業(yè)供水價格為9.14分/t，農(nóng)業(yè)用水成本大約僅占實際供水成本的35.6％。從灌區(qū)管理單位角度看，灌區(qū)管理單位是差額財政撥款單位，由于財政撥付有限，灌區(qū)建設管理基本要靠水費解決，抓節(jié)水將會減少水費收益，其主觀不愿節(jié)水。因此，灌區(qū)節(jié)水須形成和理順農(nóng)民與灌區(qū)管理單位的制度配置，使其與節(jié)水目標相匹配，建議進一步研究、改革、創(chuàng)新相關灌區(qū)節(jié)水制度。

①研究對灌區(qū)管理單位的節(jié)水補償?？稍诠鄥^(qū)用水定額的基礎上，實行節(jié)水量與財政補貼掛鉤制度，補貼金額至少高于已節(jié)水量對應的水費收取。如灌區(qū)用水量高于用水定額，要在財政補貼中予以核減。

②推進農(nóng)業(yè)水價改革。農(nóng)業(yè)水價一方面要反映地區(qū)水資源稀缺程度，另一方面要統(tǒng)籌考慮到農(nóng)民的承受能力和對灌區(qū)補貼的財政壓力。缺水地區(qū)要適度提高農(nóng)業(yè)水價，至少要達到供水成本水平，并要對超定額用水實行累進計價，用水價來扎緊“水袋子”。

③實行以獎代補政策。為減少水價提高給農(nóng)民造成的負擔，可考慮在“綠箱”框架內(nèi)增設農(nóng)業(yè)節(jié)水補貼，針對已實施節(jié)水改造達標的農(nóng)戶給予資金支持，針對用水定額內(nèi)已節(jié)約的水量予以獎勵，使水價暗補轉為財政明補。

④要加強農(nóng)業(yè)用水計量能力建設，改變當前按種植面積估算用水量的簡單做法，逐步實現(xiàn)按農(nóng)戶實際用水量進行計量。

⑤鼓勵發(fā)展農(nóng)業(yè)用水協(xié)會。農(nóng)業(yè)用水協(xié)會是一種提高農(nóng)業(yè)用水效率的組織管理形式，可依托村委會、合作社等成立，能夠彌補灌區(qū)田間管理能力的不足，在節(jié)水工程建設、水量分配、用水監(jiān)管等方面發(fā)揮民主協(xié)商、自主決策、互相監(jiān)督的作用，降低灌區(qū)管理成本，使節(jié)水政策能夠落得下去。

2.強化工業(yè)項目水資源論證、取水許可和用水定額管理，推動八大耗水工業(yè)用水效率提升和布局優(yōu)化

我國八大耗水工業(yè)用水主要有兩方面問題：一是用水效率不高，目前除了部分鋼鐵、循環(huán)火電與造紙企業(yè)用水效率達到國際先進水平外，我國高耗水工業(yè)用水效率普遍低于世界先進水平；二是高耗水工業(yè)布局與區(qū)域水資源稟賦不匹配問題比較突出，如華北地區(qū)可利用水資源量占全國可利用水資源總量的3.2％，而八大高耗水工業(yè)產(chǎn)值占全國高耗水工業(yè)總產(chǎn)值的比重卻達到17％，其中鋼鐵甚至達到33％，西北地區(qū)火電、煤化工用水量較大，一些能源化工基地水資源緊張。

解決這兩大問題需市場、政府同時發(fā)力。一是要對工業(yè)用水價格進行調整。目前發(fā)達國家工業(yè)用水成本約占制成品總成本的3％左右，而我國僅為0.6％左右，目前我國平均工業(yè)水價約3.4元/m3，還需進一步提高。二是必須強化新增項目水資源論證制度和取水許可審批制度，優(yōu)化新增項目布局，以增量調整存量，這是解決高耗水工業(yè)布局與水資源分布矛盾的關鍵。必須堅決貫徹以水定產(chǎn)，對高耗水項目要結合當?shù)赜盟Y源、用水條件、經(jīng)濟效益、生態(tài)影響等因素統(tǒng)籌審批，要把水資源論證和取水許可作為項目落地的重要前置條件。三是建立用水定額定期調整制度，要根據(jù)高耗水行業(yè)取用水先進水平的變化情況，定期動態(tài)修訂取用水定額的國家和地方標準，引導企業(yè)向行業(yè)節(jié)水標桿企業(yè)看齊。

3.建立與城鎮(zhèn)節(jié)水掛鉤的領導干部考核體系，實現(xiàn)節(jié)水的精細化管理

長期以來，我國一直在推動城鎮(zhèn)生活節(jié)水的有關工作，形成了城鎮(zhèn)居民階梯水價等一批重要制度，在控制居民生活用水浪費方面發(fā)揮了重要作用。但仍存在管網(wǎng)跑冒滴漏、公共場所和機構用水浪費等問題，這些問題表現(xiàn)為沒有實現(xiàn)精細管理，其深層次原因在于相關工作沒有納入政績考評體系。如解決管網(wǎng)漏損需大量工程建設投資，在各地財政普遍緊張的情況下，投入這一領域難以短期見效，對領導干部考核又沒有此項內(nèi)容，導致各地動力不足。

因此，要抓好城鎮(zhèn)節(jié)水必須提高節(jié)水管理的精細化水平，要求我們逐漸從大項目、大工程建設的思路中走出來，關注“大”的同時更要注重“小”。要實現(xiàn)精細管理，就是要做到“有人管”，必須要把城鎮(zhèn)節(jié)水作為約束性指標納入政績考核，在考核指標設計中，要突出公共場所和機構節(jié)水、管網(wǎng)跑冒滴漏等重點難點領域的指標權重，在嚴重缺水城市，對于節(jié)水工作抓得不好的主要領導干部可以實行一票否決?！?/p>

［1］國務院發(fā)展研究中心.關于構建國家水安全保障體系的總體構想［R］. 2015.

［2］中國水利水電科學研究院.我國高耗水行業(yè)用水效率分析研究［R］.2015.

［3］武漢大學水研究院.中國水安全發(fā)展報告2013［M］.北京：人民出版社，2013.

［4］賈紹鳳，呂愛鋒，韓燕，等.中國水資源安全報告［M］.北京：科學出版社，2014.

［5］謝劍.應對水資源危機——解決中國水資源稀缺問題［M］.北京：中信出版社，2009.

責任編輯董明銳

Water-saving undertaking under strategy of national water security//

Mei Guanqun

Water security forms an important part of national security system in China，which closely relates to sustainable development of our economy and society and construction well-off society in an all-round way and the great rejuvenation of the Chinese nation.Saving water is regarded as the passkey for alleviating shortage，increasing efficiency of water use and controlling degradation of eco-environment.Moreover，it is fundamental for water security in China.Detailed discussions are made on innovative approaches for implementing water-saving measures，starting from water conservation in agricultural，industrial and domestic water uses.Recommendations are proposed such as paying special attention to water-saving management of medium and large scale irrigation areas，intensifying water resources assessment and management of water-using licence and water use quota of industrial projects，establishing evaluation system for water-saving works of government officials，etc.

water security；water-saving；industrial water use；domestic water use；agricultural water use

TV213.4

B

1000-1123（2016）11-0030-03

2016-04-01

梅冠群，博士，助理研究員，研究方向為區(qū)域經(jīng)濟、環(huán)境經(jīng)濟。