農(nóng)田水利事業(yè)法治化邁出重要一步
——《農(nóng)田水利條例》亮點透視

本刊記者軒瑋

農(nóng)田水利事業(yè)法治化邁出重要一步
——《農(nóng)田水利條例》亮點透視

本刊記者軒瑋

這是一件與中國9億多農(nóng)民生產(chǎn)活動密切相關(guān)的大事——《農(nóng)田水利條例》（以下簡稱《條例》）頒布。十年磨一劍，從2007年水利部啟動農(nóng)田水利立法專題研究，到如今《條例》面世，標志著農(nóng)田水利事業(yè)正式步入法治軌道。

時代呼喚

對于擁有13億多人口的大國而言，糧食始終是剛性需求，加之特殊的自然和氣候條件所限，“沒有灌溉就沒有穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)”——這一立足國情作出的基本判斷，奠定了從古至今我國之所以必須大力發(fā)展農(nóng)田水利方略的思想基礎(chǔ)。早在北宋時期著名的王安石變法中，一項重要內(nèi)容即頒布了《農(nóng)田水利約束》，這部我國歷史上首部較為完整、專門關(guān)于農(nóng)田水利的政策法令，調(diào)動了當時全社會興修水利的積極性，出現(xiàn)了“四方爭言農(nóng)田水利，古破廢堰悉務(wù)興復(fù)”的大好形勢。

新中國成立以來，黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)田水利。國務(wù)院除每年召開農(nóng)田水利建設(shè)現(xiàn)場會或視頻會之外，還曾多次專門印發(fā)關(guān)于安排部署農(nóng)田水利建設(shè)的文件。近年發(fā)布的中央1號文件，也都將農(nóng)田水利擺在加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的突出位置予以部署。

隨著政策支持、資金投入力度的加大，我國農(nóng)田水利工程體系不斷完善。截至2015年年底，全國農(nóng)田有效灌溉面積由新中國成立之初的2.39億畝（1畝=1/15 hm2，下同）增加到9.89億畝，糧食產(chǎn)量則由1 132億kg增加到6 214億kg，占耕地面積一半的灌溉農(nóng)田，生產(chǎn)了占全國總量約75％的糧食和90％以上的經(jīng)濟作物。農(nóng)田水利對提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障國家糧食安全作出了重要貢獻。

成果舉世矚目，但困難和問題不容忽視?，F(xiàn)階段我國農(nóng)田水利呈現(xiàn)新老問題相互交織的嚴峻形勢，無論是在理論層面，還是在實踐層面，特別是“如何看、如何干、誰來干、誰投資”等關(guān)乎農(nóng)田水利事業(yè)長遠的問題尚未得到根本解決。比如在“誰來干”的問題上，近年農(nóng)村生產(chǎn)方式已經(jīng)或正在發(fā)生重大變革，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營趨勢日趨明顯，大量勞動力轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)收入占比降低，農(nóng)民參與農(nóng)田水利建設(shè)管理的積極性明顯減弱是不爭的事實。不僅如此，“社會宏觀法治環(huán)境的變化，導(dǎo)致基層政府動員能力也逐步弱化。而且農(nóng)田水利建設(shè)模式已由勞動密集型升級為資金密集型，以往‘人海戰(zhàn)術(shù)’的實施效果已大打折扣?！彼哭r(nóng)村水利司副司長顧斌杰說，“這些問題不僅將直接影響農(nóng)田水利的建設(shè)管理，還將影響糧食安全、大量投入效益的發(fā)揮乃至服務(wù)型政府的構(gòu)建。”

如何解決制約農(nóng)田水利發(fā)展的瓶頸，僅僅依靠過去行政手段已“力不從心”。近年來，全國人大代表關(guān)于農(nóng)田水利法治建設(shè)的議案不斷，吉林、黑龍江、湖南、山東等地在農(nóng)田水利法治化探索實踐中，也先后出臺了農(nóng)田水利地方性行政法規(guī)。在更高層次上為農(nóng)田水利熱點難點問題提供解決思路和基本準則，以立法形式給予明確并作出行為約束，由國務(wù)院出臺條例為農(nóng)田水利事業(yè)提供法治保障十分緊要而迫切，已成為時代的呼喚。

準繩約束

歷經(jīng)10年，幾經(jīng)反復(fù)，數(shù)易其稿，在全面總結(jié)多年農(nóng)田水利實踐和國內(nèi)外立法經(jīng)驗基礎(chǔ)上，條例如今終于定案頒布。這部廣受社會關(guān)注、凝聚了國內(nèi)外農(nóng)田水利建設(shè)管理先進經(jīng)驗和無數(shù)參與立法過程專家學(xué)者心血智慧的條例共八章45條，對農(nóng)田水利的規(guī)劃、建設(shè)、運行維護、灌溉排水管理、保障與扶持等方面做出明確規(guī)定并賦予相應(yīng)的法律責(zé)任。

細覽條例文本，文字簡潔嚴謹，字里行間處處體現(xiàn)著鮮明的問題導(dǎo)向和強烈的法治思維，“政府主導(dǎo)”“科學(xué)規(guī)劃”“因地制宜”“節(jié)水高效”“建管并重”五條原則格外顯眼，如同一根紅線貫穿《條例》始終。

在顧斌杰看來，將“政府主導(dǎo)”作為農(nóng)田水利建設(shè)五條基本原則中的第一條，“是《條例》的首要亮點，因為這是對農(nóng)田水利定性的進一步認識。”2011年中央1號文件明確：水利具有很強的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性，這是我們黨對水利認識的又一次重大飛躍?？v觀60多年農(nóng)田水利發(fā)展歷程，對農(nóng)田水利的定性及其與國家經(jīng)濟體制和農(nóng)村生產(chǎn)方式的適應(yīng)程度，深刻影響著農(nóng)田水利發(fā)展?！罢鲗?dǎo)是農(nóng)田水利工作有序開展的基石。農(nóng)田水利具有基礎(chǔ)性、公益性的特點，這就要求政府必須強化主導(dǎo)意識，健全農(nóng)田水利工作機制，完善組織管理體制，加大農(nóng)田水利管理與改革力度，并負責(zé)組織和引導(dǎo)社會各方主體積極參與農(nóng)田水利的建設(shè)和管護，從而實現(xiàn)農(nóng)田水利治理方式的創(chuàng)新?！焙雍４髮W(xué)法學(xué)院院長邢鴻飛認為。

世界知名建筑設(shè)計大師貝聿銘說：“對于城市來說，最重要的不是建筑，而是規(guī)劃?！逼鋵嵅粌H對城市如此，對于農(nóng)田水利這樣一項與水土資源利用、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展緊密相關(guān)的復(fù)雜系統(tǒng)工程，規(guī)劃也尤其重要。

目前涉及農(nóng)田水利建設(shè)的部門和資金渠道不少，如節(jié)水灌溉示范、小型農(nóng)田水利重點縣和項目縣建設(shè)、土地整治、高標準農(nóng)田建設(shè)等。從各自方向或直接、或間接地投入農(nóng)田水利，促進了農(nóng)田水利發(fā)展。但隨之而來的問題是，由于缺乏統(tǒng)籌，投入相對分散尚未形成合力，投入效率和效益不高。目前全國96％有農(nóng)田水利建設(shè)任務(wù)的縣編制完成了縣級農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃，對農(nóng)田水利建設(shè)發(fā)揮了重要作用，但由于規(guī)劃的法律地位不明、權(quán)威性不夠，“要么重復(fù)建設(shè)，要么工程缺位”的現(xiàn)象仍在一些地方相當程度地存在。

針對這些問題，《條例》明確了規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制以及權(quán)威性、法律地位。如《條例》第11條“編制土地整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等規(guī)劃涉及農(nóng)田水利的，應(yīng)當與農(nóng)田水利規(guī)劃相銜接，并征求本級人民政府水行政主管部門的意見”，這就明確了農(nóng)田水利的規(guī)劃統(tǒng)籌機制。此外，為加強規(guī)劃編制的科學(xué)性，《條例》還明確市縣級水行政主管部門編制規(guī)劃時要廣泛征求基層組織和農(nóng)民的意見。細節(jié)間見真章?！鞍堰@一條納入規(guī)劃編制程序且寫進《條例》，難能可貴。”顧斌杰說，“這是政府以人為本、執(zhí)政為民理念和務(wù)實科學(xué)嚴謹態(tài)度的重要體現(xiàn)，通過提升公眾參與度，可有效提高農(nóng)田水利設(shè)施及服務(wù)供給質(zhì)量，更好地滿足農(nóng)民需求?！?/p>

面廣量大的農(nóng)田水利工程“三分建七分管”，但管護經(jīng)費的來源是“老大難”問題?！稐l例》提供的“準繩”，不僅規(guī)定了不同類型工程的運行維護主體，還明確縣以上人民政府要建立“農(nóng)田水利工程運行維護經(jīng)費合理負擔(dān)機制”，政府對管護經(jīng)費負有責(zé)任，農(nóng)田水利設(shè)施的所有人也應(yīng)分擔(dān)管護經(jīng)費。這就從法律上明確了“誰來管，錢從哪來”的問題。

農(nóng)業(yè)一直是國民經(jīng)濟的用水大戶，用水方式粗放與水資源稟賦、經(jīng)濟社會發(fā)展需求嚴重“水土不服”?！稐l例》明確，灌溉用水實行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度。水利部發(fā)展研究中心副主任王冠軍認為，應(yīng)“以縣級行政區(qū)域用水總量控制指標為基礎(chǔ)，按照農(nóng)作物灌溉用水定額，逐步把控制指標細化分解到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)戶等用水主體，落實到具體水源，明確水權(quán)，嚴格實行總量控制與定額管理，形成提高效率的倒逼機制?！薄稐l例》還將這一制度細化實化，比如明確“灌區(qū)要根據(jù)年度取用水計劃，確定供水計劃和調(diào)度方案，并通過與用水戶簽訂協(xié)議來保障供水”等。從法律層面上將宏觀的用水管理，通過年度用水計劃、調(diào)度方案、協(xié)議等形式落實到各個操作性環(huán)節(jié)。

特別值得關(guān)注的是，“保障與扶持”在《條例》中單獨成章，規(guī)定農(nóng)田水利工程建設(shè)實行政府投入和社會力量投入相結(jié)合的方式，鼓勵社會力量投資建設(shè)農(nóng)田水利工程。在云南省陸良縣恨虎壩灌區(qū)，正是通過引入社會資本和市場主體解決了農(nóng)田水利“最后一公里”問題——縣政府通過與大禹節(jié)水集團簽署投資協(xié)議，引入社會資本646萬元，企業(yè)和合作社按7∶3的比例出資組建“陸良大禹節(jié)水農(nóng)業(yè)科技有限公司”，成為農(nóng)田水利投資、建設(shè)、管理主體，將恨虎壩水庫的水供到田間地頭。這樣一來，守著水庫“望水興嘆干著急”成為歷史，農(nóng)民用水有了保障，企業(yè)通過水費收入獲得合理回報，政府看到了節(jié)水的效益，形成農(nóng)田水利“有人建、有人管，費能收、壞能修”的運行模式，達到了政府、群眾、企業(yè)共贏。

不僅吸引社會資本，《條例》還明確從金融信貸、基層水利服務(wù)體系建設(shè)、技能培訓(xùn)等方面對農(nóng)田水利發(fā)展給予扶持。

前路期待

展望前路，貫徹實施《條例》的過程，不僅是政府支持、社會各界關(guān)注農(nóng)田水利的過程，也將是水利行業(yè)提升服務(wù)能力的全新過程。

如在農(nóng)田水利信息化方面，現(xiàn)階段除江蘇等東部沿海相對發(fā)達地區(qū)外，全國不少地區(qū)農(nóng)田水利信息化建設(shè)與應(yīng)用水平不高?！稐l例》明確縣級以上水行政主管部門應(yīng)當會同有關(guān)部門加強農(nóng)田水利信息系統(tǒng)建設(shè)，收集與發(fā)布農(nóng)田水利規(guī)劃、建設(shè)、管理、運行和服務(wù)等信息，提高農(nóng)田水利建設(shè)和管理水平。從“幾乎空白”到實現(xiàn)農(nóng)田水利的信息化以及信息制度的公開化，跨度可想而知。這一方面意味著公眾對農(nóng)田水利建設(shè)的參與度和監(jiān)督力度將大大加強；另一方面，由于解決了信息渠道不對等、不通暢的問題，將便于社會資本對相關(guān)扶持優(yōu)惠等政策的了解和查詢，這也將成為解決社會資本進入農(nóng)田水利領(lǐng)域的入口。

在農(nóng)田水利工程的使用過程中，出現(xiàn)問題或故障往往是不可避免的，但如果故障不及時解決，將會影響設(shè)施效益的發(fā)揮?！稐l例》明確，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)民等發(fā)現(xiàn)影響農(nóng)田水利工程正常運行情形的，有權(quán)向縣級以上人民政府水行政主管部門和農(nóng)田水利工程所有權(quán)人報告，接到報告的縣級以上人民政府水行政主管部門和農(nóng)田水利工程所有權(quán)人應(yīng)當督促負責(zé)運行維護的單位和個人及時處理?！比绱司唧w的環(huán)節(jié)作為法規(guī)條款確定下來，不僅對解決“重建輕管”問題及促進農(nóng)田水利設(shè)施的長效運行將發(fā)揮重要的作用，也是為強化政府履職及監(jiān)督作用施以的強制手段。

再如農(nóng)田水利設(shè)施的進入退出制度。農(nóng)田水利設(shè)施與其他工程一樣也存在自然老化問題。對于有些無法維修使用遭廢棄的設(shè)施，該如何處置？《條例》要求，超過設(shè)計年限或功能基本喪失或嚴重毀壞的農(nóng)田水利設(shè)施，工程所有權(quán)人或者管理單位應(yīng)按照規(guī)定及時處置，消除安全隱患。

貫徹實施《條例》，最終關(guān)鍵在人。農(nóng)田水利工程面廣量大且分布在基層，如果沒有一支強有力的一線隊伍，一切都將可能是空談。針對基層水利服務(wù)體系建立健全，《條例》也涉及多條針對性強的措施。

需要注意的是，立法過程是統(tǒng)一理念和工作思路的過程，也是不斷攻克農(nóng)田水利建設(shè)與管理難題的過程，把長期以來積淀的問題，通過一部法規(guī)全部解決是有困難的，必須通過一系列配套政策加以支撐和落實。“配套政策涉及灌區(qū)管理辦法的制定、信息系統(tǒng)建設(shè)、工程進入和退出制度、工程管護主體、制度經(jīng)費落實等多個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，配套政策建設(shè)任務(wù)繁重?！鳖櫛蠼芨嬖V記者。

《條例》的出臺是農(nóng)田水利法治化進程中具有里程碑意義的重要一步，更加重要的是抓好《條例》的貫徹實施，水利部門責(zé)任將更加重大，任務(wù)也將空前繁重。從前不久國務(wù)院新聞辦召開的政策吹風(fēng)會上得知，下一步水利部將會同有關(guān)部門抓緊完善配套措施，抓好《條例》的貫徹實施。有理由相信，只要不折不扣抓好《條例》貫徹實施，農(nóng)田水利建設(shè)明顯滯后和管理相對薄弱的局面必將從根本上得到扭轉(zhuǎn)。■