浙江省山塘工程標準化建設初探

于桓飛，胡　亮，邱志章

（浙江省水利河口研究院，浙江　杭州　310020）

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浙江省山塘工程標準化建設初探

于桓飛，胡亮，邱志章

（浙江省水利河口研究院，浙江杭州310020）

浙江省水利工程尤其是山塘等小型水利工程存在嚴重的“重建輕管”現(xiàn)象，導致在運行管理上存在一定的安全隱患。結合浙江省水利工程標準化創(chuàng)建過程，從管理標準、管理責任、管理人員、管理經費、管理范圍、信息化手段、管理考核等7個方面初步探討山塘工程標準化創(chuàng)建的主要內容及重要意義。

山塘；運行管理；標準化；建管并重

1　問題的提出

山塘具有灌溉、供水、養(yǎng)殖、防洪等功能，是保障農村居民生產生活的重要基礎設施之一。浙江省現(xiàn)有1萬～10萬m3的山塘2萬余座，從壩型方面來看，絕大多數(shù)山塘為土石壩，占總數(shù)的97.85%，這些山塘存在數(shù)量多、隱患多、投入少、管理弱等諸多問題［1-3］。山塘（特別是屋頂山塘和飲用水水源山塘）安全運行與否，直接關系到當?shù)厝嗣裆敭a的安全，管理好這些星羅棋布的山塘工程，成為擺在水利管理部門面前的一個難題。

為保障水利工程安全運行，充分發(fā)揮水利工程效益，實現(xiàn)水利工程向智慧水利、生態(tài)水利等的過渡與發(fā)展。在“十三五”開局之年，浙江省人民政府、浙江省水利廳提出了全面推進水利工程標準化管理的重要決策，標準化建設涵蓋水庫、山塘、水閘等10類水利工程，以期實現(xiàn)浙江省水利工程運行管理的“制度化、專業(yè)化、信息化、景觀化”。其中，山塘、灌區(qū)等農村水利工程由于工程規(guī)模小、建設標準偏低、數(shù)量眾多，標準化建設工作存在諸多困難。本次山塘工程的標準化建設針對已建成運行的最大蓄水量5萬m3（含）以上的屋頂山塘和飲用水水源山塘。

2　浙江省山塘運行管理現(xiàn)狀

浙江省大多數(shù)山塘建設于20世紀50—70年代，由于受歷史建設條件限制及多年的運行影響，逐漸暴露出各類問題及安全隱患。通過梳理，標準化創(chuàng)建名錄中的山塘在運行管理過程中存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾方面。

2.1責任不明確

山塘一般為村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集體產權所有，人們一直以來認為“集體建設、集體所有、集體管理”，致使山塘的運行管理未能受到充分重視，管理責任不明確，不僅縮短了工程使用壽命，而且造成了山塘出險、飲用水設施癱瘓等問題。

2.2巡查不到位

山塘一般位于較為偏僻的地方，有效利用的容積較小，當遭遇局部極端天氣時，水位可能出現(xiàn)暴漲暴落的現(xiàn)象，容易發(fā)生滲漏、滑坡、水流漫壩等險情，故山塘的日常巡查，尤其是汛期的巡查工作顯得尤為重要。而巡查工作一般由所在村的村民承擔，由于巡查人員年齡偏大、學歷偏低、管理意識差、專業(yè)技術能力弱，導致巡查頻次不符合要求，巡查范圍及內容（壩下涵管、壩腳雜草叢生處）不夠全面細致，發(fā)現(xiàn)問題不能及時準確的上報，無法保證山塘的巡查工作按規(guī)定開展，給山塘的安全運行帶來隱患。

2.3標準規(guī)范缺失

浙江省在山塘等小型水利工程的管理方面一直處在全國的前列，也制定了諸如“浙江省山塘巡查技術要求” “浙江省山塘綜合整治技術導則” “浙江省山塘降等與報廢管理辦法”等辦法規(guī)定，但缺乏對山塘的運行管理全面、詳細規(guī)定的標準或規(guī)范。因此山塘的一些管理工作缺乏參考和依據，無法最大限度地發(fā)揮山塘原設計功能。

2.4管理邊界未明確

小型水利工程的管理范圍和保護范圍沒有一個明確的規(guī)定，特別是山塘，由于工程規(guī)模太小，往往不能夠引起外界的足夠重視?，F(xiàn)階段管理過程中，山塘蓄水區(qū)范圍內通常存在傾倒垃圾等污染水源和亂建構（建）筑物等情況，壩腳、壩肩位置往往存在亂挖亂采、雜物堆積等現(xiàn)象，嚴重影響山塘大壩的安全。

2.5管護經費短缺

管護經費不足。一方面，山塘工程數(shù)量眾多，分布廣泛，管理水平低，工程隱患多，是最容易出險的水利工程之一，管護經費開支較大，但山塘大多數(shù)屬于公益類工程，無固定的收入來源和專項財政資金，發(fā)現(xiàn)的異?；螂[患無法及時處理；另一方面，山塘巡查員經費過低，有些地方幾乎無任何經費補助，管理全靠責任心，這與他們承擔的責任極度不對稱，導致巡查員工作積極性不夠，給山塘的安全運行帶來極大的隱患。

2.6信息化管理欠缺

山塘存在管理人員素質低、管理技術水平落后、管護資金短缺等問題，致使山塘的信息化建設存在很大的阻礙。例如針對山塘的日常巡查工作，各地雖為巡查員配備了巡查終端，但巡查人員不熟悉巡查設備操作方式；另外某些山塘所在地無信號，巡查數(shù)據無法正常上傳等。因此，山塘運行管理的信息化水平極低，建設困難程度極大。

3　山塘工程標準化

為實現(xiàn)新時期水利工作的總體目標，浙江省提出了水利工程標準化建設，其意義為：制定完善工程管理標準，明確工程管護主體，界定工程管理范圍，依照標準落實管理人員，足額保障管護經費，充分利用信息化手段，嚴格達標管理考核。山塘工程標準化運行管理內涵如下。

3.1完善管理標準

為完善山塘標準化運行管理的規(guī)程與標準，浙江省水利廳先后組織制定《浙江省山塘運行管理規(guī)程（試行）》和《浙江省山塘運行管理通用手冊》（以下簡稱規(guī)程和通用手冊），其中規(guī)程從基本規(guī)定、組織管理、運行管理、信息化管理、管理設施等5個方面對山塘的運行管理做了全面、詳細的規(guī)定。通用手冊是對規(guī)程進行詳細化、流程化和可操作化處理后得到的指導山塘標準化運行管理的手冊。通用手冊明確山塘的管理任務，梳理了“管理事項—崗位—人員”對應關系，制定了工程運行管理制度及重要事項的工作流程。

通過規(guī)程和手冊的制定，為山塘的標準化運行提供參考和標準，是山塘做好標準化管理的前提和首要條件。

3.2明確管護主體

規(guī)程中對山塘的管理責任做了明確的規(guī)定：縣級水行政主管部門對本區(qū)域內的山塘工程安全負行業(yè)管理責任；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為山塘的主管單位，對山塘工程安全負管理責任；山塘所有權人（村/經濟合作社）為直接管理責任主體，對山塘工程安全負直接責任。通過山塘的標準化建設，明確管護主體，突出責任意識，落實管理責任。

3.3劃定管理范圍

管理范圍是指水利工程設施本身建設占地以及有關工程安全、生產、管理和觀測設施占地的總面積［4］。本次標準化創(chuàng)建中明確要求山塘需劃定管理范圍，例如某已完成標準化創(chuàng)建的山塘管理范圍為：蓄水區(qū)管理范圍為設計洪水位以下地帶，大壩的管理范圍為左右岸壩肩以外10 m地帶及背水坡壩腳以外13 m地帶。在山塘工程管理范圍內，禁止以下行為：①堆放物料，傾倒土石、垃圾等；②爆破、打井、采石、取土等活動；③建設影響山塘工程運行和危害工程安全的建筑物和其它設施；④其它影響山塘運行和危害工程安全的行為。

通過管理范圍的劃定，有利于清晰明確管理界限與權屬關系，有利于工程設施的管理維護，有利于責任主體履行工作職責。

3.4落實管理人員

通用手冊中規(guī)定了山塘運行管理需設置總負責崗、工程巡查崗、維修養(yǎng)護崗和蓄放水管理崗等5大類崗位。規(guī)程中明確限定了巡查員的入崗條件，且要求山塘管理人員每年應至少參加1次業(yè)務培訓并培訓合格。

為緩解水利工程管理中存在的人員不足、技術力量薄弱、管理不規(guī)范等問題，提高山塘的管理水平和效率，各縣（市、區(qū)）積極開展了“以大帶小、小小聯(lián)合”“以點帶片”“分片統(tǒng)管”等工程管理模式和推行市場化、物業(yè)化管理方式，以期扭轉“重建輕管”現(xiàn)象，實現(xiàn)“建管并重”。

3.5保障管護經費

規(guī)程對山塘的管護經費的規(guī)定如下：①承擔公益性任務的山塘，按照山塘隸屬關系，所需管護經費由同級財政承擔；②有經營收入的山塘，所有權人應當按照國家有關規(guī)定在其經營收入中計提足額的管護經費，?？顚Ｓ茫虎蹖檗r業(yè)服務的山塘的管護經費，各級人民政府應當給予補助。

同時應充分發(fā)揮政府的主導作用，建立健全公共財政對山塘工程投入的穩(wěn)定增長機制，積極引導社會各類資金和力量投入水利建設。只有保障了資金的來源，才會保證山塘的標準化順利實施和長效的管護機制。

3.6利用信息化技術

為提高山塘的信息化技術水平，浙江省水利廳要求各地根據實際情況開發(fā)山塘運行管理平臺，由縣水利局或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責統(tǒng)一管理。山塘日常管理工作采用移動終端實時記錄，并上報至運行管理平臺，相關負責人可實時查看相關工作過程，如日常巡查的巡查時間、巡查軌跡、發(fā)現(xiàn)的問題等內容，并給出相應的建議和批示。

通過信息化手段，將山塘工程管理責任、工程檢查、維修養(yǎng)護、隱患（異常）治理、教育培訓等全過程實行標準化控制和網絡化管理，實時掌握山塘工程標準化管理的動態(tài)。

3.7加強管理考核

山塘的標準化創(chuàng)建與運行管理除了需按要求配備管理人員、管護經費等，加強管理考核是必不可少的。山塘標準化考核驗收工作主要包括自驗、驗收和抽查復核3個階段?？己蓑炇諆热莅C構人員、管護經費、管理基礎（含信息化管理）、運行管理和工程面貌，管理驗收結果作為標準化管理資金分配的主要績效因素。通過層層把關，全面考核，以期實現(xiàn)標準化管理長效機制。

4　結　語

浙江省山塘工程點多面廣，運行管理中存在諸多的隱患，嚴重威脅山塘的安全和下游居民生命財產的安全。雖然經過新一輪的綜合整治，極大改善了山塘工程安全問題和形象面貌，但如若不扭轉“重建輕管”管理思想，勢必造成標準化管理無法真正落到實處，為工程安全帶來極大的隱患?；诖?，浙江省提出了水利工程標準化管理的思路，從管理標準、管理責任、管理人員、管理經費、管理范圍、信息化手段、管理考核等7個方面實現(xiàn)山塘工程的標準化管理。以實現(xiàn)山塘運行管理從“重建輕管”向“建管并重”轉變，提高山塘的管理水平及安全系數(shù)，真正長久地發(fā)揮山塘的工程效益。

［1］ 馬福軍，方守湖.浙江省山塘管護模式與對策研究［J］.浙江水利水電?？茖W校學報，2013，25（2）：20 - 22.

［2］ 王鈞.關于水庫（山塘）巡查管理人員隊伍建設的調查與思考［J］.浙江水利科技，2016（3）：72 - 73.

［3］ 陳皓，朱曉玲，姜君.浙江省山塘綜合整治存在問題探討［J］.中國農村水利水電，2012（12）：40 - 41.

［4］ 浙江省人民代表大會常務委員會.浙江省水利工程安全管理條例［R］.杭州：浙江省人民代表大會常務委員會，2014.

（責任編輯姚小槐）

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2015-12-05

于桓飛（1969 - ），男，高級工程師，大學本科，主要從事水利工程管理及水利信息化工作。

E-mail：412830645@qq.com