中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策演變及其邏輯分析

趙 陽(yáng) 袁書(shū)華

山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014

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中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策演變及其邏輯分析

趙 陽(yáng)*袁書(shū)華*

山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策在不斷演變，本文通過(guò)對(duì)其演變過(guò)程進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)有其固有的內(nèi)在邏輯。對(duì)政策演變邏輯進(jìn)行分析，有利于推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的進(jìn)一步發(fā)展。

養(yǎng)老保險(xiǎn)；政策演變；邏輯分析

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策歷經(jīng)建國(guó)以來(lái)六十多年的發(fā)展，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期完全由國(guó)家負(fù)責(zé)的單一模式，發(fā)展到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的多層次模式，逐漸摸索出了一條符合我國(guó)國(guó)情的道路。與此同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策仍存在著許多問(wèn)題。本文回顧了我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革的歷程，并對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策變遷的內(nèi)部邏輯進(jìn)行分析，目的是為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策未來(lái)的改革和發(fā)展趨勢(shì)提供參考依據(jù)。

二、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的歷史沿革

我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策始建于優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立逐漸由單一模式走向多層次發(fā)展模式，統(tǒng)籌程度不斷提高。梳理我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策變遷過(guò)程，大致可以劃分為以下六個(gè)階段：

(一)初創(chuàng)階段(1950-1957年)

1951年，標(biāo)志著新中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》由政務(wù)院頒布，該條例對(duì)職工的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)及其管理都做了說(shuō)明和規(guī)范，是新中國(guó)成立后首個(gè)內(nèi)容完備的社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)。它對(duì)集中勞動(dòng)保險(xiǎn)基金、分類(lèi)支付各項(xiàng)勞動(dòng)保險(xiǎn)待遇起到了重要作用。

截至1956年，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員、企業(yè)職工以及農(nóng)村孤寡老人的養(yǎng)老制度全部建立，全國(guó)共有2300萬(wàn)人參加了退休保險(xiǎn)，在全國(guó)各種公私企業(yè)中占到了94%之多[1]。

(二)蛻變和修復(fù)階段(1958-1986年)

國(guó)務(wù)院于1958年2月9日下發(fā)了《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》，對(duì)退休條件進(jìn)行了適當(dāng)放寬，提高了退休人員的養(yǎng)老待遇，實(shí)質(zhì)上統(tǒng)一了工人和職員的養(yǎng)老保險(xiǎn)。

“文化大革命”導(dǎo)致原先由國(guó)家負(fù)責(zé)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)生了變化，單位開(kāi)始完全負(fù)責(zé)自己職工的退休養(yǎng)老保險(xiǎn)，這是在當(dāng)時(shí)混亂局面下我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策發(fā)生的倒退。

盡管?chē)?guó)家在文革后頒布了多項(xiàng)法規(guī)性文件，但由國(guó)家和單位負(fù)擔(dān)退休養(yǎng)老金、個(gè)人不需承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的舊有格局依然在延續(xù)，因此這一時(shí)期主要是對(duì)原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行修復(fù)。

(三)改革階段(1986-上世紀(jì)90年代末)

文革以后，國(guó)家恢復(fù)了退休制度，出現(xiàn)了一次退休大潮，企業(yè)退休負(fù)擔(dān)陡然上升，一些老企業(yè)難以為繼，企業(yè)改革由此開(kāi)始進(jìn)行。1986年4月12日，六屆人大四次會(huì)議通過(guò)的“七五”計(jì)劃中明確指出要逐步建立和健全適應(yīng)新形勢(shì)需要的社會(huì)保障制度，并首次提出要以社會(huì)化方式為主進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)管理。1997年7月16日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保障制度的決定》確立了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，至此，多層次的社會(huì)保障體系已具備雛形。

與此同時(shí)，1994年1月23日，國(guó)務(wù)院頒布《農(nóng)村五保工作條例》，農(nóng)村五保工作在經(jīng)歷了一個(gè)較為混亂的時(shí)期后，又走上了規(guī)范化發(fā)展道路。

(四)碎片化發(fā)展階段(上世紀(jì)90年代末-2010年)

1997年7月，全國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度依據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》得到了規(guī)范和統(tǒng)一。2008年國(guó)務(wù)院選擇廣東等五省市作為試點(diǎn)地區(qū)，嘗試對(duì)事業(yè)單位人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行改革，將事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌。失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度則由各地政府分別籌辦，截止2008年末，已有1000多萬(wàn)被征地農(nóng)民納入基本保險(xiǎn)制度。

(五)成熟階段(2010年—至今)

2010年全國(guó)人大第十七次會(huì)議表決通過(guò)了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，這是建國(guó)以來(lái)首部關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的綜合性法律，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系從此有法可依。黨的十八大要求逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。2013年11月15日，十八屆三中全會(huì)發(fā)布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，把“漸進(jìn)式延遲退休年齡”正式提上議事日程，說(shuō)明推遲退休年齡已是一種必然趨勢(shì)。經(jīng)過(guò)多年政策準(zhǔn)備，2015年1月14日，《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》的發(fā)布，標(biāo)志著多年以來(lái)的企、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”就此將畫(huà)上句號(hào)。國(guó)家預(yù)計(jì)2017年將推出延遲退休具體方案。

三、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策演變的邏輯分析

養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的演變路徑是由其內(nèi)在邏輯決定的，對(duì)這種內(nèi)部邏輯進(jìn)行探索才能更好把握政策演變的趨勢(shì)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)政策演進(jìn)過(guò)程中，其內(nèi)在邏輯主要表現(xiàn)為如下幾點(diǎn)：

(一)與經(jīng)濟(jì)體制的變化相適應(yīng)

建國(guó)初期，城鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)者被分派到不同的單位去工作并享有養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，這是與我國(guó)公有制經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一種與就業(yè)相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在農(nóng)村則由集體承擔(dān)起農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障任務(wù)。改革開(kāi)放之后，由于舊有的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，顯然已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟(jì)體制的變化以及當(dāng)前的改革需要，因此必須進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)改革以適應(yīng)新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。由此，由國(guó)家依靠強(qiáng)制力保證實(shí)施的以“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策開(kāi)始推行，企業(yè)年金制度和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)也逐漸產(chǎn)生和建立。

(二)福利剛性的影響

“福利剛性”是指人們?cè)谛睦砩系囊环N預(yù)期，即只能允許自己的福利待遇提升而不能下降，而社會(huì)保障具有強(qiáng)烈的社會(huì)福利性質(zhì)。世界各國(guó)在社會(huì)保障制度改革方面都會(huì)因這一原則而慎重選擇，一般來(lái)說(shuō)改革措施都不會(huì)降低已有社會(huì)保障水平。在我國(guó)，一些部門(mén)只一味地強(qiáng)調(diào)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，從而淡化了各種補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)的作用，打破了我國(guó)城鎮(zhèn)離退休人員原有福利體系的平衡，使得企業(yè)退休職工養(yǎng)老金水平與機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員的養(yǎng)老金水平相差較大[2]。這顯然與提高人民生活水平、改善民生的宗旨是相悖的。

(三)政府主導(dǎo)下的社會(huì)選擇

養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)福利的一個(gè)重要方面，社會(huì)選擇理論從靜態(tài)視角把制度與政策的形成解釋為社會(huì)選擇的結(jié)果。從公平分配的角度看，社會(huì)福利問(wèn)題是一個(gè)典型的社會(huì)選擇問(wèn)題[3]。以諾斯為代表的工具理性主義的制度變遷理論認(rèn)為，制度的變遷與創(chuàng)新來(lái)自領(lǐng)導(dǎo)階層的精密構(gòu)建，而不是由市場(chǎng)作用自發(fā)形成的，其優(yōu)點(diǎn)在于由政府主導(dǎo)的變遷更加高效。中國(guó)學(xué)者的主流觀點(diǎn)認(rèn)為中國(guó)轉(zhuǎn)型期應(yīng)該是政府主導(dǎo)的供給型制度變遷。顯然，對(duì)舊有政策的變革就意味著對(duì)原先利益格局的打破，自發(fā)建構(gòu)的制度缺乏強(qiáng)力手段且容易妥協(xié)，導(dǎo)致政策變革不成功。而由于政府有合法的強(qiáng)制力，當(dāng)新的政策安排與舊政策發(fā)生抵觸時(shí)，它可以進(jìn)行強(qiáng)有力的干預(yù)以加速變革[4]。

(四)受限于相關(guān)法律的欠缺

盡管我國(guó)已通過(guò)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保障群體、保費(fèi)繳納辦法、保險(xiǎn)待遇水平、帳戶轉(zhuǎn)移等內(nèi)容都做了相應(yīng)規(guī)定，但該保險(xiǎn)法仍存在很多缺陷，顯得比較“原則”和“空泛”，且盡量回避了目前面臨的實(shí)際問(wèn)題和熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。

目前沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的法律保障體系與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相配套，在農(nóng)村或者事業(yè)單位進(jìn)行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革都是按保障對(duì)象分塊進(jìn)行，各地自行其是，沒(méi)有系統(tǒng)性可言。這一現(xiàn)狀很難滿足我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。因此，應(yīng)當(dāng)抓住當(dāng)前有利時(shí)機(jī)，盡快建立與完善我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系，這對(duì)于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展、保護(hù)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益、促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的定型、推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的順利轉(zhuǎn)型具有十分重要的意義[5]。

四、結(jié)論

養(yǎng)老保險(xiǎn)政策變遷的內(nèi)部邏輯告訴我們，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革要獲得實(shí)效，就必須建立與完善與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制相一致的保障體系；養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的演進(jìn)也是一個(gè)多方利益碰撞妥協(xié)的過(guò)程；政府應(yīng)努力促使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，加強(qiáng)制度的頂層設(shè)計(jì)，加速推進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系的建設(shè)；養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的制定應(yīng)以公平為導(dǎo)向，以促進(jìn)發(fā)展為目標(biāo)，建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。但政策調(diào)整的改良性質(zhì)又決定了對(duì)其不能急于求成，養(yǎng)老保險(xiǎn)政策體系的改革要從全局出發(fā)，綜合考慮多方面因素，在把握其內(nèi)在發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上來(lái)確定其未來(lái)的發(fā)展方向。

[1]張慧霞.中國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策變遷[D].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院，2011：91-93.

[2]趙志剛，祖海芹.從福利剛性看我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革[J].中國(guó)勞動(dòng)，2005，24(7)：2-3.

[3][印]阿馬蒂亞·森.集體選擇與社會(huì)福利[M].上?？萍汲霭嫔纾?004：1-3.

[4]王覃剛.中國(guó)政府主導(dǎo)型制度變遷的邏輯及障礙分析[J].山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，27(3)：18-20.

[5]黃玉芬.社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革與立法[J].中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，24(4)：94-95.

趙陽(yáng)(1987-)，男，山東淄博人，山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，碩士研究生，研究方向：社會(huì)政策與社會(huì)保障；袁書(shū)華(1976-)，女，河北邢臺(tái)人，碩士學(xué)位，山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：生活質(zhì)量與保障制度。

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