社區(qū)基金會：界定、模式與展望

文｜李宗克上海社會科學(xué)院社會學(xué)研究所博士、助理研究員

社區(qū)基金會：界定、模式與展望

文｜李宗克
上海社會科學(xué)院社會學(xué)研究所博士、助理研究員

社區(qū)基金會是我國推進社區(qū)建設(shè)和社會組織發(fā)展中一項重要的制度和組織創(chuàng)新，構(gòu)成了創(chuàng)新社會治理體制的有益探索。當(dāng)前，在深圳、上海、南京等地，社區(qū)基金會的發(fā)展已經(jīng)成為相關(guān)政府部門重點推進的一項工作。在深圳，2014年3月出臺了《深圳市社區(qū)基金會培育發(fā)展工作暫行辦法》，率先推動社區(qū)基金會建設(shè)的制度化。在上海，2014年出臺的《關(guān)于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)的意見》等“1+6”系列文件直接推動了基層社會治理創(chuàng)新步伐進一步加快，明確提出鼓勵成立社區(qū)基金會。2015年上海市民政局、上海市社團局又發(fā)布了《上海社區(qū)基金會建設(shè)指引（試行）》，鼓勵和引導(dǎo)社區(qū)基金會的規(guī)范發(fā)展。在上海和深圳兩地，最近兩年分別成立了近二十家社區(qū)基金會，成為兩地基金會中增長最快的一種類型。

社區(qū)基金會的爆發(fā)式增長有多個方面的影響因素，其中一個重要背景是我國社區(qū)建設(shè)開展30年來，以社區(qū)為基礎(chǔ)的社會治理格局已經(jīng)進入了一個升級和突破的新階段。首先，社區(qū)建設(shè)30年打下的社區(qū)共治和自治基礎(chǔ)已經(jīng)比較扎實，社區(qū)多元治理、公眾參與的體制機制建設(shè)日趨完善，社區(qū)資源在更高能級上整合的需求和可行性均已具備；第二，隨著大規(guī)模城市開發(fā)建設(shè)進程趨于穩(wěn)定，城市居民基于較長時期穩(wěn)定居住而形成的社區(qū)認同和社區(qū)公共意識開始形成，重建社區(qū)公共生活的需求和動力均日益強勁；第三，由于多年來社區(qū)社會組織的蓬勃發(fā)展，“三社聯(lián)動”機制的日益深化，在更高層次上優(yōu)化社區(qū)公益社會組織生態(tài)體系時機日漸成熟。而社區(qū)基金會作為社區(qū)公益生態(tài)鏈中的上游支持性組織，打通了社區(qū)公益資源汲取、整合、投放到評估的閉環(huán)，能夠推動社區(qū)治理水平跨上一個新的臺階。

應(yīng)該說，社區(qū)基金會（或準(zhǔn)社區(qū)基金會）在2000年國家民政部正式發(fā)文推動社區(qū)建設(shè)以來，尤其是2004年黨的十六屆四中全會提出建設(shè)社會主義和諧社會以來，已經(jīng)在一些地區(qū)出現(xiàn)。但是，總體來看，社區(qū)基金會得到地方政府制度化的推動而密集發(fā)展的時間都在最近兩年內(nèi)。因此，社區(qū)基金會的成立時間普遍還比較短，多數(shù)在1年左右，都還處在試驗摸索階段，還有很多問題有待進一步澄清、理順。在社區(qū)基金會的界定、定位、管理體制、運作方式等問題上，認識仍然比較模糊，實踐也有很大差異。在本文中，我們基于目前社區(qū)基金會的發(fā)展實踐，圍繞何為社區(qū)基金會、不同模式社區(qū)基金會的特點等問題進行初步的探討，并對社區(qū)基金會未來發(fā)展方向提出了展望。

何為社區(qū)基金會？

從國際經(jīng)驗來看，社區(qū)基金會主要是從資金來源和資金使用范圍兩個方面來界定的，其核心特質(zhì)在于動員社區(qū)資源解決社區(qū)問題。在美國，社區(qū)基金會通常是與獨立基金會、企業(yè)基金會和運作型基金會并列，被列為基金會的四大類型之一。其中，獨立基金會和企業(yè)基金會通常不面向公眾募款，類似于我國的非公募基金會，而社區(qū)基金會和運作型基金會則面向公眾募款，類似我國的公募基金會。另外，美國社區(qū)基金會的“社區(qū)”是多層次的，在各種行政區(qū)劃范圍層次上都可能設(shè)立社區(qū)基金會，而且通常為大家熟知的普遍是在城市層面設(shè)立的社區(qū)基金會。

與之相比，我國目前的“社區(qū)基金會”與之雖然有相似的地方，如都強調(diào)地域的屬性，但是差異也非常明顯。首先，目前國內(nèi)設(shè)立的社區(qū)基金會的初始資金很多是來自政府而不是社會捐贈，大部分注冊為非公募基金會；第二，由于在我國的政策話語體系中，社區(qū)主要被界定在居委會或街道層面，所以通常意義上的社區(qū)基金會也主要是指在居委會和街道層面上設(shè)立的、服務(wù)于本社區(qū)社會福利的基金會。

總體上看，目前國內(nèi)并沒有形成一個關(guān)于社區(qū)基金會比較一致的明確定義。以上海和深圳為例，兩地政府層面由于對“社區(qū)”的界定多年來就存在差異，成立社區(qū)基金會的行政區(qū)劃層級就有明顯不同。上海的社區(qū)基金會通常是在街道層面上設(shè)立的，而深圳的社區(qū)基金會通常是在居委會這樣一個層面上設(shè)立的。當(dāng)然，深圳最近也泛化了社區(qū)的概念，從而可以把在街鎮(zhèn)、區(qū)縣乃至全市層面設(shè)立的服務(wù)于特定區(qū)域多領(lǐng)域社會福利的基金會都界定為“社區(qū)基金會”，目前已經(jīng)在光明新區(qū)這樣一個區(qū)級層面成立了“光明新區(qū)社區(qū)基金會”。在未來，深圳市甚至可能把市級層面準(zhǔn)備成立的深圳市慈善基金會也納入社區(qū)基金會的范疇。

如果在“社區(qū)建設(shè)”這一語境下來考察，我們可以大致認為社區(qū)基金會是聚焦于特定社區(qū)（尤其是基層社區(qū)）多方面社會問題和公益需求的綜合性、區(qū)域性公募或非公募基金會。實際上，各地在政策實踐上也基本上遵循著這樣的思路。只有在這樣的有限界定之下，我們才可以進一步考察各地“社區(qū)基金會”的不同發(fā)展經(jīng)驗，識別其在發(fā)展路徑和運作模式上的共性和差異。如有的社區(qū)基金會更具有民間屬性，而有的社區(qū)基金會則有更多的政府主導(dǎo)色彩。研究這些基金會的不同發(fā)展路徑和模式，對進一步推進社區(qū)基金會建設(shè)有重要的借鑒意義。

何種模式會走得更遠？——深圳市三家社區(qū)基金會的調(diào)研思考

2015年底，筆者為比較滬深兩地社區(qū)基金會的發(fā)展，隨映綠公益事業(yè)發(fā)展中心和陸家嘴社區(qū)公益基金會團隊走訪了深圳三家有代表性的社區(qū)基金會。這三家分別由企業(yè)、政府和社區(qū)居民發(fā)起的社區(qū)基金會，走過了不同的發(fā)展路徑，在管理體制和運作機制上也有明顯區(qū)別。

1 桃源社區(qū)發(fā)展基金會：企業(yè)發(fā)起模式

桃源社區(qū)發(fā)展基金會成立于2012年，是桃源居公益事業(yè)發(fā)展基金會直接資助發(fā)起、服務(wù)于深圳桃源居社區(qū)的一家社區(qū)基金會。桃源居社區(qū)是桃源居集團在深圳寶安區(qū)開發(fā)的一個大型居住區(qū)。從上世紀(jì)90年代開始至今分期開發(fā)，目前已經(jīng)入住6萬多人。因為最初各項市政、商業(yè)和公共服務(wù)配套設(shè)施缺乏，桃源居集團從一開始就承擔(dān)起了自主完善各項配套設(shè)施和服務(wù)的職責(zé)，從道路、公園、學(xué)校到社區(qū)服務(wù)設(shè)施，桃源居集團都在很大程度上自主規(guī)劃和建設(shè)。加上該社區(qū)規(guī)模龐大，桃源居集團作為一個地產(chǎn)企業(yè)已經(jīng)不僅僅是在造樓，而儼然是在經(jīng)營一座城。隨著十多年的持續(xù)經(jīng)營，桃源居已經(jīng)形成了一種獨特的住宅開發(fā)品牌模式，即在一個相對較大的空間范圍里，在房屋建設(shè)之外，承擔(dān)起社區(qū)多項功能設(shè)施的建設(shè)，進而還發(fā)展了長期持續(xù)的社區(qū)公益服務(wù)內(nèi)容和公益組織，既提升了住宅的價值，又實現(xiàn)了以民生服務(wù)為核心的社區(qū)建設(shè)的良性發(fā)展。

在多年經(jīng)營社區(qū)公益的基礎(chǔ)上，桃源居集團首先于2008年在民政部注冊了全國性的桃源居公益事業(yè)發(fā)展基金會，以其為基礎(chǔ)在全國多個地方發(fā)起成立和資助更多的社區(qū)發(fā)展基金會，深圳桃源社區(qū)發(fā)展基金會是其中之一。

目前，深圳桃源居社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展的基本框架如下：以桃源社區(qū)基金會為樞紐，首先通過桃源居社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展中心運營社區(qū)內(nèi)公建配套物業(yè)資產(chǎn)，運營收益上繳基金會，保障資源投入的可持續(xù)性。基金會再通過聯(lián)系支持專業(yè)社會組織和各類群眾社團，為社區(qū)提供各類公益服務(wù)。現(xiàn)在，深圳桃源社區(qū)基金會已經(jīng)能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，基金會用于支持、資助專業(yè)社會組織和社區(qū)自組織社團開展公益活動的資金不斷增長?？梢哉J為，深圳桃源社區(qū)發(fā)展基金會已經(jīng)走上了一條能夠可持續(xù)發(fā)展的道路，走出了一種成功的發(fā)展模式。

概括來說，桃源社區(qū)發(fā)展基金會的基本經(jīng)驗有二：第一是通過恰當(dāng)安排社區(qū)內(nèi)公建配套物業(yè)的產(chǎn)權(quán)、運營權(quán)和收益權(quán)，使社區(qū)基金會具有自我造血的能力，實現(xiàn)自我滾動發(fā)展，有可持續(xù)的資源投入社區(qū)公益事業(yè)；第二是在具有一定規(guī)模的區(qū)域里，在政府基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入不足的情況下，適當(dāng)放開社會自主空間，從而發(fā)揮開發(fā)商、物業(yè)、社區(qū)基金會、專業(yè)社會組織和社區(qū)自組織的自主權(quán)，充分發(fā)動居民參與，實現(xiàn)更加靈活、接地氣的快速反應(yīng)，去做老百姓希望做的事情，滿足社區(qū)需求，創(chuàng)新了社區(qū)治理的新模式。

2 光明新區(qū)鳳凰社區(qū)基金會：政府推動模式

深圳光明新區(qū)鳳凰社區(qū)最初是一個以1978、1979年回歸的越南歸僑為主要居民的農(nóng)村社區(qū)，有3個自然村，經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)相對薄弱。隨著深圳的開發(fā)開放發(fā)展，也有外來人口涌入，目前常住人口達到1萬多人。近年來，原來的行政村改制后成為“社區(qū)”，建立了以社區(qū)居委會和社區(qū)工作站混合的管理架構(gòu)。2012年，社區(qū)成立了“深圳市南鳳投資發(fā)展股份有限公司”作為政府土地動遷返還資金的承接單位，并運營部分社區(qū)物業(yè)資產(chǎn)。股份公司董事長又同時兼任了社區(qū)居委會書記和社區(qū)工作站站長，如何理順股份公司、居委會、社工站三者的關(guān)系一直是當(dāng)?shù)夭粩嗵剿鞯膯栴}。

2014年，光明新區(qū)作為深圳市試點推進社區(qū)基金會建設(shè)的區(qū)縣，率先在鳳凰街道所轄的5個社區(qū)推動成立社區(qū)基金會，鳳凰社區(qū)基金會就是其中之一。鳳凰社區(qū)基金會發(fā)起資金500萬，資金來源有政府、社區(qū)企業(yè)和桃源居公益事業(yè)發(fā)展基金會。一年多來，主要依靠社區(qū)股份公司和社區(qū)內(nèi)民營企業(yè)捐贈，到2015年底資金已經(jīng)增加到600多萬。社區(qū)基金會理事有9名，主要由股份公司人員、社區(qū)內(nèi)其他企業(yè)人員和少量外部專業(yè)人士構(gòu)成。理事長和法人代表由股份公司總經(jīng)理擔(dān)任，財務(wù)也由股份公司代管?；饡闪⒁荒陙?，已經(jīng)開展了一些社區(qū)服務(wù)項目，如購買了壹家親社工服務(wù)中心提供的弱勢青少年幫扶教育項目等。

從目前的管理架構(gòu)來看，社區(qū)逐步形成了以社區(qū)股份公司、社區(qū)工作站和社區(qū)基金會為主要組織架構(gòu)的管理體制，居委會則相對虛化。社區(qū)股份公司董事長兼社區(qū)工作站站長，社區(qū)股份公司總經(jīng)理兼社區(qū)基金會理事長。其中，社區(qū)股份公司工作人員基本上是由原本村居民構(gòu)成，社區(qū)工作站工作人員構(gòu)成多元，既有社區(qū)股份公司人員（原村民），也有街道招聘和條線下派的社工（工資和人事關(guān)系獨立于股份公司）。而社區(qū)基金會作為新成立的機構(gòu)還相對弱小，僅有1名專職人員。

總體來看，由于鳳凰社區(qū)基金會與社區(qū)股份公司存在高度關(guān)聯(lián)的關(guān)系，基金會在資金來源上也有比較可靠的保障，資源投入的穩(wěn)定性和可持續(xù)性應(yīng)該問題不大。但是，由于其制度化過程具有較強的外生性質(zhì)，原住村民和外來常住人口混雜也導(dǎo)致人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜且參與性還不夠高，要讓它更有效地融入到社區(qū)公共生活中去，還有一段路要走。

3 蛇口社區(qū)基金會：民間發(fā)起模式

蛇口社區(qū)基金會在多個方面不同于前兩家社區(qū)基金會。第一，它是由社區(qū)居民自發(fā)發(fā)起成立的，雖然得到地方政府和一些企業(yè)的支持，但是在管理上具有高度的自主性；第二，它把服務(wù)范圍定位于南山區(qū)的原蛇口開發(fā)區(qū)，大致等于招商街道和蛇口街道兩個街道的范圍，而不是深圳市社區(qū)建設(shè)中定義的“社區(qū)”。

蛇口社區(qū)基金會緣起于一部分老蛇口建設(shè)者的熱情。2014年為袁庚老先生慶祝生日時，出席的13名老蛇口人有感于上世紀(jì)80年代“蛇口精神”的會議，開始提起要成立一個基金會做一些事情，如開展老蛇口人的口述歷史、老照片收集展覽等活動，希望能夠繼續(xù)發(fā)揚蛇口的改革創(chuàng)新精神。會后，大家倡議每個人再發(fā)動6個人，共同籌資發(fā)起先設(shè)立一個基金。這樣，最初的13個人加上各自發(fā)動的6個人共89名居民參與，每人捐贈1000元共8.9萬元，在招商局慈善基金會下設(shè)立了一個專項基金。2014年12月，這89人作為發(fā)起人召開了發(fā)起人大會，通過自主競選，充分發(fā)揚民主，在11名自主報名的候選人中選出了7名理事，正式開始籌建社區(qū)基金會。經(jīng)過幾個月的申請，蛇口社區(qū)基金會于2015年9月正式成立。

由于蛇口社區(qū)基金會具有民間自發(fā)推動的特征，其在管理體制和運作模式上也具有鮮明的自治和民主特色?；饡丫栀浫朔譃椤皢蝿?wù)捐款人”和“非單務(wù)捐款人”，前者是指只捐款而不愿介入管理運作的捐款人，后者則指既提供資金支持又愿意參與基金會運作的捐款人?！胺菃蝿?wù)捐款人”組成的捐款人大會是基金會最高權(quán)力機構(gòu)，理事會服從捐款人大會的決議，同時在日常運作中行使決策權(quán)?；饡硎聲嵭小拜喼抵飨撠?zé)制”，7名理事輪流擔(dān)任輪值主席。同時，理事會還在很大程度上構(gòu)成了執(zhí)行機構(gòu)，各位理事都直接義務(wù)參與到基金會舉辦的各項活動中承擔(dān)組織管理和服務(wù)工作。目前，僅聘用1名受薪工作人員負責(zé)基金會內(nèi)部的日常行政工作。正是由于理事會團隊發(fā)自內(nèi)心的熱情和公益精神，從2014年設(shè)立基金至今，整個團隊以極低的運營成本成功開展了多項社區(qū)公益活動。

可以認為，蛇口社區(qū)基金會是目前最具民間性、志愿性和社會參與性的社區(qū)基金會，捐款人和理事會等各類參與者普遍具有較高的公民意識和民主議事能力。從動員社區(qū)民眾和社區(qū)資源，推動社區(qū)共治和自治的角度來看，蛇口社區(qū)基金會堪稱典范。但是，由于該基金會高度自主運作的特征，并無地方政府或者特定企業(yè)提供相對穩(wěn)定的資金支持，未來持續(xù)的資源保障會成為一個挑戰(zhàn)。

未來走向何方？

在筆者看來，社區(qū)基金會的要義就是動員社區(qū)資源解決社區(qū)問題。所謂“動員社區(qū)資源”，應(yīng)該是廣泛地動員社區(qū)內(nèi)政府、企業(yè)、社會組織、居民等各個主體擁有的資源。而且，這個資源動員的過程，不僅僅是為了獲取各類公益資源，同時也是一個推進社區(qū)參與、重建社區(qū)公共生活和培育社區(qū)社會資本的過程。它應(yīng)該開展公開勸募和活動，推動社會廣泛參與，培育社區(qū)公共意識，促進社區(qū)社會交往，提升社區(qū)社會資本，而不是僅僅靠在政府或者少數(shù)企業(yè)的身上。

目前，國內(nèi)各地的社區(qū)基金會多數(shù)都是由政府推動或直接發(fā)起成立的。這些基金會的初始資金很大比例來源于政府，或者政府直接動員的少數(shù)企業(yè)。因此這種基金會在更廣泛地動員社區(qū)組織和居民方面還比較薄弱，在社區(qū)中的知曉度和影響力不足，自身運作的社會化和透明化程度也不夠高。在未來，這種類型的社區(qū)基金會仍舊有可能陷入“行政化”的老路，成為一種相對封閉運作的社會組織。如果是這樣，社區(qū)基金會健全社區(qū)公益生態(tài)鏈上游關(guān)鍵環(huán)節(jié)的目標(biāo)和價值就難以實現(xiàn)，其推動社區(qū)公眾參與和提升社區(qū)社會資本的功能也難以實現(xiàn)。從更大意義上講，其在推進國家治理能力現(xiàn)代化和社會治理體制創(chuàng)新中可能發(fā)揮的功能也就會落空。