巡回法庭試點下的跨區(qū)域環(huán)境司法聯(lián)動機制探索*

劉曉華

溫州大學法政學院，浙江　溫州　325035

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巡回法庭試點下的跨區(qū)域環(huán)境司法聯(lián)動機制探索*

劉曉華

溫州大學法政學院，浙江溫州325035

跨區(qū)域環(huán)境糾紛案件逐年增多，對于國家環(huán)境治理能力提出更高的要求。依賴行政解決跨域糾紛收效甚微，借助司法完善環(huán)境治理體系正是改革的題中應(yīng)有之義。中共十八屆四中全會提出探索設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院，借最高人民法院巡回法庭試點運營，探索跨區(qū)域環(huán)境司法聯(lián)動機制，對于解決當前的跨行政區(qū)域環(huán)境糾紛具有重大意義。

巡回法庭；跨區(qū)域環(huán)境司法聯(lián)動機制；司法改革

伴隨多年粗放型的經(jīng)濟發(fā)展方式，國家正處在嚴重的生態(tài)危機時代，環(huán)境保護備受關(guān)注。黨的十八屆五中全會通過了“十三五”規(guī)劃，將“綠色發(fā)展”作為五大發(fā)展理念之一，要求在改革和發(fā)展中全面推進生態(tài)文明建設(shè)。環(huán)境保護是一項涉及面廣、運作機制復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也因此決定了區(qū)域環(huán)境保護的整體性特點。[1]在這完整的生態(tài)系統(tǒng)下，水、空氣等環(huán)境因素的流動性，使得跨區(qū)域污染問題在所難免，近年來頻發(fā)的跨界污染糾紛更是待解難題。

黨的十八屆四中全會提出探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院。2014年12月中組部批準設(shè)立最高人民法院在深圳、沈陽的兩個巡回法庭試點，負責審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件?；诖?，在巡回法庭由理念走向?qū)嵺`之際，探索設(shè)立跨區(qū)域環(huán)保法庭也具有了現(xiàn)實可行性。

一、跨區(qū)域環(huán)境問題的現(xiàn)狀與困境

環(huán)境本身具有的整體性、開放性、空間外延性等特點，決定了環(huán)境保護是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。傳統(tǒng)的行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問題尚未解決穩(wěn)妥，跨界污染又讓脆弱的生態(tài)系統(tǒng)雪上加霜。弄清跨域環(huán)境問題源頭，才是解決問題的出路所在。

(一)跨界環(huán)境污染事件頻發(fā)引人深思

伴隨生態(tài)危機的加劇，跨區(qū)域環(huán)境污染問題也日益凸顯。2005年松花江重大跨界水污染事故，2011年和2013年發(fā)生廣西賀江污染廣東用水的糾紛，類似跨界環(huán)境污染頻頻發(fā)生，使得跨區(qū)域環(huán)境治理備受關(guān)注?？缃缥廴静粌H威脅著生態(tài)平衡，對人們生活甚至健康構(gòu)成威脅，在某種程度上更是引發(fā)上下游之間的矛盾。跨界污染事件屢屢上演，不論是穹頂之下的“十面霾伏”還是家中“抗生素泛濫”的自來水，究其原因也是環(huán)境本身的流動性和開放性所致。而要應(yīng)對此類風險，除了積極預(yù)防，事后救濟補償也是尤為重要。

(二)行政手段解決跨區(qū)域環(huán)境問題重重

對于跨區(qū)域環(huán)境問題，國外的研究和實踐成果較為突出，但大多數(shù)集中在政府治理層面。國內(nèi)對于跨域治理問題，主要還是依賴行政手段，實行的是傳統(tǒng)點源環(huán)境治理，即以單個的企業(yè)或項目作為環(huán)境治理對象的環(huán)境治理理念或方式。[2]相比于國外區(qū)域間的合作機制，國內(nèi)在政府間合作機制尚有很多空白，相關(guān)的生態(tài)補償機制也存在較大的缺陷。尤其對于流域跨界污染問題，流域管理機構(gòu)缺乏足夠的權(quán)威與權(quán)力對上游政府進行懲罰。而下游政府職能通過協(xié)調(diào)的方式要求上游政府降低污染水平，但協(xié)調(diào)往往以失敗告終。單純依賴行政手段的傳統(tǒng)環(huán)境治理方式往往帶來政府失靈、行政成本過高等諸多詬病，而司法解決環(huán)境問題單純納入普通法院管轄，甚至行政區(qū)劃內(nèi)的環(huán)保法庭都有較大的局限性。

二、跨區(qū)域環(huán)境司法聯(lián)動機制的價值分析

如前所述，單純依靠政府來治理跨區(qū)域環(huán)境問題困難重重，借助司法手段，尤其建立跨區(qū)域的巡回法庭不失為良好的構(gòu)想。

(一)巡回法庭，實現(xiàn)司法獨立之保證

公正是法治的生命線，司法公正對于社會公正具有重要引領(lǐng)作用，而推動司法獨立被認為是實現(xiàn)依法治國戰(zhàn)略的關(guān)鍵。長期以來，司法機關(guān)內(nèi)部不論是財政上還是人事任免上，都在很大程度上受制于行政機關(guān)或行政相關(guān)部門?，F(xiàn)實中，在司法尚未完全擺脫地方政府的影響之下，尤其對于跨區(qū)域環(huán)境問題，涉及到行政區(qū)劃之間的責任分擔，地區(qū)法院很難擺脫做到司法獨立。而依托于最高法院下的巡回法庭，則完全不受地域、級別的限制，不以特定管轄區(qū)域作為審理案件的范圍，而是代表最高法院巡回到全國各地，流動性較強。通過直接受理原來由各省高院審理的二審案件，直接擺脫與地方政府的利益糾葛，可以更好地解決跨省區(qū)案件，同時更能保證司法獨立。而司法獨立，才能真正擺脫地方主義，切實公平公正地解決跨界環(huán)境問題。

(二)巡回法庭，完善環(huán)境治理體系之必然

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，區(qū)域間的交流不斷加深，新興的環(huán)境糾紛層出不窮。傳統(tǒng)的單一地域內(nèi)的環(huán)境案件，可以在當?shù)丨h(huán)境部門或司法部門得到解決。而對于跨區(qū)域環(huán)境糾紛案件，則難以依賴傳統(tǒng)的方式。十八屆三中全會提出要創(chuàng)新社會治理方式，推動治理體系現(xiàn)代化。基于此，對于跨域環(huán)境污染事件和糾紛案件，在跨區(qū)域間政府合作機制尚未建立完善之際，通過司法聯(lián)動機制，依托巡回法庭的構(gòu)建，也是完善環(huán)境治理體系的必然要求。

(三)巡回法庭，跨界環(huán)境糾紛處理之良策

審判難，環(huán)境案件的審判更難，這在我國環(huán)境保護與司法實務(wù)屆已成為共識。而對于跨區(qū)域環(huán)境問題，更是比普通環(huán)境案件復(fù)雜繁瑣。正如最高人民法院環(huán)境資源審判庭庭長鄭學林所說，“由于生態(tài)系統(tǒng)是不可分割的，水、空氣等環(huán)境因素具有流動性，而目前環(huán)境監(jiān)管、資源利用是以行政區(qū)劃為界限，行政權(quán)力配置與生態(tài)系統(tǒng)相割裂的沖突，導致跨行政區(qū)劃污染問題不易得到有效解決”。[3]這也就不難理解，一些地方環(huán)境資源庭“零公益訴訟”的尷尬境地。而借助巡回法庭機制，精選環(huán)境審判人員，同時引入環(huán)境專業(yè)人員，科學、專業(yè)、集中處理跨區(qū)域環(huán)境問題，充分發(fā)揮司法專業(yè)化，不失為跨界環(huán)境問題解決之良策。

(四)巡回法庭，去除地方化的有效手段

在司法實踐中，一些當事人，特別是跨行政區(qū)劃案件的當事人，在案件訴訟中非常重視管轄問題。在案件審理中，跨界環(huán)境問題往往受到地方保護等因素的影響。在一方當事人所在法院第審理案件，即使法院公正裁決，外地當事人也會懷疑案件的公正性。正如國家法官學院教授張泗漢所言，目前地方黨委、政府的領(lǐng)導干擾辦案或者插手案件的司法地方化問題仍然存在。而實踐中，一些跨市區(qū)、省區(qū)案件的審理和執(zhí)行中，地方保護主義干涉法院審判時有發(fā)生。而巡回法庭，超越行政區(qū)劃的局限性，真正做到以裁判者自居，保證審判公平和司法公正。

三、巡回法庭試點下的跨區(qū)域環(huán)保訴訟機制探索

依托于巡回法庭之下的跨區(qū)域環(huán)境治理問題，可以借最高院巡回法庭試點的東風，實現(xiàn)環(huán)境司法聯(lián)動機制的探索。而根據(jù)目前最高人民法院的巡回法庭試點看，將其運行模式照搬到環(huán)保巡回法庭顯然會照成水土不服。因此，在現(xiàn)有的巡回法庭運作機制上不斷完善，才能真正實現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境司法聯(lián)動，進而完善環(huán)境司法體系。

(一)環(huán)境資源巡回法庭的定位

巡回法庭是最高人民法院派出的常設(shè)審判機構(gòu)，不是一個獨立的法院，巡回法庭的審級就是最高人民法院審級。環(huán)境資源巡回法庭①，相比于最高人民法院的受案范圍②，環(huán)境資源巡回法庭顯然要狹窄的多。一方面，環(huán)境資源巡回法庭應(yīng)將跨區(qū)域環(huán)境案件作為主要或者是唯一的案源?？紤]到跨區(qū)域環(huán)境糾紛的特殊性，尤其是案件的復(fù)雜性，將其納入高級人民法院同一審級。而在司法管轄范圍，對于跨區(qū)域環(huán)境糾紛涉及到管轄權(quán)異議問題，一般都要報請共同上級人民法院指定管轄。如此，在行政區(qū)劃內(nèi)法院仍不能解決時，只能報請最高人民法院來指定管轄。為了避免管轄問題的模糊狀態(tài)，設(shè)立環(huán)境資源巡回法庭時有必要的。

另一方面，環(huán)境資源巡回法庭，要嚴格與地方環(huán)境資源審判庭相區(qū)別，同時在審判業(yè)務(wù)上也要界限明晰。環(huán)境資源巡回法庭，最為跨區(qū)域環(huán)境司法體系的主力軍，不應(yīng)該也沒有必要與地方分擔案源。對于基層法院來說，應(yīng)該更考慮當事人的訴訟便利以及結(jié)合當?shù)貙嶋H情況來審理案件。環(huán)境資源法庭最多可以提供些指導，而不宜直接插手審理。

(二)環(huán)境資源巡回法庭的區(qū)域設(shè)置

根據(jù)現(xiàn)有的兩個最高人民法院巡回法庭試點，分別在廣東省的深圳市，相應(yīng)的巡回區(qū)為廣東、廣西、海南三個省區(qū)，以及遼寧省的沈陽市，相應(yīng)的巡回區(qū)為遼寧、吉林、黑龍江三省。而對于跨區(qū)域環(huán)境案件來說，單純考慮行政區(qū)劃是遠遠不夠的。環(huán)境資源，尤其是大氣、水、土壤資源因素對環(huán)境問題的解決至關(guān)重要。因此，建議在綜合考察環(huán)境資源的分布特征、區(qū)域地理特征、山脈、河流的分布等因素，分區(qū)分片管理。于此，對于跨流域案件等，可以更好地管轄，同時對于區(qū)域環(huán)境治理也是極為有利的。

(三)環(huán)境資源巡回法庭的人員設(shè)置

對于審判人員的選拔，應(yīng)以辦案能力和審判經(jīng)驗為標準，優(yōu)先選用辦案能力突出和審判經(jīng)驗豐富的審判人員。為保證司法獨立，可以借鑒巡回法庭試點經(jīng)驗，采用電腦隨機分案。如此不僅可以防止地方政府的干涉，還可以避免庭領(lǐng)導干預(yù)。同時考慮到環(huán)境資源案件尤其是跨界糾紛案件數(shù)量相比普通民刑事案件較少，巡回法庭的人員是流動的。不設(shè)定固定的合議庭，不設(shè)固定的審判長，法官人人平等，皆可擔任審判長。而每名主審法官都配備相對固定的法官助理和書記員，于此，法官本人集中精力行使判斷權(quán)和裁決權(quán)，同時能最大程度地節(jié)約司法資源和人力資源。當然在審判方面，重大負責案件可以由巡回法官共同協(xié)商、投票決議，相應(yīng)的巡回法官人員數(shù)量也要根據(jù)案情復(fù)雜程度予以安排。

(四)審判權(quán)運行機制的去行政化

在司法改革背景下，環(huán)境資源巡回法庭的建設(shè)則應(yīng)迎合時代精神，堅持司法獨立，并逐漸實現(xiàn)審判權(quán)運行機制的去行政化在巡回法庭設(shè)置中，取消管理層級，真正實現(xiàn)主審法官、法官助理(人民陪審員)和書記員的單一審判隊伍。這種扁平化的管理模式，能在較大程度上去行政化，從體制機構(gòu)上取消繁瑣的審批程序，真正保證“讓審判者裁判，由裁判者負責”。

(五)繼續(xù)完善領(lǐng)導干部干預(yù)司法預(yù)防機制

黨的十八屆四中全會提出要加強對司法活動的監(jiān)督，完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，建立領(lǐng)導干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。尤其對于跨區(qū)域環(huán)境案件，往往地方政府干預(yù)嚴重。依靠行政治理手段弊端重重，如相鄰行政區(qū)協(xié)調(diào)機制的不完善，導致處理跨界糾紛效率低下。而借助司法，則可以依賴公平公正原則，居中裁判。因此，對于案件中的行政干預(yù)司法的情況應(yīng)嚴加預(yù)防和管制。通過案件記錄、通報和責任追究等制度，真正實現(xiàn)司法獨立，實現(xiàn)案件公平公正審理。

[注釋]

①為了與最高人民法院巡回法庭區(qū)分開，將跨區(qū)域環(huán)境資源審判庭稱為環(huán)境資源巡回法庭，體現(xiàn)了巡回法庭制下的跨區(qū)域環(huán)境司法聯(lián)動機制探索.

②巡回法庭的受案范圍，主要分為四大類，分別是：第一類，一審、二審或再審的民商事案件和行政案件，而此類案件在巡回區(qū)內(nèi)應(yīng)該是由最高人民法院本部受理的案件.第二類，刑事申訴案件.第三類，涉外民事案件和涉港澳臺民商事案件.第四類，一些程序性案件.

[1]楊妍，孫濤.跨區(qū)域環(huán)境治理與地方政府合作機制研究[J].中國行政管理，2009(1).

[2]曹樹青.論區(qū)域環(huán)境治理及其體制構(gòu)建[J].區(qū)域經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，2014(6).

[3]同[2].

D922.68；D926

A

2095-4379-(2016)21-0033-02

劉曉華(1989-)，女，山東泰安人，溫州大學法政學院，碩士研究生。

溫州大學2014年研究生創(chuàng)新基金課題《跨區(qū)域環(huán)境司法聯(lián)動機制探索—以巡回法庭為視角》的階段性成果(基金編號：3162014005)。