試述依法行政與檔案行政權(quán)力清單的關(guān)系

江志華/河南中醫(yī)學(xué)院第一附屬醫(yī)院

依法行政是法治社會(huì)對(duì)實(shí)施行政管理的基本要求。根據(jù)國(guó)務(wù)院的部署，2016年將在全國(guó)市縣兩級(jí)全面實(shí)施權(quán)力清單制度。屆時(shí)全國(guó)市縣兩級(jí)檔案行政管理機(jī)關(guān)，都將開展檔案行政權(quán)力清單的制定工作。在這項(xiàng)工作中，如何以法治理念、法治思維看待和處理好依法行政與檔案權(quán)力清單間的關(guān)系至關(guān)重要，本文就此作一探討。

1 檔案行政權(quán)力清單具有法律屬性，但不等于法律

權(quán)力清單制度已在一些省市實(shí)施了多年，學(xué)術(shù)界對(duì)權(quán)力清單制度的研究與討論也頗為熱烈。近年來(lái)，權(quán)力清單及權(quán)力清單制度已成為理論界的熱點(diǎn)話題。在有關(guān)權(quán)力清單與權(quán)力清單制度的相關(guān)討論中，出現(xiàn)了“行政權(quán)力進(jìn)清單、清單之外無(wú)權(quán)力”[1]和“將‘依法行政、依清單行政’的理念融入權(quán)力運(yùn)行的每個(gè)環(huán)節(jié)”[2]的兩種觀點(diǎn)。這兩種觀點(diǎn)將依法行政簡(jiǎn)單地等同于“依清單行政”，應(yīng)當(dāng)澄清。

首先，檔案行政權(quán)力清單具有法律屬性。關(guān)于行政權(quán)力清單的法律屬性，法律界認(rèn)為：“權(quán)力清單是具有嚴(yán)格的行政法屬性的，不應(yīng)當(dāng)與行政政策相等同?！盵3]“權(quán)力清單是地方行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性法律文件，具有明顯的法律屬性?！盵4]上述觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)權(quán)力清單具有行政法屬性，認(rèn)為權(quán)力清單具有行政組織規(guī)則的屬性、行政行為規(guī)則的屬性、行政實(shí)體法的屬性、監(jiān)督規(guī)則的屬性，以及行政程序規(guī)則的屬性[5]，“不應(yīng)當(dāng)與行政政策相等同，如果僅僅將其處理成一種權(quán)宜之計(jì)，就會(huì)大大降低權(quán)力清單在行政法治中的價(jià)值?！盵6]據(jù)此，可以認(rèn)為檔案行政權(quán)力清單具有法律屬性。

其次，檔案行政權(quán)力清單不等于法律。檔案行政權(quán)力清單具有法律屬性，是不是說檔案行政權(quán)力清單就是法律，就等同于法律了呢？當(dāng)然不是。雖然權(quán)力清單具有法律屬性，但它還不具備成為法律的必要條件，要滿足這些條件，還必須用行政法的相關(guān)理念和制度對(duì)其進(jìn)行“構(gòu)造”?！皺?quán)力清單的行政法構(gòu)造是指用行政法手段對(duì)行政權(quán)行使中的具體類型進(jìn)行列舉或者概括規(guī)定，進(jìn)行許可或者禁止規(guī)定的一個(gè)行政法手段，通過該手段使特定行政主體所行使的行政權(quán)力反映在一個(gè)具有細(xì)目的清單之上，使這個(gè)清單能夠?yàn)樾姓黧w的權(quán)力行使提供依據(jù)，并能夠通過該清單對(duì)行政主體的非理性權(quán)力行使進(jìn)行約束。”[7]即用行政法明確行政主體資格、明確行政權(quán)力的概念、明確行政權(quán)力的微觀內(nèi)容；厘清行政權(quán)的職能權(quán)限、地域權(quán)限、層級(jí)權(quán)限、事態(tài)權(quán)限、幅度權(quán)限；通過實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則的權(quán)力、常態(tài)性與個(gè)案性的權(quán)力、羈束性與裁量性的權(quán)力、立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)進(jìn)行構(gòu)造。

再次，依法行政不等于依檔案行政權(quán)力清單行政。在推行檔案行政權(quán)力清單制度時(shí)，不能把具有豐富依法行政內(nèi)涵的檔案行政權(quán)力清單，簡(jiǎn)單地解讀為依檔案行政權(quán)力清單行政。至于“行政權(quán)力進(jìn)清單，清單之外無(wú)權(quán)力”“依清單行政”“不屬于清單列舉范圍內(nèi)的職能和權(quán)限，行政機(jī)關(guān)不得為之”[8]等認(rèn)識(shí)，“不僅使行政機(jī)關(guān)的依法行政變成了‘依權(quán)力清單行政’，更為嚴(yán)重的是，在使權(quán)力清單凌駕于法律之上、使權(quán)力清單的定位僭越法律的同時(shí)，將使行政機(jī)關(guān)和公眾對(duì)權(quán)力清單的性質(zhì)和功能產(chǎn)生錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，從而可能阻礙權(quán)力清單制度的順利實(shí)施?！盵9]

2 檔案行政權(quán)力清單必須具有法律依據(jù)，但不能隨意增減

檔案行政權(quán)力清單具有法律性質(zhì)，但這一性質(zhì)并不是來(lái)源于檔案行政權(quán)力清單本身，而是來(lái)自于授予這些檔案行政權(quán)力的法律，即“權(quán)力法定”?！皺?quán)力法定”決定了檔案行政權(quán)力清單必須具有法律依據(jù)，但檔案行政權(quán)力清單由檔案行政管理部門制定也帶來(lái)一些問題。

首先，一紙檔案行政權(quán)力清單難以窮盡所有法律所授之權(quán)。從理論上講，根據(jù)“法無(wú)授權(quán)即禁止”的要求，只要將法律授予的所有行政權(quán)一一列舉出來(lái)，就可以實(shí)現(xiàn)對(duì)全部權(quán)力的管控，但在實(shí)踐中很難做到對(duì)所有行政權(quán)力進(jìn)行窮盡列舉，這是由于“行政權(quán)力的存在具有多維度的特點(diǎn)”[10]?！皩?shí)踐中，出于便利性考量，決策者制定權(quán)力清單往往只能從一個(gè)維度出發(fā)去界定并公布其權(quán)力，而忽視行政權(quán)力的其他維度特征。一個(gè)理想的、窮盡的權(quán)力清單，不能僅僅是對(duì)權(quán)力的靜態(tài)描述，還需要展示權(quán)力運(yùn)行的動(dòng)態(tài)過程”[11]。

其次，檔案行政管理部門制定權(quán)力清單，使法外設(shè)權(quán)成為可能。有研究者質(zhì)疑權(quán)力清單制度有“設(shè)立法外標(biāo)準(zhǔn)”之嫌，即認(rèn)為由行政管理部門來(lái)制定權(quán)力清單，會(huì)帶來(lái)“依法行政”還是“依清單行政”的困惑。由于我國(guó)的行政依據(jù)非常龐雜，許多在實(shí)際工作中享有行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)或授權(quán)單位及有關(guān)權(quán)力實(shí)際擁有者，并不明確自己擁有的行政職權(quán)，很容易在制定行政權(quán)力清單時(shí)，將本不屬于自己的行政權(quán)力事項(xiàng)列入到檔案行政權(quán)力清單之中?！皺?quán)力清單制度的作用主要體現(xiàn)在政府將自身法定的權(quán)力公布出來(lái)，它本身既不能‘新設(shè)’權(quán)力，也不能擴(kuò)大權(quán)力的范圍。權(quán)力清單制度不是給政府一次‘自我設(shè)權(quán)’的機(jī)會(huì)，而是要求政府厘清其已經(jīng)獲得的權(quán)力范圍。”[12]在制定檔案行政權(quán)力清單時(shí)，各級(jí)檔案行政管理部門不能任意設(shè)置檔案行政權(quán)力清單的內(nèi)容，檔案行政權(quán)力清單本身要具有“合法性”，任何與法無(wú)據(jù)或與法律規(guī)定相抵觸的內(nèi)容都是違法的。

再次，檔案行政管理部門制定權(quán)力清單，使通過放棄權(quán)力避責(zé)成為可能。權(quán)力清單的制定權(quán)是把雙刃劍，一方面使得法外設(shè)權(quán)、隨意擴(kuò)大權(quán)力成為可能，另一方面使得通過有意回避權(quán)力、放棄權(quán)力來(lái)逃避責(zé)任成為可能。“現(xiàn)實(shí)中，一些地方和部門對(duì)于自身法定職責(zé)消極對(duì)待，尤其是對(duì)于一些繁瑣的、‘油水少’的事項(xiàng)，常常出現(xiàn)部門間相互之間推諉、‘互踢皮球’現(xiàn)象?！盵13]因此，在制定檔案行政權(quán)力清單時(shí)，既要注意規(guī)范檔案行政清單本身設(shè)置的合理性，防止遺漏檔案行政管理部門的法定職權(quán)，也要明確檔案行政管理的職責(zé)是法律規(guī)定的，任何人的任何不履行法定職責(zé)的行為都是瀆職行為，都要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。另外，任何人、任何單位都不得通過自設(shè)權(quán)力清單的方式，減少本單位或本部門的法定職責(zé)。

總之，檔案行政權(quán)力清單必須具有法律依據(jù)，但并不意味著可以隨意增減權(quán)力事項(xiàng)，或是任性而為?！霸谕菩行姓?quán)力清單制度的進(jìn)程中，須謹(jǐn)防權(quán)力清單隨意、濫用、異化等現(xiàn)象。不能借機(jī)把不在法定范圍內(nèi)的行政權(quán)力攬進(jìn)來(lái)，把法定范圍內(nèi)的自身職責(zé)推出去，切忌變相為不依法定權(quán)限和程序進(jìn)行的‘立法、修法’?！盵14]

3 檔案行政權(quán)力清單是依法行政的手段，依法行政才是最終目的

首先，檔案行政權(quán)力清單是依法行政的手段，但不是唯一手段。權(quán)力清單使檔案行政權(quán)力得以公之于眾，使檔案行政管理實(shí)施者和行政相對(duì)人都對(duì)檔案行政管理部門擁有的檔案行政權(quán)力一清二楚，這樣既方便檔案行政管理者行使權(quán)力，也方便檔案行政管理相對(duì)人對(duì)檔案行政管理者使用檔案行政權(quán)力的行為進(jìn)行監(jiān)督。但是，由于法律法規(guī)不可能窮盡所有檔案行政管理事務(wù)，而檔案行政權(quán)力清單也不可能窮盡所有法律法規(guī)，因此機(jī)械地“依清單行政”“會(huì)引起是依法行政還是依清單行政的沖突”[15]。所以，檔案依法行政并不能簡(jiǎn)單地等同于依檔案行政權(quán)力清單行政，依清單行政只是一種手段，而依法行政才是目的。

其次，依檔案行政權(quán)力清單行政是“表”，依法行政是“里”。檔案行政權(quán)力清單和檔案法定權(quán)力之間是一種反映與被反映的關(guān)系，兩者實(shí)質(zhì)上并不是完全不同的標(biāo)準(zhǔn)。是否擁有法定權(quán)力是根本，列入清單的權(quán)力只是外在表現(xiàn)。依據(jù)清單行政只是表象，依法行政才是本質(zhì)。依法行政必須表里如一，不能本末倒置?！皺?quán)力清單本身不能和法律規(guī)范相沖突，清單的作用是使法律的規(guī)定以更加清晰的方式展現(xiàn)出來(lái)，這種展示不是具有決定性的效力依據(jù)?！盵16]

推行檔案行政權(quán)力清單制度的根本目的，是廓清檔案行政管理部門行使的行政權(quán)力和權(quán)力的邊界，約束檔案行政管理部門的行政權(quán)力、保障檔案行政相對(duì)人的權(quán)利。在推行檔案行政權(quán)力清單制度的進(jìn)程中，必須堅(jiān)持以人為本、公開透明、服務(wù)便民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等原則，以法治理念、法治思維看待和處理依法行政與檔案行政權(quán)力清單之間的關(guān)系，全面發(fā)揮檔案行政清單制度的應(yīng)有作用，助推依法治檔、檔案依法行政建設(shè)，服務(wù)社會(huì)大眾。

注釋與參考文獻(xiàn)：

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