檔案行政責任清單制度建設(shè)研究

邵 荔/河南大學

黨的十八屆三中全會提出，推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。2015年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》，要求省級政府在2015年底、市縣兩級政府在2016年底完成權(quán)力清單工作。檔案行政管理部門作為行政管理部門也必然要推行權(quán)力清單制度，建設(shè)與檔案行政權(quán)力清單制度相匹配的檔案行政責任清單制度，形成完善的檔案行政權(quán)力與檔案行政責任清單制度體系，是有效保障檔案行政職責規(guī)范履行、依法行政的基礎(chǔ)和依據(jù)。因此，本文就檔案行政責任清單制度建設(shè)做如下探討。

1 建立檔案行政責任清單制度的現(xiàn)實意義與作用

1.1 提高檔案行政管理的責任意識和依法行政意識

檔案行政責任清單制度建設(shè)是政府責任清單制度建設(shè)的一部分，檔案行政責任清單與一般政府責任清單制度相比具有其特殊性，體現(xiàn)在大多數(shù)檔案部門實行的是局館合的一體制。這種體制客觀上會造成職責不清，容易發(fā)生為避責而相互推諉的現(xiàn)象。同時，檔案局（館）屬于事業(yè)性質(zhì)，雖負有行政管理的職責，但其工作人員依法行政的意識普遍淡薄，檔案行政管理工作中“由于沒有邊界意識和清晰的邊界，檔案行政管理的‘越位’‘缺位’現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生”[1]。因此，建立檔案行政責任清單制度，對于提高檔案局（館）工作人員檔案行政管理的責任意識和依法行政意識，有著特別重要的作用和意義。

1.2 實現(xiàn)檔案行政管理依法行政的重要手段

檔案行政責任清單制度的首要工作就是厘清檔案行政管理權(quán)責邊界，以清單的形式明確其職責范圍、責任大小，使每個檔案行政管理部門的工作者知曉自身應(yīng)承擔的責任，有利于檔案行政管理部門“定責”“明責”，在一定程度上解決職責不清、相互推諉等問題；還能克服不作為或亂作為等現(xiàn)象，并且提高檔案行政管理的效能，有利于檔案行政相對人遵守檔案法規(guī)和檔案行政管理部門依法行政的要求。

1.3 維護檔案行政相對人權(quán)利的重要途徑

建立檔案行政責任清單制度有利于維護檔案行政相對人的權(quán)利。檔案行政相對人對檔案行政職責的履行具有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，建立檔案行政責任清單制度，其目的就是將檔案行政職責的履行過程公之于眾，讓檔案行政職責在法律的框架下運行，使其透明公開。因此，建立檔案行政責任清單制度，就是讓檔案行政責任、履責程序、追責結(jié)果公開，這樣有利于維護檔案行政相對人的權(quán)利，并能依法滿足檔案行政相對人的權(quán)利訴求。

2 建立檔案行政責任清單的原則

一是責任法定原則。“行政責任涉及行政權(quán)的合法行使，關(guān)系到保護公民、法人和其他組織的權(quán)益，因此，必須以法律、法規(guī)或者規(guī)章為依據(jù)?！盵2]建立檔案行政責任清單必須做到檔案行政責任法定，責任法定原則主要包括檔案行政責任依據(jù)法定、確認和追究檔案行政責任的主體及其職權(quán)法定、確認和追究檔案行政責任的程序法定。

二是責任健全原則。凡是檔案行政職責涉及的責任事項范圍的行政責任，都要列入檔案行政責任清單，不僅要梳理檔案行政權(quán)力對應(yīng)的行政責任事項，還要依據(jù)檔案法律、法規(guī)和規(guī)章賦予的所有職責，從實際工作、民生需要出發(fā)，盡可能全面梳理檔案行政管理部門的責任事項。將檔案行政管理部門的職責編制成完整、規(guī)范、清晰、準確的“檔案行政責任清單”，接受社會監(jiān)督，確保檔案行政管理部門“法定職責必須為”。

三是責任公開原則。責任公開原則是指檔案行政責任履行的每一階段和步驟都應(yīng)以檔案行政相對人和社會公眾看得見的方式進行。責任公開原則具體包括檔案行政責任依據(jù)的公開、檔案行政責任履責程序的公開、追究檔案行政責任的公開等內(nèi)容，因此檔案行政責任清單的編制不僅要確保標準統(tǒng)一、內(nèi)容完整規(guī)范、表述清晰準確，還要主動向社會公開（涉及國家秘密及其他依法不予公開的除外），方便檔案行政相對人開展工作和接受社會監(jiān)督。

四是責任追究原則。建立檔案行政責任清單，重在強化履行責任，建立健全檔案行政責任追究機制，杜絕檔案行政不作為、亂作為、失職瀆職等違法違紀行為。其一，依法追究責任者的責任，使其為違法行政行為付出代價。其二，既要追究作為檔案行政管理部門的責任，也要追究有過錯的檔案行政工作人員的責任；檔案行政管理部門不僅要對自己違法行使行政職責或者不依法履行行政職責的行為負責，還要在一定范圍和程度上對其工作人員違法行政行為造成的后果承擔責任。

3 檔案行政責任清單制度的主要內(nèi)容

3.1 全面梳理檔案行政管理部門的主要職責

第一，依法梳理檔案行政職責依據(jù)。一般檔案行政管理部門行政職責的依據(jù)主要包括四個方面：一是有關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章，二是黨中央、國務(wù)院和省委、省政府有關(guān)的規(guī)范性文件，三是檔案行政管理部門“三定”方案的規(guī)定，四是編委或編辦文件。其余不能作為檔案行政管理部門職責的依據(jù)。

第二，具體責任事項。具體責任事項是對檔案行政管理部門行政職責的細化，要涵蓋相關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)職責以及檔案行政權(quán)力清單的各項內(nèi)容；已經(jīng)取消、轉(zhuǎn)移、下放的檔案行政權(quán)力事項，不應(yīng)再列入具體責任事項；檔案行政管理部門內(nèi)部管理和自身服務(wù)事項也不應(yīng)列入具體責任事項中，如公文運轉(zhuǎn)、后勤管理等。

第三，追責依據(jù)及追責情形。梳理“行政職責”和“具體責任事項”涉及的相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章中的追責依據(jù)，逐一列出不履行或不正確履行職責、違法違紀等應(yīng)承擔相應(yīng)責任的具體情形（行政行為）。

3.2 厘清檔案行政管理部門職責邊界

梳理檔案行政管理部門與其他部門之間的職責交叉事項，明確檔案行政管理部門履行行政職責的邊界，建立健全檔案行政管理部門與其他部門之間的協(xié)調(diào)配合機制，做到與其他部門之間的職責無縫銜接，提高公共服務(wù)能力。

3.3 制定事中事后監(jiān)管制度

檔案行政管理部門應(yīng)當根據(jù)其管理權(quán)限，確定本部門與下級部門的職責權(quán)限（或監(jiān)管職責）；按照保留、取消后仍需監(jiān)管、轉(zhuǎn)移下放和屬地管理等檔案行政權(quán)力事項，分類建立健全事中事后監(jiān)管制度，明確監(jiān)督檢查對象、內(nèi)容、方式、措施、程序及如何處理。既要嚴格監(jiān)督管理，防止監(jiān)管缺位，又要避免過度監(jiān)管、不當監(jiān)管和違法監(jiān)管，防止監(jiān)管錯位、越位。

3.4 明確公共服務(wù)事項

檔案公共服務(wù)是指直接為檔案行政相對人行使各項權(quán)利創(chuàng)造和提供必要條件所開展的具體服務(wù)事項，要按照保住基本、兜好底線、促進社會公正的要求，列出檔案行政管理部門所承擔的公共服務(wù)事項。

3.5 建立行政責任追究機制

“根據(jù)法定職責必須為的原則，對影響責任清單執(zhí)行的不良傾向及時糾正，對損害責任清單嚴肅性的行為及當事人堅決追究責任?！盵3]建立行政責任追究機制是落實檔案行政管理部門行政責任的重要措施，主要明確追責的實施主體、追責程序和相互間協(xié)調(diào)配合機制，讓監(jiān)督機關(guān)和社會公眾了解追究責任時該找哪個部門以及具體該怎么辦。

4 構(gòu)建檔案行政責任清單制度的配套機制

4.1 檔案行政責任清單的動態(tài)更新機制

檔案行政責任清單應(yīng)隨著檔案行政職責的變化、變遷而及時加以更新、調(diào)整和修改，并建立相應(yīng)的檔案行政責任清單動態(tài)更新機制，對建設(shè)檔案行政責任清單實行動態(tài)管理。建立檔案行政責任清單動態(tài)更新機制，一是根據(jù)所在地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的情況與檔案事務(wù)發(fā)展的具體狀況，依據(jù)檔案行政相對人的實際需求，確定檔案行政責任的變動內(nèi)容；二是制定檔案行政責任清單的動態(tài)管理辦法，明確檔案行政責任清單調(diào)整的依據(jù)、程序等，使檔案行政職責邊界與運行流程的動態(tài)調(diào)整切合檔案事務(wù)發(fā)展實際，并且公開透明、規(guī)范合法。

4.2 檔案行政責任清單的績效考核機制

建立檔案行政責任清單制度績效考核機制，對檔案行政管理部門執(zhí)行檔案行政責任清單的情況進行考核，是完善政績考核制度、進一步健全政績考核體系的重要組成部分。這項工作要從以下幾方面入手：一是對檔案行政管理部門和工作人員依法履職履責、依法管理和依法辦事的成效進行考核；二是對檔案行政責任清單的制定、公開、落實以及推行的情況進行考核；三是建立檔案行政責任清單績效考核指標體系，并不斷補充完善，同時要做到突出重點、科學合理，確保檔案行政責任清單制度的順利實施；四是將對檔案行政責任清單績效考核的結(jié)果進行公示，以便社會監(jiān)督；五是把檔案行政管理部門和工作人員履職履責的考核結(jié)果與獎懲掛鉤。

4.3 檔案行政責任清單的績效評估機制

檔案行政責任清單制度績效評估的主體由四部分構(gòu)成：一是該檔案行政管理部門的直接領(lǐng)導機關(guān)，二是檔案行政管理部門職責的具體履行者，三是接受檔案行政管理部門服務(wù)的社會公民，四是“第三方”專業(yè)評估機構(gòu)或獨立的專家。這種評估主體兼顧了多方面的利益和需求，構(gòu)成了一個綜合評價體系。

在推行檔案行政責任清單制度過程中，要定期進行績效評并通報評估結(jié)果，對成效顯著、成績突出的要予以表揚，對違法違紀人員和行為要嚴肅追究責任。要積極對照先進、查找不足，進一步增強檔案法治意識，規(guī)范檔案行政行為，對檔案行政責任的依法依規(guī)運行心存敬畏，做到有所為、有所不為，進一步增強推進和落實檔案行政責任清單制度的積極性和主動性，推動檔案行政責任清單制度的全面落實。

4.4 檔案行政責任清單的行政問責機制

對于檔案行政責任清單制度來說，只有構(gòu)建有力的行政問責機制，才能讓檔案行政管理部門以及行政工作人員不脫離監(jiān)督，同時又能促使其依法行政。建立檔案行政責任清單制度行政問責機制，一要明確行政問責對象。根據(jù)權(quán)責一致、責任自負的原則，凡是履行檔案行政責任的檔案行政管理部門和行政工作人員都應(yīng)是行政問責對象。二要統(tǒng)一行政問責事由。由于行政問責對象的職責、承擔的責任各不相同，應(yīng)采用定性與定量相結(jié)合、列舉與概括相結(jié)合的辦法確定涵蓋面廣、操作性強的問責事由。三要規(guī)范行政問責程序。規(guī)范的行政問責程序是建立健全檔案行政責任清單制度行政問責機制必不可少的要素，可以防止行政問責流于形式，保障行政問責結(jié)果公正。

4.5 檔案行政責任清單制度的監(jiān)督機制

第一，加強專門機構(gòu)的監(jiān)督。對檔案行政責任清單制度的監(jiān)督主要有賴于專門機構(gòu)，因此，應(yīng)當加強專門機構(gòu)的監(jiān)督。其一，要加強人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計監(jiān)督，還要加強檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督、人民法院的司法監(jiān)督。其二，要改進和創(chuàng)新專門機構(gòu)的監(jiān)督方式。例如，改進人大的監(jiān)督方式可采取以下方式：明確人大對檔案行政責任清單實施情況的定期專項檢查制度，及時督促檔案行政管理部門積極落實檔案行政責任清單的內(nèi)容；接受檔案行政相對人的投訴和控告，對沒有按照檔案行政責任清單執(zhí)行的檔案行政管理部門根據(jù)具體情形進行相應(yīng)處理；定期主動地對接受過檔案行政管理部門服務(wù)的檔案行政相對人進行調(diào)查，收集檔案行政管理部門執(zhí)行檔案行政責任清單的情況，如有違反情形及時予以糾正。

第二，完善社會力量的監(jiān)督。要保證檔案行政責任清單的實施效果，還應(yīng)當完善社會力量的監(jiān)督，即讓社會公眾參與檔案行政責任清單制度的運行過程中，增強社會群眾對檔案行政責任清單的認同感。一是重視媒體的導向作用，加強輿論宣傳，積極營造社會公眾監(jiān)督檔案行政職責履行的氛圍；二是拓寬社會公眾參與渠道，鼓勵引導社會群眾參與監(jiān)督檔案行政責任清單制度運行的全過程，同時設(shè)立電話投訴、網(wǎng)絡(luò)投訴、來訪來信投訴等多種投訴方式，形成全社會廣泛參與的監(jiān)督格局。

第三，注重事中事后監(jiān)督。事中事后監(jiān)督是監(jiān)督落實檔案行政責任清單的重要機制。事中監(jiān)督是指在檔案行政責任清單制定的過程中，對可能出現(xiàn)的錯誤進行監(jiān)督，如，人為地將相關(guān)檔案行政責任排除在檔案行政責任清單之外，等等，以便及時發(fā)現(xiàn)問題，及時糾偏糾錯。事后監(jiān)督是指在檔案行政責任清單制定完畢進入到實施階段后，對檔案行政責任清單落實情況進行監(jiān)督。在這一過程中如果發(fā)現(xiàn)檔案行政管理部門有違反檔案行政責任清單規(guī)定的，監(jiān)督機關(guān)應(yīng)及時啟動追責程序，讓有關(guān)檔案行政責任者承擔相應(yīng)責任。

注釋與參考文獻：

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