監(jiān)管權(quán)配置的理論基礎(chǔ)*

范竹青

中國政法大學(xué)法和經(jīng)濟學(xué)研究中心，北京　100088

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監(jiān)管權(quán)配置的理論基礎(chǔ)*

范竹青

中國政法大學(xué)法和經(jīng)濟學(xué)研究中心，北京100088

本文通過理論分析得出，建立獨立的監(jiān)管機構(gòu)能夠促進監(jiān)管的分工與專業(yè)化，增加政府承諾的可信度，降低監(jiān)管面臨的阻力以及適應(yīng)國際化的需要等。然而，建立獨立的監(jiān)管機構(gòu)同樣會產(chǎn)生監(jiān)管機構(gòu)與行政機關(guān)之間的委托代理問題。

監(jiān)管權(quán)配置；獨立監(jiān)管機構(gòu)；委托代理理論

近幾十年來，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，世界上許多國家都在不同程度上以建立獨立的監(jiān)管機構(gòu)為目標(biāo)，以提升其監(jiān)管績效。然而，“獨立的監(jiān)管機構(gòu)”這一舶來概念，其是否適用于中國的監(jiān)管環(huán)境，該問題還需謹(jǐn)慎對待。為研究該問題，還需首先理解西方國家建立獨立監(jiān)管機構(gòu)的理論基礎(chǔ)及歷史淵源。

一、為什么要建立獨立的監(jiān)管機構(gòu)

(一)獨立監(jiān)管機構(gòu)的概念

對于獨立監(jiān)管機構(gòu)，當(dāng)前的學(xué)者們通常從三個方面來描述其定義[1]：第一，該監(jiān)管機構(gòu)是通過法律授權(quán)而行使其權(quán)力以及履行其義務(wù)的；第二，該監(jiān)管機構(gòu)獨立于政府部門；第三，該監(jiān)管機構(gòu)的負(fù)責(zé)人既不通過直接選舉產(chǎn)生也不受選舉產(chǎn)生的政府官員所控制。

然而，本文必須糾正的一個誤區(qū)是，建立獨立的監(jiān)管機構(gòu)絕對不是行政機關(guān)與監(jiān)管機構(gòu)的完全分離。相反，在這種“獨立監(jiān)管機構(gòu)”模式中，行政機關(guān)與監(jiān)管機構(gòu)之間是以一種“委托-代理”關(guān)系而存在的。委托代理關(guān)系，即委托人將為代理人的利益而作出行為。委托代理關(guān)系產(chǎn)生的原因源于委托人想要達成某種目的，卻又缺乏相關(guān)的技術(shù)、能力或者資源。于是他們將會將這些事項委托給有能力的代理方，并給予代理方一些報酬[2]。在這種關(guān)系中，行政機關(guān)作為監(jiān)管事務(wù)的委托方將部分或全部的監(jiān)管事務(wù)委托給監(jiān)管機構(gòu)(代理方)，從而使得監(jiān)管機構(gòu)擁有了執(zhí)行、決定以及控制監(jiān)管事務(wù)的權(quán)利。

(二)獨立監(jiān)管機構(gòu)的優(yōu)勢

對于意在建立獨立監(jiān)管機構(gòu)的國家與來說，建立獨立的監(jiān)管機構(gòu)有以下優(yōu)勢。

1.促進監(jiān)管分工與專業(yè)化

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，監(jiān)管機構(gòu)所面對的監(jiān)管事務(wù)的復(fù)雜程度和關(guān)聯(lián)度也不斷提高，對監(jiān)管機構(gòu)的知識要求與技術(shù)要求也不斷提高[3][4]。然而，傳統(tǒng)的政府部門由于其規(guī)模及經(jīng)費的限制，在某種程度上難以繼續(xù)擴大規(guī)模及其專業(yè)水平來滿足監(jiān)管日益專業(yè)化的要求。此時，將監(jiān)管權(quán)全部或者部分第授權(quán)給獨立的第三部門，可以在某種程度上緩解其知識水平以及財政壓力。

2.增加政策承諾的可信度

依據(jù)公共選擇理論，對于政治家或官員來說，當(dāng)他們出臺一項監(jiān)管政策時，可信程度是一項十分寶貴的資產(chǎn)[5]。因為被監(jiān)管者(如企業(yè)或個人)在作出一項長期的投資決策時，需要確認(rèn)政府不會在中途改變其監(jiān)管政策。然而有些時候，官員或政府在理性的驅(qū)動下，通常會出現(xiàn)“時間偏好不一致”的問題。這是由于相較于長期的未來的收益來說，官員或現(xiàn)任政府將會更為偏好短期的利益。故政治家將會較為偏好作出短期內(nèi)(特別是在其任期內(nèi))較為受認(rèn)可的決策。這使得政府的政策可信度大打折扣。于是，對于政府來說，解決監(jiān)管政策的可信度降低的一個可行方案就是將監(jiān)管權(quán)委托給一個較為獨立的監(jiān)管機構(gòu)。這些監(jiān)管機構(gòu)能夠在一些程度上使得被監(jiān)管者具有更為穩(wěn)定的預(yù)期。

3.降低監(jiān)管面臨的阻力

根據(jù)獨立監(jiān)管機構(gòu)的定義我們可知，獨立監(jiān)管機構(gòu)的特征之一便是該監(jiān)管機構(gòu)的負(fù)責(zé)人既不通過直接選舉產(chǎn)生也不受選舉產(chǎn)生的政府官員所直接控制。這使得監(jiān)管機構(gòu)在制定政策及執(zhí)法過程中所受到民眾的制約相對較少。故當(dāng)政府決定采取一項可能不受民眾歡迎的監(jiān)管政策時，其傾向?qū)⒃摬糠謾?quán)利授權(quán)給一個獨立的監(jiān)管機構(gòu)，以降低政策施行的阻力。

4.適應(yīng)國際化的需要

在國際層面上，一些國際組織會制定一些成員國必須執(zhí)行的法規(guī)。然而，這些法規(guī)可能是有爭議的、不受歡迎的且很難執(zhí)行的。而相較于政府來說，獨立的監(jiān)管機構(gòu)可以承擔(dān)這樣棘手的任務(wù)。

(三)影響?yīng)毩⒈O(jiān)管機構(gòu)建立的其他因素

1.政策學(xué)習(xí)及制度同化

在不同國家之間，甚至同一國家的不同監(jiān)管部門之間，一旦有一種機構(gòu)設(shè)置模式取得了顯著的成效，其它部門也會紛紛效仿該模式。另外，從國際上來看，一般情況下國際化程度越高的國家，其制度模仿的速度和程度也較快，其越有可能效仿一些發(fā)達國家建立獨立的監(jiān)管機構(gòu)。

2.國家的制度背景及慣例

除了制度移植以外，一個國家的制度背景以及慣例也是促進或者阻礙獨立監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置的一項關(guān)鍵性因素。例如，在英國，其監(jiān)管機構(gòu)的歷史來源已久，故在其國家建立更為獨立的監(jiān)管機構(gòu)并沒有太大的難度。然而在法國，在20世紀(jì)早期，大家大多對獨立的監(jiān)管機構(gòu)持懷疑態(tài)度，且由于其相對碎片化的管理模式，使得其建立獨立的監(jiān)管機構(gòu)較為困難。

二、為什么不建立獨立的監(jiān)管機構(gòu)

(一)委托代理關(guān)系產(chǎn)生的問題

委托代理關(guān)系發(fā)揮作用的一個關(guān)鍵性前提那就是代理人是為了委托人的利益而行動的。無論在理論還是實踐上，這一前提都是很難完全滿足的。根據(jù)理性經(jīng)濟人的假設(shè)，每個理性人都以自我利益最大化為目標(biāo)進行決策，故除非代理人的目標(biāo)與委托人的目標(biāo)完全一致，代理人很難有激勵完全為達到委托人的目標(biāo)而行動。

在這種情況下，我們需要建立一種有效的監(jiān)督及問責(zé)機制，以便于委托人在某種程度上確保其目標(biāo)得以實現(xiàn)。然而，這一監(jiān)督和問責(zé)機制的運作也是需要成本的，特別是在監(jiān)管的委托-代理關(guān)系中，監(jiān)管機構(gòu)較政府來說更加具有信息優(yōu)勢。委托人需要花費很大的信息成本來監(jiān)督代理人的行為。

故當(dāng)一個國家缺乏有效的監(jiān)督和問責(zé)監(jiān)管機構(gòu)的機制時，克服委托代理關(guān)系產(chǎn)生的問題的成本相對來說也比較大。故在這種情況下選擇不建立獨立的監(jiān)管機構(gòu)是較為明智的選擇。

(二)獨立監(jiān)管機構(gòu)的替代性機制

我們知道建立獨立的監(jiān)管機構(gòu)的需求來源于分工與專業(yè)化等需求。然而，解決監(jiān)管機構(gòu)專業(yè)化不高的問題不必然需要通過建立獨立的監(jiān)管機構(gòu)來解決。相反，當(dāng)出現(xiàn)以上問題時，政府部門也擁有許多替代性選擇來解決該問題。例如，政府部門可以通過簡單第提高其工作人員的專業(yè)技能來解決監(jiān)管的專業(yè)度不高的問題等。

[1]Thatcher(2002).Analysing Independent Regulatory Agencies in Western Europe：functional pressures mediated by context.Swiss Political Science Review 8(1)：93-125.

[2][4][5]MAJONE，Giandomenico(1999).“The Regulatory State and Its Legitimacy Problems”，West European Politics 22(1)：1-24.

[3]MAJONE，Giandomenico(1997).“From the Positive to the Regulatory State：Causes and Consequences of Changes in the Mode of Governance”，Journal of Public Policy 17(2)：139-167.

中國政法大學(xué)研究生創(chuàng)新基金資助，項目名稱：我國能源監(jiān)管機構(gòu)職能配置的經(jīng)濟學(xué)分析(項目編號：2015SSCX010)。

D912.1

A

2095-4379-(2016)25-0047-02

范竹青(1992-)，女，中國政法大學(xué)法和經(jīng)濟學(xué)研究中心，碩士研究生，研究方向：轉(zhuǎn)型經(jīng)濟與轉(zhuǎn)型法律。