地方政府債務風險管理模式比較：國際經驗與啟示

[摘要]隨著各國財政分權和地方政府債務規(guī)模的增加，地方政府債務及其風險防范的管理制度也相應發(fā)生了變革。目前各國的地方政府債務風險管理存在著四種模式：市場紀律約束、地方財政規(guī)則約束、中央政府債務管理、央地政府合作管理。從比較結果看，實行市場紀律規(guī)則要求金融市場發(fā)展程度高，各級政府的透明度標準較高，地方政府治理能力較好，資產核算準確且財務制度規(guī)范，此種情況下，中央政府能夠嚴格履行不救助承諾。大多數單一制國家普遍采取中央政府主導管理方法，由中央政府對地方政府舉債進行直接控制，但采取這一形式，中央政府無法避免地方政府的救助要求，從而增加了中央政府負擔，降低了金融市場效率?；谖覈F有的市場條件和管理模式，我國在地方政府債務風險管理中，在短期內可以實施中央政府主導、財政規(guī)則約束、央地政府合作模式：一方面，中央政府對債務進行總體風險監(jiān)管，但是不實施日常的微觀干預；另一方面，在保障不出現系統性財政金融風險的情況下，由財政規(guī)則來約束地方政府債務的日常使用和運作。在中長期，應逐漸建立起基于市場紀律的管理制度，探討建立債務保險制度和省以下聯合發(fā)債和擔保制度的可行性。

[關鍵詞]地方政府債務；市場紀律約束；中央政府債務管理；央地政府合作管理；財政規(guī)則約束

[中圖分類號]F812.5[文獻標識碼]A[DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2015.06.017

地方政府在城鎮(zhèn)化中面臨的一大挑戰(zhàn)是，在保持適度稅收收入的同時提供充分的財政支出，以推動城市發(fā)展。通過財政分權將基礎設施的支出責任從中央政府向地方政府轉移，是各國應對快速城鎮(zhèn)化的主要方法，但財權與事權的不對等，使得地方政府在基礎設施上的支出遠遠超過中央政府的投資規(guī)模。為緩解地方政府的財政赤字，各國主要以舉債方式為地方政府需要承擔的基礎設施項目融資，并通過對基礎設施使用征稅（或收費）以還本付息。就債務的本質而言，地方政府舉債與公司舉債并無實質區(qū)別，即通過對資產負債表的有效管理，確保未來收益能夠與預期的支出和債務負擔相匹配；通過政府會計和審計來規(guī)范政府債務資金的使用和績效。但是地方政府性債務的潛在風險在于，一旦地方政府的財政政策具有不可持續(xù)性，其能夠提供的服務會減少，金融系統的安全性和宏觀經濟的穩(wěn)定性都會因此而受到影響。

地方政府擁有舉債權和確保該政府的財政可持續(xù)性，是各國財政管理中交織存在的兩個問題：一方面，各國地方政府都承受著為龐大的本地基礎設施投資支出融資的壓力，這要求給予地方政府舉債權；另一方面，地方政府缺乏制度保障，而中央政府對于地方政府的債務也缺乏有效的控制手段，地方政府債務違約會帶來系統性風險，這迫使許多國家嚴格限制地方政府的舉債行為。地方政府債務及其風險管理的核心之一就是能夠在上述兩個目標之間取得平衡，即在給予地方政府舉債權的同時，建立穩(wěn)健的財政紀律以強化地方政府的財務管理，約束和防范地方政府債務所可能產生的財政風險和金融風險。近年來，對于各國如何管理地方政府債務（債券），如何建立地方政府財政紀律的研究和探討日益增多。

從我國地方政府的實踐來看，地方財政收支差距的不斷擴大，正迫使各級地方政府在公共預算以外尋求收入。在其他融資渠道缺乏或不暢的情況下，土地出讓收入和銀行貸款成為地方政府的可行選擇。政府對土地使用權轉讓一級市場的壟斷，使地方政府能夠最大化土地收益，以獲得較為穩(wěn)定的公共建設資金來源。而在賣地收入無法滿足地方政府“趕超式”的大規(guī)模建設需求時，成立融資平臺，以繞開相關法律約束，成為地方政府另一個重要的融資渠道。只漲不跌的房地產市場不斷抬高土地價格，增加了政府能夠利用土地抵押的融資規(guī)模，不斷刺激地方政府的舉債沖動。截至2014年年底，我國地方政府性債務余額約為24萬億元，其中政府負有償還責任的債務余額為15.4萬億元，負有擔保責任和一定救助責任的債務余額約為8.6萬億元。

隨著我國地方政府性債務的快速增加，如何構建有效防范地方政府債務風險的管理制度，其對于財政可持續(xù)性會產生怎樣的影響，仍然是當前研究未決的課題。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》從指導思想、基本原則等方面，對我國地方政府性債務管理制定了基本框架，并對舉債主體、方式、規(guī)模和程序做出了一般性規(guī)定，規(guī)范了地方政府債務資金的使用和償債責任，但是對于不同類型的債務管理、監(jiān)督和執(zhí)行的具體制度，以及事后緊急救助措施等尚未給出具體意見與辦法。

本文擬通過對國際上四種主要的地方政府債務及其風險管理制度的比較，分析各自的優(yōu)缺點和相應的配套制度要求，探討不同時期采取不同管理制度的可能性和需要考慮的地區(qū)經濟、政治、文化因素，并在分析和比較各國地方政府性債務風險管理體系的基礎上，考察不同類型的地方政府債務管理政策在風險防范和控制中的作用，進而提出當前進一步完善我國地方政府債務管理的政策建議。

鄭 州 輕 工 業(yè) 學 院 學 報 （ 社 會 科 學 版 ）2015年第6期莊佳強：地方政府債務風險管理模式比較：國際經驗與啟示一、地方政府債務風險管理的理論分析當前，舉債已經成為地方政府資金來源的主要途徑，債務融資的合理性主要體現在以下四個方面：一是有助于地方政府基礎設施融資空間的擴大，二是有助于代際公平，三是有助于增加地方政府的財政透明度，四是有助于深化金融市場改革。但是，如果不對地方政府借款進行有效監(jiān)管，地方政府的無序舉債行為可能會導致債務危機和財政危機，從而危及宏觀經濟穩(wěn)定。與中央政府相比，地方政府較少關心其實施的政策所可能導致的宏觀經濟影響，因為地方政府并不承擔政策行為的全部成本。對于地方政府而言，宏觀經濟穩(wěn)定這一目標具有公共品特征，一些研究認為財政分權會增強宏觀經濟穩(wěn)定[1]，也有學者強調通過分權來取得宏觀經濟穩(wěn)定的同時會產生額外的成本，需要設定更為嚴格的地方政府債務管理政策[2]。對這一問題的實證研究并未能得出一致結論，未來仍需進一步考察在地方政府債務大幅增加的情況下，財政分權對于宏觀經濟穩(wěn)定有無影響、有何影響。

對于地方政府債務及其風險進行管理的理論基礎在于，地方政府舉債會產生共同池問題和預算軟約束。因為公共支出的成本和收益是分離的，如果某一項資本性投資使得一個地區(qū)獲取大部分收益，但是通過共同池來融資，該地區(qū)只需要承擔一部分成本，這就會導致該地區(qū)的政府進行超額支出或者超額舉債，并會迅速傳染到其他地區(qū)，以確保本地區(qū)能夠從共同池中為自己的投資活動融資[3]。在共同池的影響下，地方政府會承擔較大的預算赤字或積累不可持續(xù)的債務規(guī)模，進而希望中央政府能夠對其進行救助[4-5]。在防范地方政府債務風險方面，理論研究認為，可以通過信貸市場自動修正，或者是通過中央政府的規(guī)則設定進行控制。

金融市場自我執(zhí)行機制的實施方式是，對超額舉債或不負責任的借款人索取高額借款利息，或者禁止借款給這類不負責任的地方政府，其能夠起到約束地方政府舉債行為的前提條件是金融市場較為發(fā)達，并且具有良好的信息披露機制、信用評級制度與破產法律保護制度。實際上，絕大多數國家都無法充分地滿足這一條件，只有滿足程度的差別。

另一種思路是依靠國家立法來約束地方政府舉債，并由中央有關部門來進行管控。在這里，中央政府是否提供主權擔保是關鍵。如果中央政府提供主權擔保，那么中央政府對于地方政府產生的債務危機便負有最終責任：當地方政府無力支付債務時，中央政府需要對其進行干預并在必要時對其提供救助。在中央政府提供主權擔保的情況下，地方政府都有激勵實施道德風險行為，從而有恃無恐、過度舉債。提供主權擔保的國家需要決定如何建立有效的債務管理政策以應對上述挑戰(zhàn)。這類制度包括中央政府如何控制地方政府舉債以避免中央政府可能面臨的風險，如何設計機構破產重整制度、如何制定金融緊急救助控制辦法等。

相應地，如果中央政府關于不進行救助的承諾是可信的，那么道德風險問題可以在一定程度上得以控制：少發(fā)生乃至不發(fā)生。但是上級政府對于地方政府債務的隱性擔保仍然是地方政府債務及其風險管理的主要問題之一。在短期內，這種不救助的承諾很難實現，當地方政府通過減少公共服務產品的提供來償還債務時，中央政府顧及社會穩(wěn)定，可能會陷入不得不提供救助的困境。特別是當這類地方政府的可能債務違約行為會產生較強的負面效應時，政府面臨的政治壓力也會導致短期內不救助的承諾不可信。

基于上述分析，有效的地方政府債務及其風險管理框架至少應該包括如下三方面的要求。

第一，地方政府債務管理制度應該允許地方政府舉債，即允許地方政府通過金融市場為其需要承擔的基礎設施等資本性項目融資。好的管理制度應該滿足具有借款能力的地方政府的資金需求，同時管理體系應該能夠確定政府可以借款的規(guī)模和可以借款的政府層級，以便更好地進行不同政府層級之間的互動。

第二，地方政府債務管理制度應該確保地方政府舉債行為是可預測的、清晰的。只有清晰的法律框架才能夠鼓勵投資者向地方政府借款。實現這一目標，管理制度的設計是關鍵，這一管控框架應該設計良好、具有綜合性和異質性，從而有助于發(fā)現政府舉債中的一些不當操作。

第三，好的管理制度能夠減少非審慎借款的要求，從而防止過度舉債，并且為政府應對財務危機提供盡可能的指導。管理體系應該減少地方政府層面的過度借貸，保持宏觀經濟穩(wěn)定。

二、地方政府債務及其風險管理模式地方債務資金來源渠道包括中央政府融資、國有金融機構、民營金融機構和投資者、國有企業(yè)等。不同融資渠道含有不同程度的道德風險、委托代理與問責問題。按照各國地方債融資方式及其風險管理的差異，在設計地方政府債務及其風險防范等相關制度過程中，形成了四種不同類型的制度設計安排，分別是市場紀律約束、地方財政規(guī)則約束、中央政府管理制度和央地政府合作管理[6]根據地方債供給市場的競爭程度，世界銀行將地方債市場劃分為三類：壟斷性地方債市場、競爭性地方債市場、混合性地方債市場。在壟斷性地方債市場上，中央政府是唯一的委托人，在各個地方政府間有效地組合資金配置功能和貸款功能。在這類市場中，主要的管理制度即為中央政府債務管理制度。在競爭性地方債市場中，中央政府并不對地方債進行顯性或隱性擔保，各類金融機構平等參與地方政府債務融資活動。這種分權方式弱化了委托—代理問題和道德風險問題，強化了對地方政府無法獲得再融資或無法進入信貸市場的威脅。在這類市場上的管理制度也以市場紀律為主，當然也需要競爭性的金融市場、透明的會計核算方式，以及市場化的信用評級等政策的支持。在混合性地方債市場中，債務資金來源于中央政府、國有金融機構、私人金融機構以及中央政府控制的國有機構。但是各國對于中央政府管理和私人融資之間的程度存在差異，相應地，地方政府債務管理制度也以財政規(guī)則制度和央地政府合作管理制度為主。。而在各國地方政府債務管理實踐中，往往會同時包含兩種或兩種以上的管理模式。如法國在1980年代放開了地方政府債券發(fā)行的約束，逐漸采用市場化的方法來發(fā)行債務，但是對于預算平衡和地方債券的使用目的仍然存在約束。瑞士對于地方政府的債務使用也有相應的制度約束。在加拿大，個別省份要求在省級憲法下維持預算平衡。因此即使該國的地方政府債務管理被歸為市場紀律約束，但是其他制度性約束仍然存在[7]。雖然比利時和丹麥被歸類為央地合作模式，中央和地方兩級政府通過協商來確定債務限額，但是地方政府的自由決策權較小，其更類似于管理控制方法[8]。而挪威和西班牙，雖然被歸為采用管理控制方法，但是中央政府的控制和約束比意大利還要弱，而后者則被認定為是采用財政規(guī)則進行管理的國家。

1.市場紀律約束

市場紀律約束是指地方政府舉債完全由市場來決定，通過市場信用評級來確定債務的風險溢價和貸款條件。在市場紀律約束下，地方政府的財政行為由市場來決定，中央政府不設定債務限額，也不承擔監(jiān)督責任。采取這類方式的國家有美國、加拿大和法國等。

市場紀律管理模式認為，金融市場能夠對高債務風險的借款方發(fā)出信號，通過提高借款利率等提高進入門檻的方式，將部分地方政府阻擋在市場外。而在債券市場上，有效的信用評級制度能夠通過可信的評級來區(qū)分地方政府的信譽，市場會拒絕購買信譽低評級的地方政府債券或者對這類債券要求更高的市場溢價。

在市場紀律管理模式下，地方政府能夠直接通過金融市場獲取所需資金，能夠獨立決定借款規(guī)模、借款對象和債務資金的用途，其負債能力和償債能力均由金融市場和評級機構進行監(jiān)督。以加拿大為例，加拿大各省長期通過國內和國際信貸市場舉債，其省級債券的收益率和信用評級均表明市場投資者將加拿大的省級政府視同為主權債務人[9]。加拿大各省可以在任何時間、任何地點，采用任意方式進行借款，中央政府不會對省級政府舉債施加任何的內部或外部控制，也不需要對地方政府舉債提供任何信息。但是加拿大對于市級政府的舉債則有嚴格的預算約束，只有經過省級政府的批準，才能在規(guī)定的限額內舉借債務。

這種依靠市場紀律來控制地方政府債務及其風險的管理模式，一般存在于各級政府透明度標準較高、治理能力較好并且沒有顯著的救助經歷的國家和地區(qū)。信息可及性、透明的債務狀況和支付能力是確保市場紀律的核心環(huán)節(jié)。地方政府的財務制度不規(guī)范，資產核算不準確、債務與償還能力信息不透明、預算外舉債的存在等都會影響其可信度。道德風險下的地方政府過度舉債，也會影響市場紀律的有效性。中央政府或省級政府的緊急救助增加了未來救助的預期，助長了借貸雙方的道德風險行為。雖然在市場紀律中，強調利率等市場信號能夠影響確保貸款方選擇具有更為充足財政能力的地方政府，但是這也要求貸款方的貸款決策能夠根據利率進行調整，其對市場信號的變動較為敏感，其隱含的風險是：存在部分舉債的地方政府并不擔心事后的市場懲罰。

作為市場紀律模式實施比較成功的國家，美國在對地方政府債務進行管理時，一般要求相關地方政府滿足4個條件：一是按照與公司財務要求相同的權責發(fā)生制規(guī)則披露地方政府財務信息。美國的市政債券規(guī)則制定委員會和政府財務官協會都制定了信息披露指引，并建立了高度透明的披露制度。二是完善的地方債券市場，使得金融機構能夠不受約束地進行地方債的發(fā)行和流通。三是明確中央政府不會在地方政府違約時進行救助。四是地方政府主要官員和負責融資事宜的官員對于評級機構的評級結果較為敏感。

在大多數新興經濟體和發(fā)展中國家并不存在采用有效市場紀律來管理地方政府債務的核心要素。這類國家和地區(qū)的地方政府往往是通過市政開發(fā)銀行或者地方企業(yè)等特別機構進行舉債，部分國家曾經存在較頻繁的救助經歷，而中央政府存在的隱性擔保也會影響市場信號的有效工作。

即使在上述采用市場紀律管理地方政府債務的國家，其地方層面的資本市場仍然不足以有效地約束地方政府。因此，需要地方政府的信用評級機構來評估政府間的績效。相應地，這些國家的地方政府也會采取財政紀律規(guī)則以改進其在市場上的信用評級。即使是像加拿大這樣一個有完全發(fā)達金融市場的國家，也不能充分控制地方政府的過度負債。在1990年代中期，加拿大的地方政府債務總額占到GDP的23%[10]，這使得各省不得不調整財政規(guī)劃。

2.地方財政規(guī)則約束

地方財政規(guī)則約束是指通過設定地方政府債務限額、按照每年債務還本付息金額占財政收入的比重來確定增量債務數額，以防止地方政府舉債對宏觀經濟總體產生負面影響，并且約定債務資金只能用于基礎設施建設等資本性支出（黃金規(guī)則）。美國、瑞士等國家普遍采用地方財政規(guī)則約束。

基于規(guī)則的地方政府債務管理模式，是通過中央政府設定財政規(guī)則或者以法規(guī)的形式制定該規(guī)則。通過財政規(guī)則對地方政府的財政選擇施加約束，可確保財政結果具有可預測性和穩(wěn)健性。規(guī)則可以采取包括設定債務上限（或總量控制）、確定赤字目標、設定最大支出規(guī)則、債務資金使用方式（黃金規(guī)則），以及與債務償還能力相關的規(guī)則（舉債空間）在內的多種形式。大多數采取財政規(guī)則管理模式的國家和地區(qū)往往會選擇同時設定多種規(guī)則。

上述不同形式的財政規(guī)則優(yōu)缺點各異。債務限額是債務管理中易于監(jiān)督的指標；支出規(guī)則直接設定支出水平的上限，便于操作；赤字目標的優(yōu)勢在于簡單，易于為公眾理解，設定赤字目標能夠滿足較高的財政收入和支出需要，從而具有較強的宏觀經濟含義，但當債務位于表外時，卻無法阻止地方政府過度舉債。

黃金規(guī)則通過將地方政府債務的支出方向限定為資本性支出，能夠滿足借款的代際公平性要求。但是即使債務僅用于資本性支出，過度舉債也會惡化財政可持續(xù)性，因為債務還本付息會對當期財政支出產生較大的壓力，從而影響地方政府信用評級。許多國家當前采取的黃金規(guī)則（如英國、德國、西班牙和美國的部分州）往往將債務償還能力與市場紀律相結合，將債務上限與債務的預期還本金額相聯系。

當然，即便在黃金規(guī)則下引入債務限制，也可能還不足以確保地方政府的財政紀律，維持財政可持續(xù)性。這就要求設計配套制度安排，如調整縱向轉移支付制度和完善地方稅制體系。在中央政府通過政府間轉移支付來為地方政府融資的財政體制下，即使中央政府明確拒絕對地方政府提供救助，在地方政府出現過度支出以及由此導致不可持續(xù)的赤字并且要求救助時，中央政府實際上是無法拒絕的。進一步來看，對于政府間轉移支付的依賴也會導致舉債的不可持續(xù)性，因為轉移支付水平越高，中央政府承諾的不進行救助的可信性就越低。構建地方政府的地方稅體系，降低地方政府對于中央政府的轉移支付依賴，能夠更好地貫徹中央政府承諾的不救助政策。

財政規(guī)則的優(yōu)點在于透明地、更有效地維持長期可持續(xù)性和代際公平，相對易于監(jiān)督。該規(guī)則的不足之處主要是地方政府需要在確保遵從和進行相機抉擇之間進行權衡取舍。在面臨未預期的經濟下行時，嚴格的財政規(guī)則制度可約束財政政策的調整空間；而完全相機抉擇的財政規(guī)則又缺乏可信性，影響該規(guī)則的可執(zhí)行度。

財政規(guī)則制度的有效性依賴于財政規(guī)則的設定形式、覆蓋的綜合性程度、政府部門執(zhí)行財政規(guī)則的承諾及對債務的監(jiān)管能力。如果財政規(guī)則設計不合理，則可能會產生負向效果。確保財政規(guī)則有效的核心是及時獲取信息的能力。

除佛蒙特州外的美國各州雖均有平衡預算要求，但各州的預算規(guī)則存在差異。2008年，大約30個州對稅收和支出有限制。財政規(guī)則的實施對各州的預算紀律進行了約束，降低了其赤字水平，并且使得各州能夠很快針對負向財政沖擊做出反應。

德國地方政府債務的規(guī)模是歐洲最大的，德國各州可以通過中央政府間接控制的銀行獲取貸款，中央政府并不對債券發(fā)行進行約束。德國各州法律要求債務資金使用服從黃金規(guī)則，但實際上，德國對于資本性支出和經常性支出的界限劃分并不明顯。此外，德國憲法法庭要求聯邦政府救助出現嚴重預算危機的州政府，從而鼓勵了部分州政府冒著道德風險行為過度舉債，也使得部分高負債地方政府仍然能夠以低利率獲取借款。

對于歐盟各國而言，穩(wěn)定和增長法案限制了各國的整體債務水平以及年度預算赤字的總規(guī)模。在大多數歐洲國家，中央政府對國家整體的債務限額負責，地方政府相對于中央政府債務規(guī)模較小，地方政府債務占GDP的比重約為5%，其中，德國地方政府債務占到全部債務的8%，而瑞士大約為19%。這就產生了債務限制是否應該由一國內各級政府都遵守的討論。比利時明確中央政府負責遵守歐盟的財政紀律，但是中央政府和地方政府達成一致意見，歐盟的財政紀律約束由各級政府共同承擔。

瑞士的地方政府債務管理制度是自我約束財政規(guī)則的典范，26個瑞士地方政府根據本級政府的法律來設定不同的規(guī)則。地方政府只有明確債務資金用于資本性支出并且地方政府有財政能力支付債務本息，才可以舉債。

3.中央政府債務管理

中央政府管理制度是指由中央政府制定地方政府債務的管理辦法，內容涵蓋確定地方政府的借款上限、借款形式，以及以中央政府的名義借款由地方政府使用（國債轉貸）的形式。采取這種債務管理制度的國家主要有日本、英國、希臘和愛爾蘭等。

與市場紀律模式相反，中央政府債務管理模式賦予中央政府對地方政府舉債以直接控制權力。這種管理控制主要集中在對債務總體水平的管控上，每個借款方在評估自身財務狀況的基礎上獲得舉債權。依據管理的綜合程度和詳細程度，管理控制可以采取不同的形式，包括設定年度地方政府債務限額、禁止舉借外債、確認地方政府的借款條款、采取中央政府轉貸的形式等。

中央政府債務管理模式的優(yōu)點在于，能夠增加地方政府的信譽，使得地方政府可以在國外金融市場上獲得更好的借款條件，因為外國金融機構更看重中央政府的擔保。但該管理制度在約束地方政府舉債和推動財政紀律上的有效性，依賴于中央政府決策的去政治化程度，信息獲取的可及性，以及行政執(zhí)行的力度。

中央政府債務管理模式的不足在于，中央政府直接參與地方政府層面的微觀管理活動，與財政分權的思路相悖，同時增加了中央政府管理負擔，降低了金融市場效率，并由此產生了以下三個方面的問題。一是債務支出效率低和事前債務資金配置成本高。地方政府在沒有債務融資壓力的條件下，缺乏有效支出的激勵。而中央政府則可能會由于政治壓力或者其他因素影響無法有效分配債務資金，在資金撥付上無法做到及時、有效、足額和便利。二是中央政府授權個別地方政府舉債，會帶來顯著的道德風險和委托—代理問題。中央政府很難拒絕對下級政府的違約風險進行救助，從而必須承擔所有地方政府債務風險。三是這一管理模式依靠減少對地方政府的轉移支付的方式來應對地方政府的債務違約行為，并不對地方政府信用風險進行商業(yè)評估，地方政府會失去對于借款和投資決策的控制權和自主權。

中央政府債務管理模式在單一制國家應用較多，希臘、愛爾蘭、墨西哥等國均實行該管理模式。在墨西哥，各州和市政府（包括其代理機構和公共企業(yè)）可以從國內融資進行資本性支出，但是融資規(guī)模不得超過各級政府立法的上限。與其他拉美國家不同，墨西哥并未制定財政責任法，其更多的是依靠金融部門對各州債務進行管制。

在金融市場欠發(fā)達的發(fā)展中國家和地區(qū)，以及分權并不完善的地區(qū)，中央政府也會較多地負責管理地方政府債務。印度中央政府對地方政府的舉債進行嚴格管制，審批地方發(fā)行的新債務，限制地方政府的舉債金額，但是各州仍然有繞過中央政府舉債的路徑。拉脫維亞中央政府出于對銀行的不信任，以及擔心私人金融機構對于地方政府的財政管理干涉過多，在1990年代后期放棄了市場機制，選擇中央政府控制方式進行地方債管理。

澳大利亞在1980年代通過貸款委員會來集中管理地方政府債務，在減少地方政府舉債自主權的同時，給予其低利率的優(yōu)惠。由于這種集中控制系統效率較低，貸款委員會在1990年代中期進行功能重設，主要工作是與各州確定每年債務限額，地方政府可以直接在資本市場融資。自此，澳大利亞的地方政府債務轉向央地政府合作的方式來進行管理[11]。

丹麥的地方政府債務管理案例較為典型。丹麥禁止地方政府舉債，但是允許市政府單獨申請舉債，條件是丹麥當年地方債務限額尚未達到，并且該市政府的債務不會超過其全部市政支出的30%。借款和債務限額是由地方政府協會每年協商確定。此外，地方政府債務需要遵循的一般性規(guī)則是經常性預算與資本性預算必須平衡。在1990年代，大約40%～80%的丹麥市政府的財政赤字是通過舉債來彌補的，導致地方債務占GDP的比重在1998年達到了45%[12]。相似的，英國對于地方政府債務也采用了這種管理方式，但是英國地方政府的舉債限額存在差異，對各地舉債限額的設定是由該地區(qū)的住房、教育等需求決定的，限額的增加或減少則取決于地方政府的效益和效率，并根據需要進行調整[13]。

4.央地政府合作管理

央地政府合作管理是指由中央政府和地方政府共同確定債務規(guī)模和不同地區(qū)具體的債務內容和條件。澳大利亞、德國等國家主要采取這種方式。

在央地政府合作管理模式下，地方政府債務控制是通過在中央政府與地方政府之間進行協商設計從而達成整體的政府赤字目標，收入和支出目標，以及地方政府的融資上限。央地政府合作管理模式作為介于市場機制與中央控制之間的地方政府債務風險管理模式，其有效性取決于市場和中央在其中所處的位置。這一模式主要由一些歐洲國家和澳大利亞采用。

在奧地利，不同層級政府之間的咨詢機制，以及1999年起開始實行的穩(wěn)定法案，確保了將其整體赤字水平降低并且維持在占GDP的3%以內。西班牙也有相似的制度安排。在比利時，地方政府舉債受到高等金融委員會（HFC）的監(jiān)管，該委員會的成員主要來自聯邦政府、地區(qū)政府和社區(qū)、國家銀行以及學術界。HFC定期監(jiān)督和分析各級政府的借款需求，基于可持續(xù)性的概念，給出不同級別政府的中長期預算目標建議?；贖FC的推薦，中央政府和各地方政府達成協議，約定在5～6年內地方政府需要滿足的年度預算目標以及相應的借款要求。為確保公共財政與預算目標一致，市政府需要遵循“黃金規(guī)則”。根據HFC的推薦，中央政府能夠限制不符合要求的地方政府的借款數量，從而防止這類地區(qū)的過度借款危害經濟穩(wěn)定或外部平衡。但截至2006年，HFC實際上從未對任何地區(qū)實施過這種制裁[14]。

南非對于地方政府債務管理則采取了合作方法與市場紀律方法相結合的方式。南非《憲法》第3條要求不同層級的政府互相控制決定向誰借、借多少。同時，南非法律允許地方政府可以按照其需要借款，市政委員會授權其進行債務發(fā)行，并不設定全國性的債務限額或約束條件。

在澳大利亞，隨著貸款委員會在1990年代進行了功能重組，地方政府舉債主要是通過合作方式來實現的。地方政府向貸款委員會提交其下一年度的整體融資需求，然后由貸款委員會根據該地區(qū)的財政狀況、基礎設施需求，以及舉債的宏觀經濟效應進行評估。在此過程中，如果貸款委員會對某些情況提出疑問，其有權要求地方政府進行解釋和說明，甚至可以要求地方政府調整財政規(guī)劃。重組后的貸款委員會通過與金融市場以及評級機構的合作，較好地控制了地方政府的財政行為。

合作方法融合了上述三種方法的優(yōu)點和不足。其優(yōu)點在于通過不同層級政府之間的對話和信息交換，促進了宏觀經濟的穩(wěn)定。合作方法成功的前提條件是不存在嚴重的財政壓力，地方政府具有相對同質性，該國具有政府間合作的傳統，中央政府在合作中占據比較強勢的地位，并且能夠有效地指導政府間協商，能夠及時獲取包括下級政府信息在內的相關信息，對于確定的債務上限能夠嚴格執(zhí)行。合作方法的不足在于，一旦無法執(zhí)行，會產生其他方法所具有的缺陷。

需要注意的是，上述管理模式并無法完全預防全部風險，需要輔之以設計良好的事后管理制度，并與上述管理模式相配合，以強化地方政府的硬預算約束。

事后管理制度包括一套事前制定的防范違約風險的規(guī)則，確保借貸雙方對于地方政府可能出現的財政收入不充足的情況有共同的預期和相應的解決方案，并能夠共同承擔這部分風險。任何事后管理制度都由三個核心要素構成。一是對于財政收入不充足的界定，進而確定可以采取緊急程序的時機。不同國家對于財政收入不充足的定義不同，匈牙利和美國將不充足定義為無力償還債務，南非則認為存在嚴重的財務問題以及持續(xù)的金融市場波動。二是債務人進行財政調整以確保支出與收入相匹配、借款與償債能力相一致。當地方政府在控制支出和增加收入方面存在持續(xù)的自主性時，財政調整常常會通過不同的政策選擇來減少支出，增加收入。三是債務人與債權人協商以重組債務負擔。美國《破產法》是地方政府債務重組的典范樣本。歐盟將地方政府破產認定為法律意義上的重組，歐洲主要國家也制定了地方政府的具體破產程序。破產規(guī)則的制定其主要目的是為地方政府面對財政危機時提供流動性支持，并且提前采取措施以防止破產發(fā)生。各國都認為應該制訂并嚴格執(zhí)行地方政府破產規(guī)則，但實際上很少有國家制定并實施這類規(guī)則。

基于上述三個核心要素，對于地方政府債務的事后管理主要分為區(qū)域方法和管理方法。區(qū)域方法包括由法院做出關鍵判決，對債務重組進行指導，其優(yōu)點在于可以緩解政治壓力，但是通過法院來要求地方政府進行財政調整，其力度是有限的。而管理方法則允許上級政府進行政治干預以更強硬地解決地方政府的財政收入不充足問題。受本國歷史、政治或者經濟結構因素差異的影響，各國采用不同的方法來對地方政府債務進行事后管控。匈牙利和巴西都采用管理方法，而南非和美國則偏好將地區(qū)方法與管理方法相結合進行地方政府債務事后管理。

三、對制定我國地方政府債務管理制度的建議基于上述分析，筆者認為在制定我國地方政府債務管理制度時，可以分三個層面來考慮，分別是中央政府的債務管理政策、地方政府的債務管理政策，以及地方政府與其借款人之間的關系。

第一，中央政府的債務管理政策。一方面，中央政府應著力塑造一個競爭性的地方債市場，通過明確和堅守不救助原則，讓市場機制發(fā)揮作用；另一方面，中央政府管理政策的有效性也依賴于市場紀律的有效實施，從而確保財政的可持續(xù)性，有效遏制部分地方政府利用其他地方政府良好的財政管理而派生的搭便車行為。在市場導向的地方債管理體制尚未完全建立的條件下，中央政府可以在短期內通過設定債務上限和確定預算紀律的方式來對地方政府債務進行管理，逐漸建立起基于市場紀律的管理制度。依靠市場紀律的地方政府債務管理并不意味著中央政府不負責。強制性的地方債務信息披露制度能夠有效地減少欺騙，增強投資者信心，增加地方政府之間的競爭，從而推動市場紀律的完善。中央政府應著力提供集中統一的信息平臺，建設更具透明度和信息效率的市場環(huán)境，以及建立地方政府信息強制披露制度。需要強制披露的信息包括利率和利率確定的方式，債務還本付息的時間和方式，債務發(fā)行規(guī)模，債務是否有提前贖回條款，投資者是否有要求發(fā)行人回購權，還債資金來源，債務擔保和違約處置等。此外，中央政府還應設立地方政府債務管理部門，以維護地方債主體和其他債市主體之間的平等地位，防止地方政府利用公權力進行不當活動。

第二，地方政府的債務管理政策。在完全競爭的市場環(huán)境下，地方政府可自主進行財政決策。在地方政府可以自主發(fā)行債務的條件下，不同地區(qū)發(fā)行的地方政府債務存在一定的利差，利差的存在可催生紀律約束。這類紀律約束包括對債務還款來源所依賴的項目和收入來源的甄別，地方政府維持高信用評級的努力，從債券保險機構獲取擔保，以及對本級政府的中長期財政和債務進行控制等。對于融資能力較弱的地方政府，為減少債務發(fā)行成本，可以考慮建立債券銀行的形式，將幾個地方政府的借貸需求打包以降低違約風險。我國當前允許省級政府發(fā)行債務，實際上隱含著省級政府為省以下政府的債務進行擔保。在形式上，表現為省及省以下地方政府聯合發(fā)債，這也要求通過市場紀律以更有效地約束聯合發(fā)債各方應該履行的責任，同時應該在事前確定標準以避免事后可能發(fā)生的政治操縱，防止部分地方政府在此過程中可能存在的搭便車問題。

第三，地方政府與其借款人之間關系的處置。通過市政債券保險制度吸引投資者，市政債券擔保并不是對信用度低的債券進行保險，而是進一步增加債券信用程度的方式。為應對投資者對于債券還本付息的擔憂，債券發(fā)行方會采取多種方式增信，因此債券保險能夠減少發(fā)行債券的成本，增加債券銷售量，同時降低債券的風險。

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