居家養(yǎng)老服務(wù)體系創(chuàng)新性

馬 彥

(蘇州科技學(xué)院教育與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215009)

?

居家養(yǎng)老服務(wù)體系創(chuàng)新性

馬 彥

(蘇州科技學(xué)院教育與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215009)

居家養(yǎng)老；服務(wù)體系；創(chuàng)新性

居家養(yǎng)老服務(wù)是指社會為居住在家的老年人提供以解決日常生活困難為主要內(nèi)容的一種服務(wù)形式〔1〕。作為當(dāng)前中國社會的主流養(yǎng)老方式，國家規(guī)劃將有90%的老年人在家養(yǎng)老，安度晚年。通過十余年的建設(shè)，一些地區(qū)已經(jīng)基本建立了較為完善的居家養(yǎng)老服務(wù)體系，同時，在建設(shè)中涌現(xiàn)了許多創(chuàng)新性的做法。對居家養(yǎng)老服務(wù)體系的創(chuàng)新性進行系統(tǒng)研究，有助于最大限度地利用和整合養(yǎng)老資源，切實提高老年人居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和水平。

1 居家養(yǎng)老服務(wù)體系創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)

居家養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展具有相關(guān)的理論支持，這些理論包括福利多元主義理論、社區(qū)理論、代際倫理關(guān)系理論和服務(wù)型政府理論等。有些理論源于西方，有些則是我國本土產(chǎn)生的。

福利多元主義理論強調(diào)社會福利應(yīng)該由政府、非營利組織、家庭、社區(qū)共同承擔(dān)。具有中國特色的社會福利社會化理論就是從該理論基礎(chǔ)上發(fā)展出來的。該理論強調(diào)社會福利投資主體要多元化，服務(wù)對象面向社會公眾，服務(wù)方式多樣化，運行機制市場化及服務(wù)隊伍專業(yè)化〔2〕。這一理論為居家養(yǎng)老服務(wù)在我國的發(fā)展提供了具體思路。社區(qū)理論主要是指社區(qū)是人們活動的基本場所，它融合了廣泛的社會資源、人際互動關(guān)系與情感寄托因素。對于老年人而言，社區(qū)的發(fā)展無疑為養(yǎng)老提供了一種合適的選擇。對于政府和社會組織而言，近年社區(qū)的功能提升也為居家養(yǎng)老服務(wù)提供了環(huán)境支持。代際倫理關(guān)系理論根植于我國殷商時期，傳統(tǒng)贍養(yǎng)文化占據(jù)著人們的主流價值，這決定了老人愿意與子女居住在一起的想法。這一理論奠定了居家養(yǎng)老服務(wù)開展的必要性及長遠發(fā)展、廣闊空間。服務(wù)型政府理論的核心觀點是：①政府提供服務(wù)的依據(jù)為社會民眾的需要；②政府不能強制公民接受某項服務(wù)，尊重公民的自主權(quán)；③要做到使公民對所接受的政府服務(wù)滿意度較高〔3〕。以這一理論為指導(dǎo)，可以明確政府在居家養(yǎng)老服務(wù)體系中的發(fā)展目標(biāo)和評價提供服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。

2 居家養(yǎng)老服務(wù)體系創(chuàng)新的內(nèi)涵和維度

居家養(yǎng)老服務(wù)體系創(chuàng)新的基本內(nèi)涵是：通過發(fā)明與革新，研究和試驗，賦予體系內(nèi)養(yǎng)老資源新的創(chuàng)造養(yǎng)老效益的過程。創(chuàng)新旨在提升養(yǎng)老資源的利用效率，提升居家養(yǎng)老服務(wù)體系的服務(wù)水平。

2.1 理念創(chuàng)新 理念指導(dǎo)行動，理念的創(chuàng)新貫穿在整個居家養(yǎng)老服務(wù)體系中。革除舊有的思維模式，以新的視角和方法指導(dǎo)實踐過程。理念創(chuàng)新的主體不僅包括政府、社會組織等服務(wù)提供者，也包括老年人及其家庭等服務(wù)接受者。其中最為關(guān)鍵的是政府，順應(yīng)老年人在自己熟悉環(huán)境下養(yǎng)老的意愿，不再強調(diào)機構(gòu)養(yǎng)老等一些不符合我國國情的養(yǎng)老方式(2009年青島曾經(jīng)出臺政策，不允許發(fā)展50張床位以下的養(yǎng)老機構(gòu)，認為建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)是越大越好，2012年開始進行大規(guī)模養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)，已投入20多億建設(shè)9個大型養(yǎng)老院，每個養(yǎng)老院床位都在800張以上?，F(xiàn)在觀念發(fā)生了變化，政府開始引導(dǎo)養(yǎng)老社區(qū)化、家庭化，要讓老人在熟悉的環(huán)境里生活，并把重點放在社區(qū)養(yǎng)老配套設(shè)施的建設(shè)上)。同時，政府也宣傳與居家養(yǎng)老一致的現(xiàn)代新型養(yǎng)老觀念，即子女沒有時間照顧的時候，老年人可以放心地走出家門或把服務(wù)人員請進家門享受社會化的養(yǎng)老服務(wù)，而不是一味地要求必須子女親力親為，家庭在對待養(yǎng)老服務(wù)過程當(dāng)中也要樹立起依靠社會，依靠購買消費的理念。在居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中，通過政府引導(dǎo)和樹立居家養(yǎng)老服務(wù)口碑，有越來越多的老年人購買了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。

2.2 供給機制創(chuàng)新 基于中國老年福利服務(wù)事業(yè)曾經(jīng)經(jīng)歷的政府包辦和過度市場化階段的經(jīng)驗和教訓(xùn)，政府退出社會福利服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域，恪守社會福利提供者和監(jiān)管者的職責(zé)，由市場和社會擔(dān)當(dāng)社會福利生產(chǎn)者，從而揚棄了傳統(tǒng)體制，實現(xiàn)福利供給機制的創(chuàng)新。隨著居家養(yǎng)老服務(wù)的深入開展，目前我國多數(shù)地區(qū)普遍采用購買服務(wù)、社會參與、非政府組織實體承辦的運作方式來推動居家養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展。如江蘇江陰的澄江街道立新社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站，引入社會組織運營管理。由于社區(qū)工作人員有限，因此當(dāng)?shù)卣ㄟ^購買服務(wù)方式，聘請了江陰澄樂居養(yǎng)老服務(wù)中心來運營管理，該中心是無錫鼎灝企業(yè)管理有限公司的下屬機構(gòu)，在運營中實現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)的高效化和專業(yè)化。當(dāng)然，政府購買的服務(wù)主要保障的是高齡、獨居、失能、低收入等養(yǎng)老困難的老人，對于不在保障范圍之內(nèi)的其他老人，可以自費購買，他們主要受益于服務(wù)設(shè)施的輻射效應(yīng)。

2.3 服務(wù)形式創(chuàng)新 不僅有傳統(tǒng)的“走進門”服務(wù)，也有“請出來”服務(wù)。很多地區(qū)建有社區(qū)老年人日間照料中心，有社區(qū)助餐活動點，對于能自理的、身體比較好的老年人，還請到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站參加社區(qū)組織的活動，既對老年人的精神文化情感方面大有裨益，也可以讓老人更好地了解社會、融入社區(qū)。傳統(tǒng)的“走進去”服務(wù)，形式也多樣化，既有機構(gòu)服務(wù)、專業(yè)組織服務(wù)，也有志愿者服務(wù)、義工服務(wù)和鄰里互助服務(wù)等。另外，居家養(yǎng)老服務(wù)體系在農(nóng)村地區(qū)還衍生出了一種因地制宜的“農(nóng)村老年關(guān)愛之家”的服務(wù)形式。這種小型托老所在本村內(nèi)把老人適當(dāng)集中起來，提供吃住、娛樂、醫(yī)療等基本的養(yǎng)老服務(wù)，同時讓老人“離家不離村，村中享天倫”，是一種創(chuàng)新的農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)形式。江蘇省在2012年開始大力推行農(nóng)村老年關(guān)愛之家，目前在很多市縣已成為農(nóng)村養(yǎng)老的重要形式。

2.4 服務(wù)內(nèi)容創(chuàng)新 在服務(wù)內(nèi)容上，目前主流的是提供涵蓋生活照顧、醫(yī)療護理和精神慰藉3方面的基本服務(wù)需求。如上海市的“6+2”服務(wù)，即助餐、助潔、助行、助急、助浴、助醫(yī)的6助服務(wù)及滿足老年人精神慰藉的康樂服務(wù)和滿足失去自理能力老人的護理服務(wù)?；诠卜?wù)的福利性和保障基本需求性的特征，對于政府購買的居家養(yǎng)老服務(wù)，目前的開發(fā)已經(jīng)基本到位。而服務(wù)內(nèi)容創(chuàng)新，主要應(yīng)該是指依托現(xiàn)有平臺，對自費老人所需居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容創(chuàng)新。隨著社會進步，老年人的需求也逐漸多樣化和高層次化。因此一些地方已經(jīng)開始開發(fā)滿足老年人高層次的服務(wù)領(lǐng)域，構(gòu)建以需求為核心的動態(tài)需求管理體系。如江蘇張家港、沭陽、湖北武漢等地嘗試的“私人定制”養(yǎng)老服務(wù)。

2.5 服務(wù)技術(shù)創(chuàng)新 是指利用先進的信息化技術(shù)改革提供服務(wù)的技術(shù)。一些地區(qū)通過構(gòu)建信息化的養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)，實現(xiàn)了“智慧養(yǎng)老”、“云端養(yǎng)老”。如蘇州首創(chuàng)的“虛擬養(yǎng)老院”模式，該模式以中國電信通訊技術(shù)為硬件支撐，以自主研發(fā)的“221居家樂養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)”為技術(shù)支撐，服務(wù)系統(tǒng)可以實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的6大功能，包括預(yù)測計劃功能、全程記錄功能、監(jiān)控管理功能、收費查詢功能、統(tǒng)計分析功能和深度開發(fā)功能〔4〕。虛擬養(yǎng)老院的服務(wù)效果很好，真正通過信息化管理手段實現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)在技術(shù)上的創(chuàng)新。上海、長沙、蘭州等地也利用科技創(chuàng)新輻射養(yǎng)老服務(wù)，建立了智能化的居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺。

3 居家養(yǎng)老服務(wù)體系創(chuàng)新中的問題

3.1 政府重視有余而投入不足 創(chuàng)新需要資金投入，但有些地方政府缺乏長遠的資金支持規(guī)劃，資金投入連續(xù)性不夠。特別是在一些中小城市和農(nóng)村地區(qū)，有限的財力和民生養(yǎng)老投入之間存在較大矛盾，如針對社區(qū)居家養(yǎng)老的水電氣價格優(yōu)惠及扶持專業(yè)組織上門服務(wù)的補助政策、上門服務(wù)的護工補貼政策等均沒有真正補助到位。

3.2 政府購買價格定位不盡合理 居家養(yǎng)老服務(wù)采用政府購買社會組織服務(wù)的方式進行，是一種創(chuàng)新的方式，但是在運行過程中存在購買價格定位不合理現(xiàn)象。作為服務(wù)購買方，民政等部門在家政服務(wù)市場價格的基礎(chǔ)上打折購買，比如有些地區(qū)家政服務(wù)市場的價格是20元/h，那么政府購買的價格為打八折16元/h，這樣的價格定位缺乏科學(xué)依據(jù)，價格偏低，給承擔(dān)運營的社會組織增加了資金負擔(dān)，一些社會組織甚至在運營中處于虧損狀態(tài)。

3.3 政策支持與行政干預(yù)伴生 在提供公共服務(wù)領(lǐng)域，政府資金等相應(yīng)的政策支持是社會組織得以正常運營的前提。在一些地方因為這種依賴關(guān)系使政府對社會組織行政干預(yù)的力度和范圍越來越大。在非競爭性購買方式下，政府在資源控制與分配、制度供給與規(guī)則制定等方面的權(quán)利和影響占有絕對的優(yōu)勢和地位，社會組織缺乏一定的自主選擇權(quán)利和提升自身服務(wù)質(zhì)量的動力。以蘇州虛擬養(yǎng)老院為例，因其運作的首創(chuàng)性和良好的社會效應(yīng)，前來參觀和學(xué)習(xí)的團隊絡(luò)繹不絕，民政部門安排過來的參觀事宜又不便推脫，工作人員每天忙于各種接待并被接待所累。社會組織在政府的行政干預(yù)下處于被動地位，影響其自身的服務(wù)發(fā)展。

3.4 居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍的質(zhì)量跟不上服務(wù)內(nèi)容的開發(fā)創(chuàng)新 養(yǎng)老服務(wù)隊伍的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)技能決定服務(wù)成敗。在拓展服務(wù)內(nèi)容的同時，一些地方服務(wù)人員仍然處于缺少培訓(xùn)、流動率高的狀態(tài)。由于政府購買價格定位不合理，致使社會組織用于人力資本的投入相應(yīng)不足，難以支付養(yǎng)老服務(wù)人員與市場同類薪酬水平相當(dāng)?shù)拇觯罱K影響了養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。

3.5 居家養(yǎng)老服務(wù)缺乏科學(xué)的監(jiān)督評估體系 政府購買服務(wù)后，缺乏科學(xué)系統(tǒng)的監(jiān)督評估體系，尤其缺乏專業(yè)人員對服務(wù)提供過程中的技術(shù)問題及服務(wù)經(jīng)費的使用情況的監(jiān)管。在部分公共服務(wù)領(lǐng)域，政府很難找到多家社會組織承接購買項目，因此形成了一個缺乏競爭的非競爭性環(huán)境。在這種環(huán)境下，組織服務(wù)績效的優(yōu)劣并不與購買經(jīng)費撥付額度掛鉤，所以評估只是形式化。

4 完善居家養(yǎng)老服務(wù)體系創(chuàng)新的思考與建議

4.1 落實穩(wěn)定長效的投入機制，同時減少行政干預(yù) 在完善居家養(yǎng)老服務(wù)體系創(chuàng)新的過程中離不開政府的資金和政策支持，政府的投入力度大，實際效果就顯著。把居家養(yǎng)老服務(wù)列入財政的經(jīng)常性預(yù)算項目，建立居家養(yǎng)老服務(wù)基金，同時也鼓勵企業(yè)、社會賢達捐資作為補充。但是，政府要時刻清楚自己的角色定位，避免出現(xiàn)以資金支持和監(jiān)督之名行干預(yù)之實的現(xiàn)象，把握好工作重心和力度。

4.2 政府合理制定購買價格，進行服務(wù)成本測算 養(yǎng)老服務(wù)的價格制定既要有理論依據(jù)，又要有實證調(diào)研。反思目前的購買價格導(dǎo)致社會組織運營資金不足的困境。由于公共服務(wù)的特殊性，其成本構(gòu)成較為復(fù)雜，很難做到科學(xué)量化，這就增加了政府制定公共服務(wù)購買價格的難度，加之理論界對相關(guān)方面的研究相當(dāng)缺乏，使政府在制定購買價格時缺少可以參考的理論依據(jù)。因此，應(yīng)借助第三方的力量對社會組織的服務(wù)成本進行全面、科學(xué)的測算，測算內(nèi)容應(yīng)包括服務(wù)成本的方方面面。第三方機構(gòu)憑借專業(yè)技能科學(xué)中立地對服務(wù)成本進行測算。科學(xué)測算服務(wù)成本，不僅有利于社會組織在居家養(yǎng)老服務(wù)體系中的可持續(xù)發(fā)展，也是對政府財政的高效使用。

4.3 提升居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍質(zhì)量，匹配養(yǎng)老需求 針對養(yǎng)老服務(wù)隊伍總量不足、素質(zhì)和技能水平參差不齊的情況，各地應(yīng)從招聘、培訓(xùn)、工資福利和管理等環(huán)節(jié)入手，形成一套完整的管理人員和服務(wù)人員培訓(xùn)和管理體系。通過專業(yè)化的培訓(xùn)來填補目前養(yǎng)老服務(wù)的空缺，確保服務(wù)人員掌握基本的保健、護理、康復(fù)知識和技能，提高養(yǎng)老服務(wù)隊伍的專業(yè)化水平。改善居家養(yǎng)老服務(wù)人員的待遇，提升居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍的凝聚力。同時也要改變服務(wù)人員以大齡下崗人員為主的局面，在有條件的高等院校和職業(yè)教育機構(gòu)設(shè)立養(yǎng)老管理與服務(wù)、老年護理、老年社會學(xué)和老年產(chǎn)品開發(fā)等專業(yè)的人才，不斷匹配多元化、高層次的養(yǎng)老需求。

4.4 科學(xué)構(gòu)建監(jiān)督體系，引入第三方機制 以往傳統(tǒng)的監(jiān)督方式主要包括政府監(jiān)督、自身監(jiān)督和服務(wù)對象監(jiān)督3種方式，不難發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督主體都是利益涉及群體，如服務(wù)購買方、服務(wù)承接方、服務(wù)消費方，缺乏第三方監(jiān)督機制，這就可能使監(jiān)督缺乏客觀性、公正性。因此，應(yīng)該引入第三方監(jiān)督機構(gòu)，第三方監(jiān)督機構(gòu)與傳統(tǒng)的監(jiān)督主體共同形成多元化監(jiān)督機制，是提升居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的有效保障。

綜上，從目前的服務(wù)體系建設(shè)情況來看，既有創(chuàng)新和經(jīng)驗，也有問題和不足。只有各方主體以注重老年人的利益為本，吸收經(jīng)驗，鼓勵創(chuàng)新，充分挖掘和整合養(yǎng)老資源，才能創(chuàng)造更多的養(yǎng)老效益，促進居家養(yǎng)老服務(wù)體系健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。

1 陳友華.居家養(yǎng)老及其相關(guān)的幾個問題〔J〕.人口學(xué)刊，2012；194(4)：51-9.

2 民政部.關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化意見的通知〔EB/OL〕.http://www.gov.cn/gongbao/content/2000/content_60033.htm.

3 劉熙瑞,段龍飛.服務(wù)型政府：本質(zhì)及其理論基礎(chǔ)〔J〕.國家行政學(xué)院學(xué)報，2004；(5):25-9.

4 路 忠.鼎盛物業(yè)的“虛擬養(yǎng)老院”〔J〕.中國物業(yè)管理，2013；18(1)：44-5.

〔2015-10-24修回〕

(編輯 苑云杰/王一涵)

江蘇省社會科學(xué)基金項目(14SHC002)

馬 彥(1982-)，女，碩士，講師，主要從事社會保障與老年社會研究。

C979

A

1005-9202(2016)22-5742-03；

10.3969/j.issn.1005-9202.2016.22.116