紀(jì)委和檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件程序銜接問題探析
——紀(jì)委與檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查程序銜接機(jī)制完善系列論文一

岳 佳 劉 科 王 珩

甘肅政法學(xué)院公安分院，甘肅 蘭州 730070

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紀(jì)委和檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件程序銜接問題探析
——紀(jì)委與檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查程序銜接機(jī)制完善系列論文一

岳 佳 劉 科 王 珩

甘肅政法學(xué)院公安分院，甘肅 蘭州 730070

紀(jì)委負(fù)責(zé)違反黨紀(jì)政紀(jì)，檢察院負(fù)責(zé)違法犯罪的工作格局早在1978年中央紀(jì)委恢復(fù)重建和1979年《人民檢察院組織法》修改之時就早已確立。但現(xiàn)行的法律、法規(guī)中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在辦理腐敗案件中程序如何銜接的問題卻一直沒有得到有效的解決。我國理論界在此方面雖然進(jìn)行了一些富有成效的探索，甚至在實(shí)踐中嫁接了一些具有制度意義的機(jī)制建設(shè)，但其中的不銜接和不貫通問題并沒有真正得到化解。

一、立法方面

(一)移送主體

2012年新修訂的《刑事訴訟法》在辦案證據(jù)問題方面作出了明確規(guī)定。該法第52條第2款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用?！睆拇丝罘l中可以看出，依據(jù)法律規(guī)定，向檢察院移送證據(jù)的主體需是法條中所指的行政機(jī)關(guān)。但紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)屬“一套工作機(jī)構(gòu)，兩個機(jī)關(guān)”，即紀(jì)委與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。紀(jì)委的查處對象屬于所有的黨員，而監(jiān)察部門的對象卻是國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員，可以看出，紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)關(guān)雖屬一套工作機(jī)構(gòu)，但查辦案件的對象只是相交的概念，并未完全重合。如法律所規(guī)定，要滿足刑事訴訟法規(guī)定，證據(jù)合法有效而將這里移送檢察院的主體理解為監(jiān)察機(jī)關(guān)，難免會以偏概全。因此，紀(jì)委如若作為移送主體，檢察院受理案件后證據(jù)的效力又該如何呢？

(二)移送證據(jù)種類方面

2012年修改的《刑事訴訟法》第52條第2款規(guī)定：“政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。”如何理解“等證據(jù)材料”，其是否僅限于物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)還是包括其他證據(jù)材料。鑒于此點(diǎn)疑問，全國人大法工委對此作出解釋，“等證據(jù)材料”解釋為“等證據(jù)材料，不包括證人證言等言辭證據(jù)”。與此不同，現(xiàn)行的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第64條不僅將“其他證據(jù)材料”規(guī)定了“鑒定意見、勘驗(yàn)、檢查筆錄”，而且還規(guī)定了特定條件下的“言辭證據(jù)”，即“人民檢察院辦理直接受理立案偵查的案件，對于有關(guān)機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的涉案人員供述或者相關(guān)人員的證言、陳述，應(yīng)當(dāng)重新收集；確有證據(jù)證實(shí)涉案人員或者相關(guān)人員因路途遙遠(yuǎn)、死亡、失蹤或者喪失作證能力，無法重新收集，但供述、證言或者陳述的來源、收集程序合法，并有其他證據(jù)相印證，經(jīng)人民檢察院辦理直接受理立案偵查的案件，對于有關(guān)機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的涉案人員供述或者相關(guān)人員的證言、陳述，應(yīng)當(dāng)重新收集；確有證據(jù)證實(shí)涉案人員或者相關(guān)人員因路途遙遠(yuǎn)、死亡、失蹤或者喪失作證能力，無法重新收集，但供述、證言或者陳述的來源、收集程序合法，并有其他證據(jù)相互印證，經(jīng)人民檢察院審查符合法定要求的，可以作為證據(jù)使用?！笨梢钥闯?，人民檢察院在偵辦紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件時，對于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的證據(jù)，實(shí)物證據(jù)都可以直接適用，并未存在過多的分歧。相比較而言，言辭證據(jù)在適用中卻存在著諸多的問題。對于證人證言、被害人陳述、犯罪嫌疑人或被告人供述和辯解的收集具有可重復(fù)性，可以重復(fù)收集甚至反復(fù)收集，若是將此類證據(jù)排除在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件移送的范圍之外，在大部分情況下并不影響檢查機(jī)關(guān)在查辦案件過程中對證據(jù)的收集。但2012年新修改的《刑事訴訟法》第50條規(guī)定“不得強(qiáng)迫任何人自證其罪”，并且將“尊重和保障人權(quán)”寫入新刑事訴訟法，這樣一來，檢察院在收集證人證言、被害人陳述、犯罪嫌疑人或被告人供述和辯解兩類言辭證據(jù)時會受到一定的限制。但若將其擴(kuò)張適用至與紀(jì)檢監(jiān)察部門聯(lián)合辦案的方式展開“初查”，而刑事訴訟法并未對紀(jì)檢監(jiān)查機(jī)關(guān)收集言辭證據(jù)做出明確規(guī)定，這樣一來，紀(jì)檢監(jiān)察程序就演變?yōu)閷?shí)質(zhì)意義上的偵查程序，偵查程序就變成“固定證據(jù)”的程序。那么《刑事訴訟法》中“不得強(qiáng)迫任何人自證其罪”就變成形同虛設(shè)。也與刑事訴訟法的原則要求存在沖突。

在言辭證據(jù)中，鑒定意見并非像證人證言、被害人陳述、犯罪嫌疑人或被告人供述和辯解那樣，具有收集的重復(fù)性。根據(jù)前述《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第64條、2012年《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國刑事訴訟法>的解釋》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第173條以及2012年公安部修改的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第60條可以看出，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的鑒定意見是可以作為證據(jù)移動到檢察機(jī)關(guān)的。如果檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)將行政機(jī)關(guān)在查辦案件中收集的鑒定意見作為刑事證據(jù)而法院一概予以排除，不僅未有相應(yīng)的法律依據(jù)，也未有其解釋上的法律依據(jù)。

(三)其他方面

1.移送程序的規(guī)定

在國家立法層面，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送檢察機(jī)關(guān)相關(guān)法律規(guī)定主要有《行政監(jiān)察法》、《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》和《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》。我國《刑事訴訟法》僅僅對行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法中收集證據(jù)等相關(guān)問題作出了規(guī)定，并沒有規(guī)定紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送司法機(jī)關(guān)的程序。相反，《刑事訴訟法》第108條、173條、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第184條規(guī)定了不屬于檢察院管轄或者檢察院作出不予立案、不起訴決定需要追求黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任的，移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理。

2.移送時間規(guī)定

《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》第13條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取行政監(jiān)察法第20條第3項規(guī)定的措施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級以上人人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員批準(zhǔn)，經(jīng)調(diào)查證明違反行政紀(jì)律的被監(jiān)察人員涉嫌犯罪的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時將案件移送司法機(jī)關(guān)依法處理?！缎姓O(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理監(jiān)察事項中，發(fā)現(xiàn)所調(diào)查的事項涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)處理。從法規(guī)中可以看出，法律在移送方面并沒有規(guī)定具體移送的時間，最多用“及時”兩個字代替，這不免賦予了行政機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)，對時限規(guī)定的不明確，在實(shí)踐中就會出現(xiàn)各地在地方性法規(guī)、規(guī)章中對時間規(guī)定的不盡一致，而且也會導(dǎo)致“先罰后移、以罰代移”等問題的出現(xiàn)。這些規(guī)定為監(jiān)察機(jī)關(guān)移送司法提供了法律依據(jù)，但紀(jì)檢機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)雖屬合署辦公，但從監(jiān)督性質(zhì)、監(jiān)督對象等方面來看有著本質(zhì)區(qū)別，嚴(yán)格來講不能作為紀(jì)檢機(jī)關(guān)紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪移送司法的依據(jù)。

對紀(jì)檢機(jī)關(guān)移送司法作出規(guī)定的主要是《紀(jì)律處分條例》和《檢查工作條例》?！都o(jì)律處分條例》規(guī)定，紀(jì)檢機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)審理并追究黨紀(jì)責(zé)任后，認(rèn)為涉嫌違法犯罪的應(yīng)當(dāng)及時移送司法機(jī)關(guān)處理?！栋讣z查工作條例》規(guī)定，在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨員違紀(jì)同時又涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)適時移送司法機(jī)關(guān)處理。與法律對檢查機(jī)關(guān)的規(guī)定相比可以看出，紀(jì)檢機(jī)關(guān)移送時間存在著較大的余地，這也是各地以黨紀(jì)處理后移送為原則，以黨紀(jì)處理前適時移送為例外。

3.物證移送的規(guī)定

依據(jù)法律規(guī)定，法律并沒有賦予紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查封、扣押、凍結(jié)涉案款物的權(quán)利。依據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件涉案款物管理暫行規(guī)定》，紀(jì)檢機(jī)關(guān)在查辦案件過程中，有權(quán)對涉案款物暫予扣留、封存。從規(guī)定中看出，紀(jì)檢機(jī)關(guān)雖有暫予扣留、封存的權(quán)利，但法規(guī)中并未規(guī)定出相應(yīng)的期限。該規(guī)定第十條只對解除暫予扣留、封存的情形進(jìn)行了規(guī)定，并沒有規(guī)定解除暫予扣留、封存時間。

在刑事訴訟中，證據(jù)的固定、提取、保管、移送以至最終訴之法庭必須確定過程的合法性、移送的唯一性和排他性，使證據(jù)在上述鏈條中不至損毀、污染而最終喪失法律效力。紀(jì)檢監(jiān)察部門向檢察移送證據(jù)的過程中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對于證據(jù)的固定、提取、保管、移送等環(huán)節(jié)并未受過專業(yè)的訓(xùn)練，又如何保證前述鏈條的合法性、唯一性和排他性，最終在法庭上不會因此而使證據(jù)喪失法律效力。

二、實(shí)踐層面存在沖突

(一)人權(quán)保障方面

《中央紀(jì)委關(guān)于完善查辦案件協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)一步改進(jìn)和規(guī)范“兩規(guī)”措施的意見》中指出，紀(jì)檢機(jī)關(guān)經(jīng)初核或立案調(diào)查，認(rèn)為被審查人員涉嫌犯罪需要移送檢察機(jī)關(guān)或公安機(jī)關(guān)的，經(jīng)批準(zhǔn)可直接移送檢察機(jī)關(guān)或公安機(jī)關(guān)審查，立案偵查。理論界一般認(rèn)為檢查機(jī)關(guān)在紀(jì)委移送的文書上簽字就意味著案件移送程序的終結(jié)，然而在實(shí)踐中，程序并不因在移送文書上簽字而終結(jié)。從移送文書簽訂之日到檢察機(jī)關(guān)決定之間存在一定的時間間隙，那么在這段時間內(nèi)，紀(jì)委和檢察院的職責(zé)如何劃分？調(diào)查對象如何管理？是繼續(xù)“雙規(guī)”或“雙指”異或移送檢察院？《中央紀(jì)委關(guān)于完善查辦案件協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)一步改進(jìn)和規(guī)范“兩規(guī)”措施的意見》中指出，在案件移送工作中，紀(jì)檢機(jī)關(guān)要及時移送，檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)要依法受理。要制定和完善紀(jì)檢機(jī)關(guān)和上述有關(guān)機(jī)關(guān)、部門查辦和移送案件相互配合的規(guī)定?！耙庖姟敝袕?qiáng)調(diào)要制定和完善紀(jì)檢機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)查辦和移送案件的相關(guān)規(guī)定，對過程并沒有做出明確的規(guī)定。加之2012年新修訂的《刑事訴訟法》明確將“尊重和保障人權(quán)”納入其中，為了規(guī)避過多的麻煩，在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)多會采取與紀(jì)委聯(lián)合辦案的模式，利用法律對紀(jì)檢機(jī)關(guān)相關(guān)立法的空隙，使紀(jì)委成為檢察院查辦案件的前置程序，“尊重和保障人權(quán)”的立法精神并沒有真正得以體現(xiàn)。

(二)證據(jù)移送方面

在實(shí)踐中，對于紀(jì)委移送的案件，檢察院認(rèn)為移送的案件證據(jù)方面存在瑕疵時，一般不會退回紀(jì)委并要求其繼續(xù)完善證據(jù)，而是程序繼續(xù)運(yùn)行，人繼續(xù)移送，在移送的這3-4天內(nèi)，紀(jì)委可以繼續(xù)補(bǔ)證或是移送后由檢察院自己補(bǔ)充證據(jù)。對于此種理論與實(shí)踐向佐，法律法規(guī)與實(shí)際相悖的層面，一味的責(zé)怪實(shí)踐的做法會過于偏激，筆者認(rèn)為，更多的從立法的層面思考法律法規(guī)本身的問題不失為一種更好的解決方法。

(三)其他方面

從目前的實(shí)踐中可以看出，我國紀(jì)委對黨員干部違紀(jì)行為涉嫌犯罪的，采取紀(jì)檢機(jī)關(guān)審理后移送司法的模式。特別是省部級以上干部違紀(jì)犯罪全部是紀(jì)檢機(jī)關(guān)審理后移送司法，如現(xiàn)已移送司法機(jī)關(guān)處理的省部級以上干部30余人都是紀(jì)檢機(jī)關(guān)審理后移送。黨的十八屆中央紀(jì)委提出，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要根據(jù)黨章和黨內(nèi)法規(guī)要求，從黨中央對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的形勢判斷，工作要求出發(fā)，轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)。從而要求紀(jì)委在辦案過程中改變以往貪大求全的模式，要在確保質(zhì)量的前提下快查快結(jié)，快進(jìn)快出，把違紀(jì)的主要問題查清后，涉嫌犯罪的及時移送司法機(jī)關(guān)繼續(xù)依法查處。這種轉(zhuǎn)變充分體現(xiàn)了紀(jì)檢機(jī)關(guān)充分貫徹中央紀(jì)委“把紀(jì)律擺在前面”的要求，體現(xiàn)了“紀(jì)法分離”的要求。也有利于案件的快查快結(jié)、快進(jìn)快出，提高辦案效率。

三、余論

紀(jì)委和檢察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)案件程序銜接中存在的問題究其本質(zhì)，主要源于目前我國的政治體制和法律框架，因此，不能簡單的套用現(xiàn)行法治理論中關(guān)于政黨與司法的關(guān)系模式，必須考慮我國司法程序設(shè)置與運(yùn)行的背景和我國的具體國情。因此，在完善紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件程序銜接機(jī)制上，應(yīng)當(dāng)從功能保障機(jī)制的效率，但是又不能僅僅以方便或者便利權(quán)力的行使為進(jìn)路，相反，應(yīng)以規(guī)范機(jī)制中權(quán)力的有序運(yùn)行為宗旨，以尊重和保障人權(quán)為第一要義。為了更好的解決紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)程序銜接中存在的問題，在完善銜接機(jī)制上，應(yīng)以堅持刑事優(yōu)先原則的同時，把證據(jù)作為突破口，更加關(guān)注機(jī)制本身的程序化，對于受移送的機(jī)關(guān)、移送的條件、移送的程序、移送的期限以及不依法移送和不依法接受移送的法律責(zé)任等作出規(guī)定，借助于程序來規(guī)范移送行為，保障程序性的完善在法治的軌道上有效運(yùn)行。

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