“依法治國”方略的觀念史解讀

王先俊， 馬廣見

(安徽師范大學 馬克思主義研究中心, 安徽 蕪湖 241002)

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“依法治國”方略的觀念史解讀

王先俊1， 馬廣見2

(安徽師范大學 馬克思主義研究中心, 安徽 蕪湖 241002)

摘要：在觀念層面上，“依法治國”方略的提出、確立和拓展，實際上是幾代中國共產(chǎn)黨人法治觀念生成累積的結果，是一種觀念的社會化過程。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨人對法治的認知經(jīng)歷了由“革命法制”到“要人治不要法治”、由健全“社會主義法制”到建設“社會主義法治國家”、由“全面落實依法治國”到“全面推進依法治國”等幾個階段的演變，這一過程既反映了人們對法治認知發(fā)展的辯證法，也凸顯了中國共產(chǎn)黨人不懈追求真理的光輝品質(zhì)。

關鍵詞：依法治國；治國方略；觀念史

自黨的十八屆四中全會專題研究全面推進依法治國若干重大問題之后，學術界再度掀起了有關“依法治國”方略研究的熱潮。專家們緊緊圍繞四中全會精神，從多個角度對這一方略形成的歷史、實施這一方略的重大意義和實踐舉措等進行了深入探討，形成了不少高水平成果。我們以為，“依法治國”方略的提出、確立和拓展，實際上是中國共產(chǎn)黨人法治觀念生成累積的結果，是一種觀念的社會化過程。基于此，本文擬對“依法治國”方略作一觀念史的解讀，以呈現(xiàn)幾代中國共產(chǎn)黨人對真理不斷追尋的歷程，并努力為建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家提供有益的思想資源和歷史借鑒。

一、從加強“革命法制”到“要人治不要法治”

中國共產(chǎn)黨在執(zhí)政前，對法治的思考和認知主要集中于批判和摧毀國民黨的舊法統(tǒng)。比如，毛澤東曾多次強調(diào)：共產(chǎn)黨人“對于一切反共頑固派的防共、限共、反共的法律、命令”，“不論是理論上的、政治上的、軍事上的，原則上均應堅決地反抗之，均應采取堅決斗爭的態(tài)度”[1]第2卷，754。要“取消一切鎮(zhèn)壓人民的言論、出版、集會、結社、思想、信仰和身體等項自由的反動法令”[1]第3卷，1063。中國共產(chǎn)黨在全國執(zhí)政以后，用什么樣的方式治理國家開始緊迫地擺在黨的面前。由此，黨的領導人對法治的認知也深入一步。早在1949年1月，謝覺哉就指出：“我們不要資產(chǎn)階級的法治，但我們卻要我們的法治?！盵2]4他還強調(diào)，“民主和法制，對于一個國家的興旺發(fā)達，或是衰敗滅亡，往往是緊密地聯(lián)系在一起的，是起決定性的因素”[2]4?！耙虼?，對于破壞法制的現(xiàn)象，必須嚴肅對待。這對于一個新生的國家來說，尤其重要?！盵2]41949年9月中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《共同綱領》明確提出：“廢除國民黨反動政府一切壓迫人民的法律、法令和司法制度，制定保護人民的法律、法令，建立人民司法制度?！盵3]5從此開始到反右擴大化之前的7年時間里，新中國的法治建設迎來了第一次輝煌，不僅制定了1954年《憲法》以及《婚姻法》《土地改革法》《工會法》等一系列法律、法規(guī)，而且也有系統(tǒng)、有計劃地建立了各種人民司法制度，并要求全黨和全國人民都遵守法制，維護憲法和依法辦事。“革命法制”建設成為這一時期反復被強調(diào)的“官方語言”。董必武指出，“革命法制對于維護革命秩序、鞏固人民民主專政、保護人民的民主權利和合法利益、保障國家經(jīng)濟建設”具有“決定意義”[4]370?！案锩ㄖ啤钡谋举|(zhì)是“鞏固無產(chǎn)階級專政，保護工人和勞動農(nóng)民的利益”、與反革命分子作斗爭的“極重要的手段”[4]337。要學習蘇聯(lián)“建立正規(guī)革命法制”的經(jīng)驗，推動我國“革命法制”建設[4]311。 “革命法制”具有至高無上的權威，人們必須“對國家法律的嚴肅性要有充分的理解”[4]338，必須“對群眾加強法律的宣傳教育，培養(yǎng)群眾的守法思想”[4]356。1956年9月，董必武在八大會議上還專門作了《進一步加強人民民主法制，保障社會主義建設事業(yè)》的發(fā)言，總結了新中國成立幾年來我國法制建設的經(jīng)驗，分析了法制工作中存在的問題，指出：“無論就國家法制建設的需要來說，或者是就客觀的可能性來說，法制都應該逐漸完備起來。法制不完備的現(xiàn)象如果再讓它繼續(xù)存在，甚至拖得過久，無論如何不能不說是一個嚴重的問題?！盵4]481-490“還有一個嚴重的問題，就是我們少數(shù)黨員和國家工作人員，對于國家的法制有不重視或者不遵守的現(xiàn)象，并且對于這些現(xiàn)象的揭露和克服，也還沒有引起各級黨委足夠的注意?！盵4]481-490明確提出“依法辦事是進一步加強法制的中心環(huán)節(jié)”，“依法辦事有兩方面的意義：其一，必須有法可依?！涠?，有法必依……黨員應當成為守法的模范……對于那些故意違反法律的人，不管他現(xiàn)在的地位多高，過去的功勞多大，必須追究法律責任”[4]481-490。周恩來強調(diào)，“必須加強立法工作和革命法制”，那種“忽視立法工作，忽視革命法制的觀點是完全錯誤的……今后所有我們國家機關的工作人員都必須嚴格遵守憲法和法律，并成為守法的模范，同時還必須教育人民遵守憲法和法律，以保證表現(xiàn)人民意志的法律在全國統(tǒng)一施行”[5]613。1954年6月，毛澤東在《關于中華人民共和國憲法草案》的講話中說：“一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法。用憲法這樣一個根本大法的形式，把人民民主和社會主義原則固定下來，使全國人民有一條清楚的軌道，使全體人民有一條清楚的明確的和正確的道路可走，就可以提高全國人民的積極性?！盵6]第6卷，328-329我們的憲法是“革命的憲法”，“通過以后，全國人民每一個人都要實行，特別是國家機關工作人員要帶頭實行”[6]第6卷，328-329。后來毛澤東又多次談起“革命法制”問題，要求全黨和全國人民“一定要守法，不要破壞革命法制”，“所有的人都遵守革命法制……我們的法律，是勞動人民自己制定的。它是維護革命秩序，保護勞動人民利益，保護社會主義經(jīng)濟基礎，保護生產(chǎn)力的，我們要求所有的人都遵守革命法制”[6]第7卷，197-198。在同一時期，劉少奇也曾指出：1954年的憲法“表達了人民群眾的親身經(jīng)歷和長期心愿”，所以“憲法的意義是偉大的”，“全國人民和一切國家機關都必須遵守”，“中國共產(chǎn)黨的黨員必須在遵守憲法和一切其他法律中起模范作用”，舉國上下都要“為保證憲法的完全實施而奮斗”[7]168-170。在八大政治報告中，劉少奇再次說道：“為了鞏固我們的人民民主專政，為了保衛(wèi)社會主義建設的秩序和保障人民的民主權利，為了懲治反革命分子和其他犯罪分子，我們目前在國家工作中的迫切任務之一，是著手系統(tǒng)地制定比較完備的法律，健全我們的法制……我們的一切國家機關都必須嚴格地遵守法律?！盵7]253彭真在這一時期重點強調(diào)了“在法律面前人人平等”的問題。他說：“今后必須加強正規(guī)的革命法制建設，以保障國家建設事業(yè)的順利進行和人民的利益不受損害?！盵8]239同時必須實行法律面前人人平等，“人人遵守法律，人人在法律上平等，應當是，也必須是全體人民、全體國家工作人員和國家機關實際行動的指針。在我們這里，不允許言行不符，不允許有任何超于法律之外的特權分子”[8]256-259。那種“只許州官放火，不許百姓點燈”的認識和做法，與“革命法制”的基本精神是“根本不相容的，我們必須反對它”[8]256-259。黨的領導人有關“革命法制”的以上論述，其內(nèi)容集中起來主要在四個方面：一是對“革命法制”重要性的闡述；二是對“革命法制”特別是憲法權威的關懷；三是對在法律面前人人平等這一法制原則的強調(diào)；四是對法制教育的提倡[2]5-6。這四個方面大致構成了當時黨有關“革命法制”論的基礎，也反映了那個時期黨對法治認知觀念形態(tài)的總體水平，是新中國法治觀念史上一個了不起的成績。

可惜的是，以上有關法治的觀念并沒有延續(xù)下去。1957年反右擴大化以后，“革命法制”開始變成“可有可無的工具”，“要人治不要法治”逐漸在黨的主要領導人的觀念中占據(jù)主導地位。1958年8月在協(xié)作區(qū)主任會議上，毛澤東說，“公安法院也在整風，法律這個東西沒有也不行，但我們有我們這一套”，“不能靠法律治多數(shù)人，民法刑法那么多條誰記得了。憲法是我參與制定的，我也記不得”，“我們基本上不靠那些，主要靠決議，開會，一年搞四次，不靠民法、刑法來維持秩序”，“劉少奇提出，到底是法治還是人治？看來實際靠人，法律只能作為辦事的參考”[2]8-9。后來，毛澤東還說：“要人治不要法治，《人民日報》一篇社論，全國執(zhí)行，何必要什么法律。”[2]8-9由“革命法制”到“要人治不要法治”，是我們黨對法治認知的倒退。由于這種倒退，“文化大革命”的出現(xiàn)以及這一時期的“無法無天”局面的形成也就不難理解了。正如《關于建國以來黨的若干歷史決議》中所總結的：“種種歷史原因又使我們沒有能把黨內(nèi)民主和國家政治社會生活的民主加以法制化、法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有應有的權威。這就提供了一種條件，使黨的權力過分集中于個人，黨內(nèi)個人專斷和個人崇拜現(xiàn)象滋長起來，也就使黨和國家難于防止和制止‘文化大革命’的發(fā)動和發(fā)展?！盵9]下，819

二、從健全“社會主義法制”到建設“社會主義法治國家”

歷史是最好的老師。“文化大革命”無法無天的狀況，既是我們黨對法治認知倒退的必然結果，也是我們黨對法治的認知進一步提升的歷史和邏輯起點。“文革”結束以后，鄧小平在反思“文革”教訓時指出：“舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視?！盵10]332這是“文革”這場災難之所以發(fā)生的一個重要的原因。要避免“文革”的悲劇，“現(xiàn)在我們要認真建立社會主義的民主制度和社會主義法制。只有這樣，才能解決問題”[10]348?！凹訌姺ㄖ啤薄敖∪ㄖ啤钡瘸闪艘欢螘r間里鄧小平講話中高頻次出現(xiàn)的詞匯。1978年12月，鄧小平在中央工作會議閉幕式上的講話中說：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?，F(xiàn)在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來?！裕瑧摷辛α恐贫ㄐ谭?、民法、訴訟法和其他必要的法律……做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究?！盵10]146-1471979年6月，他在會見日本公民黨第八次訪華團時又說：“民主和法制，這兩個方面都應該加強，過去我們都不足?！瓫]有廣泛的民主是不行的，沒有健全的法制也是不行的。我們吃夠了動亂的苦頭?！覀兒枚嗄陮嶋H上沒有法，沒有可遵循的東西。……民主要堅持下去，法制要堅持下去。這好像兩只手，任何一只手削弱都不行。”[10]1891980年12月，在中央工作會議上的講話，鄧小平再次說道：“要繼續(xù)發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制?！贫ㄒ幌盗械姆伞⒎詈蜅l例，使民主制度化、法律化。社會主義民主和社會主義法制是分不開的。”[10]3591986年6月，鄧小平在中央政治局常委會上的講話還說：“糾正不正之風，打擊犯罪活動中屬于法律范圍的問題，要用法制來解決，由黨直接管不合適。……現(xiàn)在從黨的工作來說，重點是端正黨風，但從全局來說，是加強法制。我們國家缺乏執(zhí)法和守法的傳統(tǒng)，從黨的十一屆三中全會以后就開始抓法制，沒有法制不行。”[11]163

“加強法制”“健全法制”等有關社會主義法制問題的詞匯同樣在黨的其他領導人的講話和文章中被反復強調(diào)。葉劍英說：“必須進一步健全黨的紀律和社會主義法制，切實保障全體黨員和全體公民的民主權利，使黨內(nèi)民主和社會主義民主制度化、法律化。從黨的領導者到每個黨員，從國家領導人到每個公民，在黨紀和國法面前人人平等，絕不允許有不受黨紀約束的黨員和不受法律約束的特殊公民，絕不允許有凌駕于黨紀國法之上的特權。”[9]上，231胡耀邦說，雖然幾年來我國的法制建設取得了顯著的成就，但有相當數(shù)量的群眾，包括一些負責干部“對法制建設的重要性還認識不足，有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象在一些方面仍然存在，已經(jīng)制定的法律還沒有得到充分的遵守和執(zhí)行。這種狀況必須加以堅決改變”[12]29。“今后，我們黨要領導人民繼續(xù)制訂和完備各種法律”，“執(zhí)法部門要嚴格執(zhí)行法律”，“要在全體人民中間反復進行法制的宣傳教育”，“廣大黨員帶頭遵守憲法和法律”，“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”，這是“一項極其重要的原則”，“從中央到基層，一切黨組織和黨員的活動都不能同國家的憲法和法律相抵觸”[12]29。彭真強調(diào)：“實施憲法，就要加強社會主義法制?！盵8]488“建國以后，我們有了全國性的政權，情況不同了，不講法制怎么行？要從依靠政策辦事，逐步過渡到不僅靠政策，還要建立、健全法制，依法辦事。一要有法可依，二要依法辦事?！^去我們曾經(jīng)對法制建設的重要意義認識不夠，強調(diào)不夠，經(jīng)過十年內(nèi)亂，大家頭腦比較清醒了，認識到像‘文化大革命’中那樣無法無天是要吃苦頭的，決不能再讓它重演?！盵8]492由于“加強法制”和“健全法制”的這些認識成為經(jīng)歷“文革”災難后中國共產(chǎn)黨領導人的共同觀念，所以這些詞匯和思想也在當時黨的有關文件中被固化。黨的十一屆三中全會公報指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。從現(xiàn)在起，應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要議程上來。檢查機關和司法機關要保持應有的獨立性；要忠實于法律和制度，忠實于人民利益，忠實于事實真相；要保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超于法律之上的特權?！盵9]上，11十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出：必須“完善國家的憲法和法律并使之成為任何人都必須嚴格遵守的不可侵犯的力量，使社會主義法制成為維護人民權利，保障生產(chǎn)秩序、工作秩序、生活秩序，制裁犯罪行為，打擊階級敵人破壞活動的強大武器。決不能讓類似‘文化大革命’的混亂局面在任何范圍內(nèi)重演”[9]下，842。從十二大開始，黨的代表大會報告對“加強法制”和“健全法制”的問題每次都有比較集中的論述。十二大報告指出：“社會主義民主必須同社會主義法制的建設緊密結合起來，使民主制度化、法律化?！盵12]29十三大報告說：“我們必須一手抓建設和改革，一手抓法制。法制建設必須貫穿于改革的全過程。一方面，應當加強立法工作，改善執(zhí)法活動，保障司法機關依法獨立行使職權，提高公民的法律意識；另一方面，法制建設又必須保障建設和改革的秩序，使改革的成果得以鞏固。應興應革的事情，要盡可能用法律或制度的形式加以明確?！盵13]46-47十四大報告強調(diào)：“沒有民主和法制就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化。我們應當在發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制方面取得明顯進展”[14]28-29，要“加強立法工作，特別是抓緊制訂與完善保障改革開放、加強宏觀經(jīng)濟管理、規(guī)范微觀經(jīng)濟行為的法律和法規(guī)”，“要嚴格執(zhí)行憲法和法律，加強執(zhí)法監(jiān)督，堅決糾正以言代法、以罰代刑的現(xiàn)象”[14]28-29。在此之前，“加強法制”和“健全法制”從來沒有這樣為我們黨所重視，這不僅表明民主法制已成為黨的領導集團關注的時代主題，而且也表明我們黨對法治的認知在經(jīng)歷一系列“苦頭”之后在觀念層面上所實現(xiàn)的巨大躍遷。

當然，很難說這時我們黨就已經(jīng)把“依法治國”明確地上升到了治國方略的高度。但是，這種觀念的躍遷之于“依法治國”方略的正式提出意義巨大。法學界有一種普遍的認識：70年代末80年代初的民主法制論，重點在于防止“文革”悲劇的重現(xiàn)，所強調(diào)的是法制的作用和建設，并鑒于“文革”中大民主運動釀成的無政府主義和法律虛無主義思潮的泛濫，尤奉維護秩序為圭臬。不過，正是這種民主法制論，成為當代中國走向法治的新起點，成為邁向建設“社會主義法治國家”的一個重要節(jié)點。沒有對法律的重視和尊重，無論如何也是不能把“依法治國”作為治國方略提出來的[2]26-27。

由健全“社會主義法制”到建設“社會主義法治國家”的改變是20世紀90年代后的事，前后差不多走過20年的時間，中間又經(jīng)歷了“依法治國，建設社會主義法制國家”到“依法治國，建設社會主義法治國家”的變化。1996年2月8日，中共中央舉辦法制講座，邀請中國社會科學院法學研究所研究員王家福講授《關于依法治國，建設社會主義法制國家的理論和實踐問題》。江澤民在講座結束后發(fā)表了重要講話。他說：“加強社會主義法制建設，依法治國，是鄧小平建設有中國特色社會主義理論的重要組成部分，是我們黨和政府管理國家和社會事務的重要方針。實行和堅持依法治國，就是使國家各項工作逐步走上法制化的軌道，實現(xiàn)國家政治生活、經(jīng)濟生活、社會生活的法制化、規(guī)范化；就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務；就是逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化。”[15]第1卷，511依法治國不僅是社會進步、社會文明的一個重要標志，而且“對推動經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展和社會全面進步，保障國家長治久安，具有十分重要的意義”[15]第1卷，511，是建設社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求。第二天，《人民日報》在報道這次講座的同時發(fā)表了評論員文章，指出：“依法治國，建設社會主義法制國家是社會歷史發(fā)展的必然，是人民的根本利益所在，是治國的基本方略，是建設有中國特色社會主義的根本大計。它關系到社會的發(fā)展和進步，關系到人民的安寧和幸福，關系到國家的前途和命運?！盵2]261為此，全黨和全國人民必須為建設法制國家而奮斗。這不僅表明中國共產(chǎn)黨對依法治國理念的再次提升，更是我們黨關于未來治國方略和政治走向的一次公開宣示。

黨的十五大將“建設社會主義法制國家”改為“建設社會主義法治國家”。此前，中國理論界特別是法學界圍繞“法制國家”還是“法治國家”進行過熱烈討論，更多的專家認為應當使用“法治國家”而不是“法制國家”，根本原因在于“法制”與“法治”有原則性區(qū)別，法制不僅不能夠清晰地表明與人治的必然對立，而且還可能出現(xiàn)“人治底下的法制”等等[2]266-267。理論界的這種認識顯然為黨的高層所吸收。在十五大報告中，江澤民同志用很長的文字專門論述了“民主法制建設”問題。他說：“我國經(jīng)濟體制改革的深入和社會主義現(xiàn)代化建設跨越世紀的發(fā)展，要求我們在堅持四項基本原則的前提下，繼續(xù)推進政治體制改革，進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家?！婪ㄖ螄?，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！婪ㄖ螄?，是黨領導人民治理國家的基本方略?！盵15]第2卷，28-29這些論述在黨代會報告中創(chuàng)造了“三個第一次”：第一次用將“建設社會主義法制國家”改為“建設社會主義法治國家”；第一次將“依法治國”確定為黨治理國家的基本方略；第一次完整地論述了“依法治國”的基本內(nèi)容。這一治國方略既充分肯定了中國共產(chǎn)黨在治國理政中的領導地位，又明確彰顯了“法律至上”和“人民至上”的現(xiàn)代法治理念。如果說從“革命法制”論到“民主法制”論，再到“建設社會主義法制國家”論，依次構成中國共產(chǎn)黨人對法治認知觀念變遷的量變過程，那么十五大明確提出“依法治國”基本方略以及“建設社會主義法治國家”目標定位則是一種質(zhì)變，反映的是中國共產(chǎn)黨人對執(zhí)政規(guī)律認識的深化，對國家治理理念把握的實質(zhì)性提升。1999年3月，在九屆全國人大二次會議上，“依法治國，建設社會主義法治國家”被正式寫入憲法修正案，中國共產(chǎn)黨的主張轉變?yōu)閲乙庵?，成為全黨和全國一切組織和個人的根本遵循。

三、從“全面落實依法治國”到“全面推進依法治國”

從黨的十六大到黨的十八屆四中全會，中間經(jīng)歷十七大、十八大兩次黨的代表大會，中國共產(chǎn)黨人的法治觀念再次經(jīng)歷了由“全面落實依法治國”到“全面推進依法治國”的拓展和深化。十六大把“社會主義法制更加完備，依法治國基本方略得到全面落實”作為全面建設小康社會的目標固定下來，同時把民主、法治、人權等以往屬于“精神文明”的概念納入“政治文明”的范疇，正式提出“政治文明”概念，豐富了依法治國的內(nèi)涵，進一步明晰了依法治國同其他治國理政方式的關系。十六大還提出了“三個統(tǒng)一”的法治原則，強調(diào)“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國統(tǒng)一起來。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略”[16]24。這些認識不僅為全面落實依法治國指明了方向，也為中國共產(chǎn)黨人法治觀念的繼續(xù)拓展和深化奠定了基礎。

2002年12月，在首都各界紀念中華人民共和國憲法公布20周年大會上，胡錦濤發(fā)表了重要講話。他說：“實行依法治國基本方略，首先要全面貫徹實施憲法”，必須“維護憲法的權威，使憲法在全社會得到一體遵行”，必須“健全憲法監(jiān)督機制……使一切違反憲法的行為都能及時得到糾正”[17]4。這一論述突出了憲法在全面落實依法治國中的地位。2004年3月國務院印發(fā)了《全面推進依法行政實施綱要》(以下簡稱《綱要》)，把《綱要》的實施作為全面推進依法治國的重要舉措，同時《綱要》還提出“經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設法治政府”的目標[17]4。2004年9月，在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話中，胡錦濤指出：“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程”，“依法治國，前提是有法可依，基礎是提高全社會的法律意識和法制觀念，關鍵是依法執(zhí)政、依法行政、依法辦事、公正司法。依法治國首先要依憲治國，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政?！m應新形勢新任務的要求，不斷改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式，堅持依法治國的基本方略，把依法執(zhí)政作為黨治國理政的一個基本方式”[17]224-226。這一講話不僅再次凸顯了憲法的崇高地位，第一次明確提出“依憲治國”和“依憲執(zhí)政”的命題，而且把“依法治國”與“依法執(zhí)政”聯(lián)系起來，第一次明確提出“依法執(zhí)政”是我們黨治國理政的基本方式。還在這個月，黨的十六屆四中全會召開?！耙婪▓?zhí)政”作為我們黨治國理政的基本方式以黨的中央全會的形式得到固定。全會通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》中指出：“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式?！仨殘猿挚茖W執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，不斷完善黨的領導方式和執(zhí)政方式?！盵18]6-16把“依法執(zhí)政”作為黨的執(zhí)政的基本方式，既是“全面落實依法治國”題中應有之意，也反映了我們黨依法治國理念的進一步深化和發(fā)展。2006年10月，在黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，“社會主義民主法制更加完善，依法治國基本方略得到全面落實”[19]5-6，被視為構建和諧社會的目標和主要任務之一，又一次強調(diào)了依法治國方略的全面落實問題。

2007年10月，黨的十七大召開。這次會議不僅再次強調(diào)“全面落實依法治國基本方略”，而且明確提出了“加快建設社會主義法治國家”的新要求。胡錦濤在大會政治報告中指出：“依法治國是社會主義民主政治的基本要求”，要“堅持依法治國基本方略，樹立社會主義法治理念，實現(xiàn)國家各項工作法治化”，“提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領導人民有效治理國家”；要“堅持科學立法、民主立法”，“加強憲法和法律實施”，“維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權威”，“推進依法行政”，“各級黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動，帶頭維護憲法和法律的權威”[20]22-24。十七大以后，為了完成十五大提出的到2010年形成有中國特色社會主義法律體系的任務，黨加快推進立法進程，到2011年1月24日，全國人大常委會召開形成中國特色社會主義法律體系座談會，吳邦國委員長正式宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)如期形成。2011年7月1日，胡錦濤在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上的講話，又一次要求全黨“全面落實依法治國基本方略”，并在“全社會大力弘揚社會主義法治精神，不斷推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法進程，實現(xiàn)國家各項工作法治化。……為黨和國家興旺發(fā)達、長治久安提供更加完善的制度保障”[21]23。

由“全民落實依法治國”提法到“全面推進依法治國”提法的變化是黨的十八大。十八大不僅進一步強調(diào)“法治是治國理政的基本方式”，而且明確提出要“全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家”，把“全面推進”與“加快建設”聯(lián)系在一起?！叭妗笔峭七M依法治國的“空間”要求，“加快”則是推進依法治國的“時間”要求。推進依法治國涉及中國各領域、各方面，其“全面性”不但表現(xiàn)在“推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，“推進依法執(zhí)政”，建設“法治政府”，“弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強全社會學法尊法守法用法意識”等方面，而且表現(xiàn)在全面發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護憲法和法律的尊嚴和權威，“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力”，“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法”等方面。在時間上，要加快法治建設步伐，保證到2020年全面建成小康社會時，“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障”[22]14-22。由“全面落實依法治國”到“全面推進依法治國”的變化，實現(xiàn)了黨對法治認識的又一次觀念提升。

十八大以后，習近平總書記就全面推進依法治國發(fā)表了一系列重要講話。2012年12月，在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布30周年大會上的講話中，習近平指出：“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。實現(xiàn)這個目標要求，必須全面貫徹實施憲法?！婪ㄖ螄?，首先要依憲治國；依法執(zhí)政，關鍵是依憲執(zhí)政?！盵23]138-141全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家，“必須全面推進科學立法、嚴格守法、公正司法、全民守法進程”[23]138-141。2013年12月，在主持十八屆中央政治局第四次集體學習時，習近平強調(diào)：“要堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設?！盵23]1442014年1月，在中央政法工作會議上的講話中，習近平提出，要正確處理黨的政策和國家法律的關系，“黨既領導人民制定憲法法律，也領導人民執(zhí)行憲法法律，做到黨領導立法、保證執(zhí)法、帶頭守法”[23]147。習近平的這些思想為十八屆三中、四中全會所吸收和發(fā)展。十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[24]3。把推進依法治國置于國家治理體系現(xiàn)代化之中加以認知，為此，全會又提出了“建設法治中國”的新目標，再次強調(diào)“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”[24]31-32?！胺ㄖ沃袊焙汀叭齻€共同推進”“三個一體”建設，是我們黨法治觀念的新發(fā)展。2014年10月召開的十八屆四中全會專門研究了全面推進依法治國若干重大問題。這次會議指出：“依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求”，“事關我們黨執(zhí)政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家的長治久安”，“要堅定不移走中國特色社會主義法治道路”[25]1-2?！叭嫱七M依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家?！盵25]4要“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[25]4。這些論述第一次把“依法治國”上升為中國特色社會主義本質(zhì)要求的高度，第一次提出“三個事關”，第一次提出“走中國特色社會主義法治道路”，第一次用“法治體系”替代以往強調(diào)的“法律體系”，第一次提出“五大體系”建設。把“依法治國”提到社會主義本質(zhì)要求和“三個事關”的高度，體現(xiàn)了我們黨對法治重要性的認知達到一個新的水平；向世界公開宣示“堅定不移走社會主義法治道路”，則進一步彰顯了黨的道路自信和理論自信；用“法治體系”替代“法律體系”，并著手“五大體系”布局，反映了我們黨對“法治中國”建設規(guī)律認識的進一步深化?？傊?，四中全會的若干個“第一次”，表明這次會議在中國共產(chǎn)黨法治觀念變遷史上所具有的里程碑意義。

四、結語

在對“依法治國”方略進行粗略的觀念史解讀之后，再作以下兩點補充作為本文的結語。

第一，中國共產(chǎn)黨人對法治的認知和實踐走過了一條“之”字路。還在1946年，當時的一位著名法學家曾說過：“從歷史的觀點言：今日中國顯然彷徨于法治之門，而不得入。四十年來的中國史似乎啟示我們：到法治之路是條迷津。目前社會現(xiàn)實，似乎還沒有發(fā)現(xiàn)迷津中的正確路線，更談不到有效的實踐?！盵2]2新中國的成立迎來了中國法治建設的新紀元，建立“革命法制”成為以毛澤東為代表的中國共產(chǎn)黨人的共識，我們國家也初步建立了以《憲法》為核心的“革命法制”的體系框架。此后20多年，隨著政治風云跌宕起伏，法治理想一步一步丟失，“人治”論逐漸走到了前臺，中國的政治法律生活也進入一個“和尚打傘、無法無天”的狀態(tài)。十一屆三中全會成為結束這種狀態(tài)的轉折點。面對“文革”的災難，理論界發(fā)出“反對人治，實行法治”的強烈訴求，應當結束“人治”走向“法治”也成為以鄧小平為代表的中國共產(chǎn)黨人共同的心聲，“民主法制”論應運而生。在此基礎上，中國共產(chǎn)黨人對法治的認知經(jīng)歷了由健全“社會主義法制”到建設“社會主義法治國家”、由“全面落實依法治國”到“全面推進依法治國”等幾個階段的不斷深化，“依法治國”方略不僅得以確立，而且進入“全面推進依法治國”的新時代。列寧曾經(jīng)指出：“在認識論上和在科學的其他領域中一樣，我們應該辯證地思考，也就是說，不要以為我們的認識是一成不變的，而要去分析怎樣從不知到知，怎樣從不完全的不確切的知到比較完全比較確切的知?！盵26]24毛澤東說：“人們的認識，不論對于自然界方面，對于社會方面，也都是一步又一步地由低級向高級發(fā)展，即由淺入深，由片面到更多的方面?！盵1]第1卷，283中國共產(chǎn)黨法治觀念的變遷恰恰經(jīng)歷了一個“從不知到知”，“從不完全的不確切的知到比較完全比較確切的知”，“一步又一步地由低級向高級發(fā)展”的過程，這既反映了人們對法治認知發(fā)展的辯證法，也凸顯了中國共產(chǎn)黨人不懈追求真理的光輝品質(zhì)。因為具有這種品質(zhì)，中國法治建設的觀念創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新才能得以一步步深入。

第二，“依法治國”還在路上。習近平強調(diào)：要“解決黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題，解放和增強社會活力、促進社會公平正義、維護社會穩(wěn)定、確保黨和國家長治久安”，“要推動我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，不斷開拓中國特色社會主義事業(yè)更加廣闊的發(fā)展前景”，“就必須全面推進社會主義法治國家建設，從法治上為解決這些問題提供制度化方案”。現(xiàn)在，全面建成小康社會進入攻堅期和深水區(qū)。我們黨面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務之重前所未有、矛盾風險挑戰(zhàn)之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大”[25]42-44?！耙婪ㄖ螄被痉铰源_立近18個年頭，所取得的成就有目共睹。但是，法律制度仍然存在諸多不適應經(jīng)濟社會發(fā)展和民主政治建設的問題，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象時有發(fā)生，法治監(jiān)督體系、法治保障體系、黨內(nèi)法規(guī)體系還不完善，司法的公信力較為弱化，領導干部用法治思維和法治方式管黨治黨、執(zhí)政興國的能力還不是很高，法治政府建設任重道遠。一方面是“兩個前所未有”“兩個更加”帶來的對“全面推進依法治國”的強烈期盼，一方面是我們“依法治國”實踐中和觀念上存在的問題。為此，中國共產(chǎn)黨人唯一正確的選擇只能是不斷地進行法治觀念創(chuàng)新和法治實踐創(chuàng)新。同時，我們也有理由相信，“法治中國”的目標一定能夠實現(xiàn)。

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[責任編輯：張?zhí)炀癩

The Interpretation on the Conceptual History of the Strategy of “Governing the Country by Law”

WANG Xian-jun1， MA Guang-jian2

(Research Center of Marxism, Anhui Normal University, Wuhu Anhui 241002, China)

Abstract:From the conceptual aspect, the proposal, formation and expansion of the strategy of “governing the country by law” is in fact the result of developing the concept of governing by law for generations of CPC members, as well as a process of the socialization of the concept. Since the establishment of the PRC, CPC members’ awareness of governing by law has experienced several stages of changes, from “evolutionary legality” to “governing by people rather than by law”, from the development of “socialist legality” to the construction of “socialist country governed by law”, from “the overall implementation of governing the country by law” to “the overall promotion of governing the country by law”. This process not only reflects the dialectic development of people’s awareness of governing by law, but also highlights CPC members’ persistent pursuit of the truth.

Key words:govern the country by law; strategy of governing the country; conceptual history

中圖分類號：D920.0

文獻標識碼：A

文章編號：1002-6320(2016)02-0085-08

作者簡介：1.王先俊(1962—)，安徽省霍山縣人，安徽師范大學馬克思主義研究中心教授、博士生導師，研究方向為中共黨史和馬克思主義中國化；2.馬廣見(1973—)，安徽省滁州市人，安徽師范大學政治學院博士研究生，研究方向為中共黨史和馬克思主義中國化。

基金項目：2015年度安徽省哲學社會科學規(guī)劃重點項目“習近平總書記全面深化改革思想研究”，項目編號：AHSK2015D01。

收稿日期：2015-12-20