森林資源國家干預(yù)的規(guī)范化探析

鄭了了，蔡珠莎

（浙江農(nóng)林大學(xué)，浙江 臨安 311300）

生態(tài)建設(shè)

森林資源國家干預(yù)的規(guī)范化探析

鄭了了，蔡珠莎

（浙江農(nóng)林大學(xué)，浙江 臨安 311300）

在我國，自然資源屬于國家所有，森林資源也不例外。國家所有雖在我國法律中有規(guī)定，但國家所有制是個(gè)抽象概念，單靠法律規(guī)制并不科學(xué)，且法律關(guān)于國家所有的相關(guān)規(guī)定存在瑕疵，需加以規(guī)范解讀，進(jìn)而完善國家對(duì)森林資源的干預(yù)模式，促使森林資源規(guī)范利用。

森林資源；國家所有；法律規(guī)制；國家干預(yù)

1 對(duì)我國現(xiàn)有森林資源國家法規(guī)的剖析

在我國，主流理論認(rèn)為，國家所有權(quán)乃是國家對(duì)國有財(cái)產(chǎn)（或稱“全民所有制財(cái)產(chǎn)”）所享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，是全民所有制在法律上的表現(xiàn)。除少數(shù)法定例外情形外，我國自然資源全部為國家所有，由國務(wù)院“代表國家行使所有權(quán)”，普通主體只能通過用益物權(quán)性質(zhì)的“自然資源使用權(quán)”對(duì)資源進(jìn)行分配和利用。這種主流觀點(diǎn)將國家所有權(quán)歸為“物權(quán)”，但這樣的劃分缺乏合理性。

1.1 物權(quán)主體明晰化與“全民國家”抽象性的對(duì)立

作為一種以確定物的支配秩序?yàn)楹诵娜蝿?wù)的私權(quán)，物權(quán)法上的所有權(quán)主體必須具體、特定并具有私法上的人格。只有那些客觀存在，并對(duì)特定物具備獨(dú)立支配權(quán)能的主體，才擁有和行使物權(quán)的可能性。而在我國，無論憲法還是物權(quán)法，都明確規(guī)定“國家所有，即全民所有”，也就是說，這里的“國家”乃“全體人民”意義上的抽象國家，然而，人民是一個(gè)抽象的政治概念，是一個(gè)不容分割的整體，不具有明確指向性，并不具有獨(dú)立支配物的權(quán)能。

1.2 物權(quán)客體的指向性與自然資源的不特定性的對(duì)立

物權(quán)的客體主要是有體物，而且還必須具備單一性、獨(dú)立性、特定性。但廣義上的森林資源包含林地、林木群及相關(guān)生態(tài)要素。雖然林地具有固定性，但林木群和動(dòng)植物卻在不斷生長、遷移和死亡，這導(dǎo)致森林缺乏特定性，難以承載單一物權(quán)。故，廣義上的森林難以成為民法所有權(quán)的客體。

1.3 物權(quán)私有性與自然資源國家所有權(quán)公有性之對(duì)立

物權(quán)法上的所有權(quán)含義是“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。而“全民”意義上的國家指向不明，無法對(duì)自然資源進(jìn)行占有和使用。

1.4 物權(quán)獨(dú)立行使與資源國家所有權(quán)非獨(dú)立自主性之對(duì)立

所有權(quán)是所有法律權(quán)利中對(duì)所有者意志尊重最充分的，按照自己的意志直接支配財(cái)產(chǎn)是所有權(quán)的特征和優(yōu)勢(shì)所在。然而，對(duì)國家而言，所有權(quán)的優(yōu)勢(shì)不復(fù)存在。依民法理論，無論代理還是代表，都應(yīng)當(dāng)有被代表者的明確授權(quán)、行為人應(yīng)以“被代表者”名義進(jìn)行活動(dòng)，而實(shí)踐中任何具體的資源管理活動(dòng)幾乎不可能得到“國家”的明確授權(quán)，而這些活動(dòng)也都是管理部門以“自己的名義”而不是“中華人民共和國”的名義進(jìn)行的，如何能夠視為對(duì)國家的“代表”？[1]他們代表的是特定群體中不特定民眾的利益，而不能代表“全體國民”。

2 森林資源國家所有概念的誤解

2.1 以森林資源在特定法律規(guī)范中的屬性來其國家所有權(quán)性質(zhì)

在法律被劃分為若干部門，并且分工越來越細(xì)的背景下，私權(quán)規(guī)范聚集在民商法中，公權(quán)往往由公法等加以規(guī)定，這是當(dāng)前立法的趨勢(shì)，但這也只是大體上如此。如崔建遠(yuǎn)教授所言，“基于立法技術(shù)的需要，民商法有時(shí)涉及到公權(quán)，公法也規(guī)定有私權(quán)，亦無不可。所以，僅僅根據(jù)何種法律所作的規(guī)定就妄下結(jié)論，顯得輕率。”[2]為更好地保護(hù)森林資源，在憲法層面對(duì)森林資源所有權(quán)進(jìn)行綱領(lǐng)性的規(guī)定，并為民事基本法律的制定提供原則性的指引是必要的。但不能基此而否認(rèn)森林資源國家所有權(quán)具有私法性質(zhì)的可能性。

2.2 混淆主權(quán)國家與國家法人兩個(gè)概念

森林資源國家所有權(quán)性質(zhì)存有疑慮，很大程度上是由于作為自然資源國家所有權(quán)主體的國家，兼具有民事主體與主權(quán)國家的雙重屬性。長期以來，我們并沒有對(duì)自然資源所有權(quán)的行使進(jìn)行合理定位，把國家作為自然資源管理者的主權(quán)力與國家作為自然資源所有人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利混為一體，把權(quán)力的行使作為自然資源國家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，使自然資源所有權(quán)成為行政權(quán)的附庸，以至于自然資源管理和所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)都沒有達(dá)到預(yù)期的效果[3]。

從國家可以成為私法主體的角色來看，自然資源國家所有權(quán)完全具有作為私法上所有權(quán)的可能性。國家作為自然資源所有權(quán)的權(quán)利主體并不能否定自然資源國家所有權(quán)作為私法上所有權(quán)的理由。如凱爾森所言，在有一個(gè)民法典時(shí)，該法典的規(guī)范同等地適用于私人與國家。有關(guān)國家的這些權(quán)利和義務(wù)的爭端，通常就用解決私人間爭端的那種方式加以處理。一個(gè)法律關(guān)系以國家為其當(dāng)事人一方的事實(shí)，并不一定要將國家從私法領(lǐng)域中移出。[4]”

3 美國公共信托模式下的國家干預(yù)方式探究

美國森林資源公共信托理論基本主張是，政府為了全體國民的利益而控制或持有公共信托土地、水和其他自然資源，不能通過轉(zhuǎn)讓這些資源而使其變成私人所有，也不能改變這些資源的公有屬性，公民有權(quán)按照其原本具備的公有屬性或目的對(duì)此類物品進(jìn)行充分利用；作為公眾的受托管理人，政府既不能通過默許放棄或者轉(zhuǎn)讓這類財(cái)產(chǎn)，也不能將此類財(cái)產(chǎn)作為私有物品進(jìn)行使用從而改變其原本存在的公有屬性；政府只有為人民的權(quán)利和利益考量時(shí)，才可通過適當(dāng)方式授予私人有限使用公共信托資源的權(quán)利，但不能改變其作為公共物品而享有的公有屬性。這是從美國各州早期的判例中概括、歸納得出的結(jié)論。

按照美國著名憲法學(xué)家和環(huán)境學(xué)家薩克斯教授的觀點(diǎn)，可以作為這一理論概念支撐的思想有三：一是“某利益對(duì)每個(gè)公民來說天生就是如此重要，以致每個(gè)公民對(duì)它們的自由利用往往表明社會(huì)是所有公民的社會(huì)而不是奴隸的社會(huì)”。二是“某些利益完全是因自然的慷慨而給予人的特別恩賜，因而它們應(yīng)當(dāng)屬于全體人民”。三是某些資源“具有其特別的公共性，從而使它們不適合用作私人用途”[5]。

在美國憲法制定時(shí)，公共信托理論已經(jīng)是每個(gè)人同意、現(xiàn)實(shí)法律世界所暗示的觀念，因而有關(guān)公共信托的五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即遵循指令、合理照顧、對(duì)委托人忠誠、公正無私以及負(fù)責(zé)任的義務(wù)。政府機(jī)構(gòu)和官員作為國家權(quán)力的受托人，須對(duì)委托人履行這五個(gè)方面的義務(wù)。

美國公共信托理論對(duì)森林資源國家所有權(quán)的限制主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，政府負(fù)有對(duì)森林資源公共用途加以保護(hù)的義務(wù)，確保每個(gè)公民可以平等地按照這些森林資源的公共用途加以利用。其次，政府原則上不得轉(zhuǎn)讓公共信托資源，不得改變其公共信托用途。根據(jù)公共信托理論，政府作為受托人，雖然取得了信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，但只是一種形式上和名義上的所有權(quán)，并不能享受因該項(xiàng)所有權(quán)的行使所帶來的利益——公共信托利益，也不能同真正的所有權(quán)人一樣，任意管理和處分這類資源，相反要受到很多限制。公共信托本質(zhì)上是在政府各部門之間以及政府各部門與公民之間達(dá)成的社會(huì)契約。在法院看來，政府不得隨意將一種有價(jià)值的公共資源轉(zhuǎn)讓給私人機(jī)構(gòu)，進(jìn)而放棄自己對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的控制權(quán)力，除非這種轉(zhuǎn)讓能夠促進(jìn)公共利益的增長或者這種轉(zhuǎn)讓不會(huì)給剩余財(cái)產(chǎn)中的公共利益帶來實(shí)質(zhì)損害。即使允許將公共信托財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給私人機(jī)構(gòu)，為確保被轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)能夠繼續(xù)服務(wù)于公共利益，并且盡可能避免對(duì)剩余的公共信托資源帶來損害，法院會(huì)嚴(yán)格審查其轉(zhuǎn)讓行為。正是在這一意義上，公共信托理論成為公眾和法院限制立法機(jī)關(guān)對(duì)公共信托資源加以處置的重要工具。最后，國家所有權(quán)的行使要受到權(quán)利制約原則與民主原則的限制。當(dāng)代議機(jī)關(guān)或者政府未能履行其公共信托義務(wù)、未盡善待管理人的義務(wù)或做出有損受托人利益的決定以及不能公平對(duì)待多數(shù)受益人時(shí)，任何人都可以向法院起訴，要求法院強(qiáng)制代議機(jī)關(guān)或者政府履行公共信托義務(wù)。這里的“任何人”，既可以是現(xiàn)實(shí)生活在美國國土上的居民，也可以是未來可能生活在美國國土上的居民，他們既可以以個(gè)人的名義，也可以以集體的名義;既可以以現(xiàn)代人的名義，也可以以子孫后代的名義，要求受托人履行保護(hù)公共信托資源的義務(wù)[6]。

4 對(duì)森林資源國家干預(yù)的正確模式探析

從憲法對(duì)森林資源所有權(quán)的行使所施加的限制可以看出，森林資源國家所有權(quán)實(shí)際上是一種義務(wù)性權(quán)利。這項(xiàng)權(quán)利的存在目的是為確保所有權(quán)行使者履行其對(duì)人民的信托義務(wù)，維護(hù)社會(huì)公平。

①立法機(jī)關(guān)應(yīng)代表國家制定相應(yīng)法律、法規(guī)，確立森林資源國家所有權(quán)與公共利益的聯(lián)系，確保公共利益不受侵犯，保障每個(gè)人最低限度自主所需要的森林資源免受私人控制，防止其淪為剝削他人的工具，從而將憲法上的抽象所有權(quán)具體化，區(qū)分森林資源中的國有公物和國有私物分別進(jìn)行管理。公共性森林資源從范圍上大都屬于“國家公產(chǎn)”。性質(zhì)上屬于公共物品。法律在這些森林資源上設(shè)立國家所有權(quán)的目的并不是通過行使所有權(quán)來增加國民收入，而是要通過國家管理以確保民眾可以自由、無償?shù)厥褂眠@些森林資源。“政府的責(zé)任在于確保每個(gè)公民可以平等地根據(jù)森林資源的公共用途加以使用的權(quán)利，而非為實(shí)現(xiàn)所謂平等化收入的目標(biāo)，通過轉(zhuǎn)讓、出租這些森林資源以期獲取收益。[7]”

②森林資源國家所有權(quán)具有私權(quán)和公權(quán)二重性。為了保障森林資源所承載的公共利益的實(shí)現(xiàn)，立法者必須改變目前森林資源所有權(quán)和森林資源的行政管理權(quán)由同一個(gè)機(jī)構(gòu)行使以及森林資源利用關(guān)系既是公法關(guān)系又是私法關(guān)系的現(xiàn)狀，可以按照分權(quán)制衡的原則，設(shè)立兩個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，分別依法行使森林資源行政管理權(quán)和森林資源所有權(quán)。

③作為森林資源管理者的政府在管理和行使公共森林資源所有權(quán)過程中，一方面應(yīng)維持森林資源的公共性，保證民眾平等地獲得森林資源，而不是被個(gè)別民眾獨(dú)占成為謀利工具。另一方面，政府應(yīng)以非營利目的管理公共森林資源，不能將其充當(dāng)獲取財(cái)政收益的工具?！皣也坏迷O(shè)立權(quán)力和經(jīng)濟(jì)障礙，妨礙社會(huì)公眾隨機(jī)得到公用性財(cái)產(chǎn)的用益物權(quán)。[8]”這點(diǎn)可以看出，公共森林資源國家所有權(quán)，并不具有傳統(tǒng)民法中所有權(quán)的排他性和獨(dú)占性，其本質(zhì)上表現(xiàn)為國家領(lǐng)域內(nèi)社會(huì)公眾對(duì)公共森林資源的共同使用權(quán)。

④盡管國家對(duì)森林資源公共物品享有法律規(guī)定的縮影權(quán)，但由于該所有權(quán)的公共性，公共森林資源不宜為任何個(gè)人壟斷、獨(dú)占使用。基于此，在立法中應(yīng)規(guī)定公用性財(cái)產(chǎn)為禁止流通物，不得隨意轉(zhuǎn)讓，不能成為強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)的。

⑤由于森林資源附近居民基于習(xí)慣或者基于對(duì)森林資源利用的依賴性而對(duì)自然資源享有增強(qiáng)的利用權(quán)[9]，因此，在森林資源上的多種用途發(fā)生沖突時(shí)，國家應(yīng)優(yōu)先保護(hù)森林資源附近居民對(duì)森林資源的習(xí)慣利用和依賴?yán)谩?/p>

[1]鞏固.自然資源國家所有權(quán)公權(quán)說[J].法學(xué)研究,2013(4):19-34.

[2]崔建遠(yuǎn).準(zhǔn)物權(quán)研究[M].北京:法律出版社.2003.

[3]單平基.自然資源國家所有權(quán)性質(zhì)界定 [J].求索,2010(12): 50-52.

[4][奧]凱爾森.法與國家的一般理論[M].沈宗靈譯.北京:中國大百科全書出版社,1996.

[5]JOSEPH LS．The public trustdoctrine in natural resources law: effective judicial intervention[J].M ichigan Law Review，1970，68 (3)：471-566．

[6]周小明.信托制度比較法研究[M].北京:法律出版社，1996.

[7]肖澤晟.社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)與國家私產(chǎn)的分野——對(duì)我國“自然資源國有”的一種解釋[J].浙江學(xué)刊,2007(6):33-40.

[8]羅杰.論國家所有權(quán)的社會(huì)化 [J].山東社會(huì)科學(xué),2011(12): 81-83.

[9]肖澤晟.論公物附近居民增強(qiáng)利用權(quán)的確立與保障[J].法商研究,2011(2):15-22.

［責(zé)任編輯：鹿 鳴］

Probe into the Standardization of State Intervention in Forest Resources

ZHENG Liao-liao,CAIZhu-sha
(Zhejiang Agriculture and ForestUniversity,Linan Zhejiang 311300,China)

In China,natural resources are owned by the state,and forest resources are no exception. Although the state has all the provisions in the law,but the state ownership is an abstractconcept,the law is not science alone,and the law on the relevant provisions of state-owned flaws,need to be standardized interpretation,and then improve the national forest resources intervention model,to promote the standardized useof forest resources.

ForestResources;State Owned;LegalRegulation;State Intervention

F326.2

A

1673-5919（2016）06-0074-03

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2016.06.024

2016-11-09

鄭了了（1991-），男，浙江江山人，碩士研究生。