國(guó)有企業(yè)改革與資本管理

黃 安 杰

(河南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,河南 開封 475001)

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國(guó)有企業(yè)改革與資本管理

黃 安 杰

(河南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,河南 開封 475001)

摘要：國(guó)有企業(yè)改革是讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的重要內(nèi)容。2015年8月中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，明確提出要完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變、改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制、推動(dòng)國(guó)有資本合理流動(dòng)優(yōu)化配置。分析國(guó)企改革歷程中的得與失，可以發(fā)現(xiàn)改革中存在的問題:一是布局仍然不合理，國(guó)有資本沒有在完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出；二是國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)管理沒有從管資本的角度入手；三是資本所有者權(quán)力發(fā)揮不到位，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范。國(guó)企改革只有抓住資本管理這個(gè)牛鼻子，調(diào)整國(guó)有企業(yè)布局、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)都要從管資本入手，這樣改變國(guó)資監(jiān)管方式，才能有效解決國(guó)有企業(yè)布局、完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)等困擾國(guó)企業(yè)改革的一系列重大問題。

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè)改革；資本管理；現(xiàn)代企業(yè)制度

一、不明晰產(chǎn)權(quán)的國(guó)有企業(yè)改革解決不了根本問題

我們一般說的國(guó)有企業(yè)改革從1978年改革開放以來算起。吳敬璉認(rèn)為，國(guó)企改革從1956年中共八大“實(shí)行經(jīng)濟(jì)管理體制改革”就開始了[1]，1956—1978年主要是圍繞“企業(yè)下放”和“上收”進(jìn)行的。1978年以來則是圍繞“擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)”進(jìn)行的。1979年國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于擴(kuò)大國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)的若干規(guī)定》，1984年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)自主權(quán)的暫行規(guī)定》，1992年出臺(tái)《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》。這些規(guī)定和條例主要內(nèi)容是“放權(quán)”和“讓利”，后來發(fā)展成為“企業(yè)承包”。這種改革的積極意義是毋庸置疑的，特別是在企業(yè)激勵(lì)機(jī)制、信息機(jī)制和決策效率方面。但其局限性也非常明顯，經(jīng)濟(jì)學(xué)家張維迎指出：“利改稅和撥改貸，在某種意義上講可以理解為政府與企業(yè)間玩的虛擬游戲，國(guó)有企業(yè)并沒有把貸款真正當(dāng)作債務(wù)，在他們看來，無(wú)非是原來讓我從財(cái)政拿錢，現(xiàn)在是從銀行拿錢，拿多少也是政府決定的，沒有人想著以后真要還它。”[2]這種改革沒有改變國(guó)有企業(yè)的基本制度，沒有建立有效的激勵(lì)機(jī)制，解決不了國(guó)有企業(yè)深層次的問題，也造成了產(chǎn)權(quán)關(guān)系即資本所有者與經(jīng)營(yíng)者之間的混亂和腐敗行為的發(fā)生。

1993年十四屆三中全會(huì)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中，提出要建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。隨后，《中華人民共和國(guó)公司法》出臺(tái)，并在2005年重新修訂。1998年十五屆三中全會(huì)通過《關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》。在全國(guó)各地，積極推進(jìn)“抓大放小”戰(zhàn)略，一大批小企業(yè)脫胎換骨，民營(yíng)化或有民營(yíng)股權(quán)注入，成為新的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。2003年國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成立，代表國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)履行資本所有者職責(zé)。2003年十六屆三中全會(huì)指出，加快調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。2007年十七大進(jìn)一步提出，要深化國(guó)有企業(yè)公司制、股份制改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)。國(guó)有大中型企業(yè)通過規(guī)范上市、中外合資和企業(yè)互相參股等形式改為股份制企業(yè)。2013年十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“允許更多國(guó)有經(jīng)濟(jì)和其它所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展為混合所有制經(jīng)濟(jì)”，“推動(dòng)國(guó)有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度”。把國(guó)有企業(yè)以產(chǎn)權(quán)為重點(diǎn)的改革又向前推進(jìn)了一步。國(guó)有企業(yè)管理進(jìn)一步規(guī)范，活力進(jìn)一步增強(qiáng)。2015年8月中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，明確提出要完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變、改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制、推動(dòng)國(guó)有資本合理流動(dòng)優(yōu)化配置、推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，為下一步深化國(guó)有企業(yè)改革指明了路徑和方向。

二、當(dāng)前國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)中存在的突出問題是資本管理問題

(一)國(guó)有企業(yè)布局不合理的問題沒有得到明顯解決

國(guó)有資本沒有在完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出。張文魁指出，“國(guó)有制在代理成本方面和道德風(fēng)險(xiǎn)方面存在不可克服的缺陷”?！霸谖铱磥恚x開國(guó)企產(chǎn)權(quán)改革來推行國(guó)企市場(chǎng)化改革，不過是水中撈月、鏡中摘花。你永遠(yuǎn)無(wú)法叫醒一個(gè)裝睡的人，你也永遠(yuǎn)無(wú)法叫醒一個(gè)躺在被窩里的國(guó)有企業(yè)。”他還指出，“國(guó)企既使已經(jīng)面向市場(chǎng)開展經(jīng)營(yíng)，如果回避產(chǎn)權(quán)問題，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的市場(chǎng)化”[3]。

(二)國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)管理沒有從管資本的角度入手

國(guó)資委管的過多，人、財(cái)、物和具體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都管，一些企業(yè)市場(chǎng)主體地位尚未真正確立，現(xiàn)代企業(yè)制度還不健全，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制有待完善，國(guó)有資本運(yùn)行效率需進(jìn)一步提高。實(shí)踐證明，國(guó)有資產(chǎn)管理體制這種“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”，偏離了國(guó)有資本定位這樣的大局問題，不僅管不好國(guó)有資本，也影響了企業(yè)的市場(chǎng)化。為此，必須推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的資本化，以管資本為主簡(jiǎn)化為對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理。這樣，可以著眼于宏觀管理，集中精力履行好國(guó)家出資人的責(zé)任，可以在改變國(guó)有企業(yè)政企不分、政資不分、多頭管理上取得突破。在這里面，純粹國(guó)有資本獨(dú)資在客觀上很難有效解決這一問題，自己監(jiān)督自己，老子監(jiān)督兒子，上級(jí)監(jiān)督下級(jí)，都無(wú)法動(dòng)真格的。如果讓國(guó)有企業(yè)成為有民營(yíng)資本參加的混合所有制，則情況馬上會(huì)發(fā)生變化。

(三)資本所有者權(quán)力發(fā)揮不到位，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范

一些企業(yè)管理混亂，存在內(nèi)部人控制、利益輸送、國(guó)有資產(chǎn)流失等問題。一方面，在國(guó)有控股的大型企業(yè)，沒有實(shí)現(xiàn)所有與控制的分離，董事會(huì)基本上就是原來國(guó)有企業(yè)的“領(lǐng)導(dǎo)班子”。這個(gè)班子具有雙重身份，既是國(guó)有股東的全權(quán)代表，又是國(guó)有股東所雇傭的經(jīng)理人員，他們共同聽命一個(gè)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)——國(guó)資委，因?yàn)橛蓢?guó)資委進(jìn)行任命，等同于自己監(jiān)督自己。另一方面，董事會(huì)形同虛設(shè)，其他股東無(wú)法影響公司的運(yùn)作，卻必須承擔(dān)大股東經(jīng)營(yíng)失敗所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。這種制度失敗的根源就在于國(guó)資委沒有從管資本的角度入手管理國(guó)有企業(yè)。

三、從管理資本入手推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展

羅納德·科斯在探討企業(yè)的性質(zhì)時(shí)指出：“企業(yè)的顯著特征就是價(jià)格機(jī)制的替代物。”[4]應(yīng)該說，市場(chǎng)和企業(yè)是兩種不同的組織配置資源的方式，企業(yè)產(chǎn)生的原因是企業(yè)配置資源的交易費(fèi)用低于市場(chǎng)配置資源的交易費(fèi)用?！霸谀撤N意義上講，政府是一個(gè)超級(jí)企業(yè)(但不是一種非常特殊的企業(yè))，因?yàn)樗芡ㄟ^行政決定影響生產(chǎn)要素的使用?！盵4]中國(guó)特色的社會(huì)主義制度既要堅(jiān)持公有制主體地位，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力，還要毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。因此，必須讓企業(yè)真正成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，真正讓價(jià)格機(jī)制在企業(yè)資源配置中起作用，而不是壟斷、更不是政府在起作用。政府作為龐大的國(guó)有企業(yè)所有者，只有從管資本的角度入手才可能放手讓這些企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)。

(一)調(diào)整國(guó)有企業(yè)布局要從管資本入手

推動(dòng)以管資本為主的國(guó)有資本合理流動(dòng)，優(yōu)化國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)。第一，一般非公益性的國(guó)有企業(yè)，國(guó)有資本要全面退出，條件不成熟的可以分步走，先讓民營(yíng)資本參股，國(guó)有資本逐步退出。對(duì)鐵路、電力、電信、石油、民航、郵政等行業(yè)，競(jìng)爭(zhēng)性地對(duì)民營(yíng)資本全面放開，自然壟斷的吸納民營(yíng)資本參與。第二，對(duì)公益性國(guó)有企業(yè)的非公益環(huán)節(jié)，也要全面放開。第三，要搞清楚關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域到底有哪些，相對(duì)控股最低比例要求到底是多少。對(duì)重要和關(guān)鍵的行業(yè)領(lǐng)域，實(shí)施“控制力與影響力”，仍要分門別類，未必要對(duì)相關(guān)的行業(yè)和領(lǐng)域都要實(shí)施百分之百的控股權(quán)或絕對(duì)的控股權(quán)[5]。要嚴(yán)格限定國(guó)家安全型國(guó)企的范圍，采取國(guó)有獨(dú)資的股權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)行國(guó)家百分之百控股。第四，國(guó)有資本要注重投向社會(huì)公共服務(wù)型國(guó)有企業(yè)，這類國(guó)有企業(yè)以追求公益性為目標(biāo)，提供各類純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，盈利能力差，民間資本進(jìn)入少。第五，國(guó)有資本要服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，向涉及國(guó)家重大戰(zhàn)略布局的共性技術(shù)研發(fā)、先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新等領(lǐng)域的基礎(chǔ)創(chuàng)新型國(guó)企投入。因?yàn)檫@類企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)大，收益周期長(zhǎng)，民營(yíng)資本不愿意進(jìn)入。當(dāng)然，在這個(gè)過程中，政府要以管資本的方式用市場(chǎng)的方式而不是由政府直接行政干預(yù)或直接投資的方式來運(yùn)作。

(二)建立現(xiàn)代企業(yè)制度要從管資本入手

現(xiàn)代企業(yè)制度主要是股東所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)兩權(quán)分離，股東大會(huì)、董事會(huì)、總經(jīng)理、監(jiān)事會(huì)四權(quán)制衡。國(guó)有企業(yè)真正成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，必須把對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理權(quán)限規(guī)定為只管國(guó)有資本(資產(chǎn))，不管企業(yè)的運(yùn)作。嚴(yán)格按公司法和公司章程履行出資人的職責(zé)。國(guó)有企業(yè)要由獨(dú)資公司改制為股份制企業(yè)和上市公司，要有民營(yíng)資本加入，并且占有一定的比例，解決好政府出資所難以解決的委托代理問題，這樣，企業(yè)才能在市場(chǎng)上自主經(jīng)營(yíng)管理，股東大會(huì)、董事會(huì)、總經(jīng)理、監(jiān)事會(huì)才可以相互制衡，行使各自權(quán)力和承擔(dān)各自責(zé)任。在股權(quán)多元化的大公司，大股東和董事會(huì)之間必須有明確的權(quán)力邊界。決定高層經(jīng)理人員任免，并對(duì)他們進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督是董事會(huì)的核心職能之一，這一點(diǎn)不能丟。要加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)，建立健全權(quán)責(zé)對(duì)等、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮董事會(huì)的決策作用、監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用、經(jīng)理層的經(jīng)營(yíng)管理作用，切實(shí)解決一些企業(yè)董事會(huì)形同虛設(shè)、“一把手”說了算的問題，完善公司治理結(jié)構(gòu)。由過去行政化、形式化、內(nèi)部人控制、內(nèi)部人分享的公司治理轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)化、實(shí)質(zhì)化、透明和制衡的公司治理。

(三)完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制要從管資本入手

要科學(xué)界定國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)即國(guó)資委與其所授權(quán)的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司之間的權(quán)力邊界和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司與其所出資企業(yè)管理的權(quán)力邊界。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，也是企業(yè)，它是做資本運(yùn)營(yíng)的企業(yè)，它不是代表政府管理國(guó)有企業(yè)的國(guó)資委，它要靠市場(chǎng)機(jī)制來調(diào)節(jié)資本的進(jìn)入和退出。這里面實(shí)質(zhì)上又多了一層委托代理關(guān)系?！翱茖W(xué)界定國(guó)有資本所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的邊界，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)履行出資人職責(zé)，并授權(quán)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資本履行出資人職責(zé)。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司依法自主開展國(guó)有資本運(yùn)作，對(duì)所出資企業(yè)行使股東職責(zé)?！盵6]國(guó)資委代表政府對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé)，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)分司按企業(yè)運(yùn)營(yíng)國(guó)有資本，并對(duì)所出資企業(yè)行使股東職責(zé)，國(guó)有企業(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)制度來經(jīng)營(yíng)企業(yè)。

(四)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)要從管資本入手

完善國(guó)有資本有進(jìn)有退、合理流動(dòng)機(jī)制，要通過資本運(yùn)作的方式，劃分幾個(gè)層次。第一，進(jìn)一步減小國(guó)有獨(dú)資企業(yè)數(shù)量?！皩?guó)有獨(dú)資形式的企業(yè)嚴(yán)格限定在涉及國(guó)家安全的少數(shù)國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本投資、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司。將國(guó)有絕對(duì)控股的企業(yè)嚴(yán)格限定在涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域?！盵7]我們前幾年抱著國(guó)有不丟的支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等行業(yè)，完全可以放開，讓民營(yíng)資本來發(fā)展。有些國(guó)有企業(yè)可以由社會(huì)資本控股，國(guó)有資本參股或者全部退出。第二，鼓勵(lì)民營(yíng)資本參股國(guó)有企業(yè)。在國(guó)有企業(yè)改制重組或國(guó)有控股上市公司增資擴(kuò)股中，允許民營(yíng)資本參股。發(fā)揮民營(yíng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制靈活、創(chuàng)新意識(shí)強(qiáng)、管理有責(zé)任心等優(yōu)勢(shì)，發(fā)展國(guó)有資本和民營(yíng)資本交叉持股、相互融合。國(guó)有企業(yè)要通過出讓股權(quán)、兼并重組等形式積極吸收民營(yíng)資本投資入股。第三，鼓勵(lì)國(guó)有資本以多種方式入股民營(yíng)企業(yè)。充分發(fā)揮國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的資本運(yùn)作平臺(tái)作用，通過市場(chǎng)化方式，對(duì)發(fā)展?jié)摿Υ?、成長(zhǎng)性強(qiáng)的民營(yíng)企業(yè)特別是一些支柱產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資。這里面，國(guó)有資本要只參股不控股，保持民營(yíng)優(yōu)勢(shì)。允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行企業(yè)員工持股，設(shè)立股份合作制企業(yè)，形成資本所有者和勞動(dòng)者的利益共同體。

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[責(zé)任編輯：張今歌]

中圖分類號(hào)：F590

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1002-6320(2016)01-0115-03

作者簡(jiǎn)介：黃安杰(1971—)，男，河南省桐柏縣人，河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院2013級(jí)博士研究生，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與制度變遷。

收稿日期：2015-11-20